健全重大傳染病防控管理體系的要點分析

鄧 鍇 郭永超▲ 于建平 孫鑫貴 嚴 越

1.北京市公共衛生應急管理中心，北京 100053；2.北京市疾病預防控制中心，北京 100013；3.清華大學醫學院生物醫學工程系，北京 100080

自2020 年1 月世界衛生組織宣布波及全球的重大傳染病傳播構成國際關注的突發公共衛生事件起[1]，中國采取的防控措施在應對當下突發事件的基礎上，關注長遠布局、重視科學循證，既彌補短板弱項，又加強體系建設。北京市以守護人民健康和生命安全為中心，2020 年6 月，印發《加強首都公共衛生應急管理體系建設3 年行動計劃（2020—2022 年）》的通知[2]，要求全面提升首都應對突發公共衛生事件的能力，完善重大傳染病防控機制。據此北京市已初步構建以制度建設為根本、內涵建設為核心、項目建設為抓手的重大傳染病防控管理體系，相關經驗可為其他省市進一步優化重大傳染病防控管理體系建設提供參考。

1 重大傳染病防控管理體系的內涵建設

2020 年2 月，習近平總書記對完善重大疫情防控體制機制，健全國家公共衛生應急管理體系做出了重要指示。上海市、北京市分別于2020 年4 月、5 月出臺健全或加強公共衛生應急管理體系若干意見后，各地也陸續出臺了公共衛生應急管理體系建設的若干意見，將全國應對重大傳染病防控管理體系的規范化、法治化建設推向了新高度。本研究梳理北京市保大局和穩大盤的基礎工作，立足北京市重大傳染病防控體系建設的典型特色，勾畫出了重大傳染病防控管理體系框架。見圖1。

圖1 重大傳染病防控管理體系框架圖

1.1 改革完善疾病預防控制體系

持續強化疾控機構標準化建設[3]，國家標準要求各省、市、區（縣）級疾病預防控制中心人員編制與常住人口比例要達到1.75/萬，專業技術人員占編制總額比例要達到85%，儀器設備綜合達標率要達到90%以上。北京市作為“首善之區”，近年來其疾控機構標準化建設取得長足發展，疾病防控能力穩步增強，各區及市級疾控中心人員與常住人口比例已達2.31/萬，超過國家標準，但也存在著疾控人員“招不來、引不進、留不住”的困境[4]。哨點監測是傳染病早期發現的有效手段,是重大疫情防控的第一道防線，對于及時發現患者、縮短傳播窗口期和提高新發傳染病防控效果至關重要[5]。北京市通過完善傳染病信息直報系統和監測哨點布局，及時發揮崗哨前沿預警作用[6]，在機場、學校、口岸、長途客車站、火車站等場所建設完善監測哨點，并以各醫院為哨點單位構建癥狀監測網絡和多病種綜合監測網絡。此外，延伸哨點監測范圍，科學研判省外或國（境）外可能影響本地公共衛生安全的疾病風險和變化趨勢。積極調動群眾力量，全面提升村級衛生服務，按照每村設置一個衛生室（站）的原則，將無醫療機構的行政村全部建成衛生室（站）并配備醫療衛生人員[7]。多層面建立愛國衛生組織，定期開展周末衛生日活動，帶動群眾參與城鄉環境治理。

1.2 改革完善重大疫情防控救治體系

加快傳染病醫院建設，推動市級傳染病醫院能力提升和合理布局。提升重大疫情救治網格牽頭醫院及區域醫療中心感染、急診、重癥、呼吸等專科能力建設，提升區域重大疫情救治能力。北京市規劃建設市公共衛生救治中心，在強化傳染病專科特色基礎上，加強綜合救治及多學科協作診療能力。充分發揮中醫藥獨特優勢，建立中西醫并重的多種聯合救治機制[8]，指導各定點機構將中醫藥納入醫療救治內容中，加強中醫藥辨證施治，提升感染者轉陰率、縮短轉陰時間，降低轉重癥率。同時針對有生命危險的患者，邀請國醫名師或大師進行會診，采用一人一策、一人一方，辨證施治。

1.3 健全重大疾病醫療保險和救助制度

健全醫療保障制度的應急救治機制，在突發公共衛生事件中，確保醫療機構先救治后收費，將相關救治藥品和醫療服務項目臨時納入醫保報銷范圍。針對緊急情況下產生的醫療費用，建立與大病保險、醫療救助、基本醫療保險等支付制度相適應的財政補助機制，確保患者不因費用問題影響就醫。北京市對參保患者在本市二級及以下定點醫療機構發生的重大傳染病病毒感染及11 類疑似癥狀門急診費用實施專項保障，不設起付線和封頂線，報銷比例為90%，對住院的重大傳染病患者延續“乙類甲管”時的政策，全額保障重大傳染病患者的住院費用。

1.4 健全統一的應急物資保障體系

應急物資保障的原則是集中管理、統一調撥、平時服務、災時應急、采儲結合、節約高效的原則[9]。重大傳染病疫情發生后，北京市圍繞該要求健全相關工作機制和應急預案。政府成立由領導牽頭的市物資保障專班，構建多部門分工合作的協同工作機制。衛生行政部門負責落實醫院物資監測，藥監、商務、經信等部門要負責企業的生產調度、產品檢驗、擴能驗收等工作，強化了在短期內能夠解決醫用防護物資短缺問題的能力。將醫用物資列為戰略物資并加強管控，在應急狀態下，對各方需求統管、統分。制訂和完善儲備目錄并動態調整，建立物資的動態輪轉機制，適度引導單位和家庭日常科學儲備應急物資。

1.5 強化公共衛生科技和人才支撐

發揮高校和科研機構優勢，建立醫科類高校供需對接機制，從實際出發，以需定教，拓展公共衛生人才培養渠道。加強國際人才合作交流，引進和培養具有國際影響力的高水平創新團隊和公共衛生領軍人才。為支持公共衛生的科學研究工作，北京市2021 年追加專項經費近4 000 萬元，資助了10 多個研究方向、30 來個單位、近40 個項目，截至2022 年6 月，共完成30 多項研究，解決病因、診斷和公共衛生相關的問題70 多個。

1.6 強化公共衛生法治保障

完善疫情防控相關立法，自2020 年起，北京市在人民代表大會、司法部門支持下先后出臺了《北京市醫院安全秩序管理規定》《北京市中醫藥條例》《北京市突發公共衛生事件應急條例》《北京市傳染病防治條例》等地方性法規，并修訂了《北京市實施〈中華人民共和國突發事件應對法〉辦法》等。

1.7 加強黨對公共衛生應急管理工作的領導

北京市重大傳染病防控工作領導小組，下設領導小組辦公室及相關工作事務小組，一旦發生重大突發公共衛生事件時，由市委、市政府與相關委辦局聯合組建。將公共衛生應急管理納入各級黨校（行政學院）干部培訓內容。借助黨口加強科學宣傳力度，利用每日疫情信息發布和新聞發布會機制，及時發布疫情防控信息、解讀政策、健康提示、回應關切。例如，北京市重大傳染病防控專班利用每日7∶50 信息發布機制，及時發布重大傳染病防控信息，撰寫發布稿800余篇110 余萬字，組織專家編制并更新重大傳染病防控指引。

2 重大傳染病防控管理體系的短板弱項

2.1 應急指揮調度平臺信息化水平不足

北京市在疫情初期尚未建立基于智慧城市管理的衛生應急信息化指揮調度平臺，涉及疫情的時間、空間和人群分布、追蹤排查、社區管控、資源儲備及調用等方面主要依靠各部門線下收集、書面匯報，初期處于半手工狀態，加重了基層的信息報送負擔，且難以完成數據的自動集成分析及輔助決策。未來應進一步以需求為導向、以協同整合為手段，加快對突發事件信息收集的數字化轉型，完善快速響應機制[10]。例如深圳、上海等地依據統計數據和異常報警信息實現了綜合的可視化調度，提高了指揮決策的效率[11-12]。突發事件應急指揮決策有待全面加強所需數據的系統頂層設計，制定基層在信息數據收集方面的標準規范。

2.2 衛生應急綜合協調力量有待加強

北京市在市級層面組建了北京市公共衛生應急管理中心，承擔日常應急值守、協調處置突發事件衛生應急工作，但人員編制還相對較少，職責定位有待進一步明晰，并且缺乏一支督促落實指揮決策，協調部門聯動的綜合協調隊伍。當前，在應對突發事件衛生應急工作時，常需從基層單位臨時抽調人員組建短期工作專班，在快速精準處置應急事件中的人員抽調機制、人員培訓方案、臨時工作模式等方面也存在短板[13]。建議政府部門可加強組建負責統籌協調的衛生應急管理隊伍，加大衛生應急管理人才的培養力度[14]。

2.3 應急準備工作仍然存在不足之處

緊急工作啟動時準備不足，應急演練有待加強。例如在2022 年初，針對傳染病病毒變異株傳播速度快、潛伏期短，容易引發病例短時間內快速增長的形勢，北京市啟動集中收治場所儲備和建設工作，但因實戰演練不足，2022 年12 月重大傳染病防控轉段階段，在啟動集中收治場所后暴露出一些協調、銜接、運轉和管理方面的實際問題。未來應進一步規范應急預案的標準化、補充完善應急預案的內容，應將預案的培訓與演練落實到預案編制的內容范圍內，增強預案的可操作性，加強演練并對預案進行定期維護與更新[15]。

2.4 決策咨詢專家力量的整合不夠

公共衛生和疾病預防控制領域存在人才資源的短板，我國各城市均有優質教育資源分布，尤其是北京高校、科研機構林立，應急管理、公共管理領域的專家學者豐富，但這些應急管理和公共管理領域的專家力量尚未得到充分利用，進一步在疫情高峰預測分析、應急處置措施的衛生經濟學效果評價、社會效益評價等方面尚未充分整合各領域的專業優勢，咨詢機制臨時性強、但未成體系化，缺乏統一調度機構，衛生應急的決策咨詢專家合力有待加強[16]。

3 重大傳染病防控管理體系的相關建議

3.1 鞏固并堅持集中的指揮調度體系

繼續堅持應對重大突發公共衛生事件的黨委統一領導、政府分級負責、社會共同參與的指揮體系。將高位調度的優良經驗固化為制度安排，發揮好黨委總攬全局、協調各方的作用[17]，主要領導親自調度、分管領導分兵把守，指揮體系各專項工作組協同作戰，充分集中各方資源有效應對重大突發公共衛生事件[18]。

3.2 加快智慧城市指揮決策平臺建設

加強衛生健康系統信息標準化建設，統一制訂基層單位的數據標準和報告規范。可借鑒廣州、深圳等地經驗[19]，由政府辦公廳或信息化部門總牽頭，統一調度各個部門信息數據共享互通形成決策平臺，加強對重大突發事件緊急醫學救援和突發公共衛生應急指揮決策的信息技術賦能。北京市可充分利用城市現有的應急指揮平臺，強化硬件通信基礎設施建設，進一步加大5G 網絡和硬件覆蓋力度，推進遠程醫療與軟件平臺等集成建設，優化信息決策可視化水平[20]。

3.3 加強市、區兩級的應急管理和綜合協調力量

聚焦應急管理工作的三大職能定位，圍繞監測預警、應急指導、應急處置的工作核心，發揮好應急指揮協調機構的“謀、督、統”職能。可借鑒北京經驗，組建衛生應急管理的綜合協調隊伍，發揮應急事件下的綜合性統籌協調和承上啟下作用，實現緊急狀態下動員響應、區域聯動、救治資源的有效調配[21]。國際研究表明領導力對組織效率和資源配置優化至關重要[22]，建議持續開展衛生應急管理干部和業務人員培訓與指導，提升其統籌協調、研判分析、危機處理能力水平。

3.4 開展衛生應急演訓工作

運用實景、模擬、AR 等演練形式[23]，建設專業化、多場景、高水平的衛生應急演訓基地，提升各級各類衛生應急隊伍應急實戰能力。目前，廣東省已在東莞市建設了占地千畝的突發事件衛生應急演訓基地，建設各類實景場地開展應急處置、傳染病救治和綜合救治演練。北京市可加快重大疫情救治基地、高等級生物安全實驗室等傳染病防治公共衛生設施建設，深入剖析演練相關場景要素、統籌協調、模擬處置、現場布局等內容要點。

3.5 整合衛生應急決策咨詢專家隊伍

充分整合衛生系統內部疾控、急救、醫療救治等各領域專家資源，同時調動和依靠“外腦”強有力的智力支持，融合高校、科研院所和各專業機構的技術力量[24-26]。例如美國醫學研究所從加強公共衛生系統研究的角度，面向決策層提供應急預備和應急響應能力的建設性意見[27-30]。各地可充分發揮高校、科研機構的資源優勢，進一步加強衛生應急決策咨詢專家庫建設，完善決策咨詢制度。

我國抗疫防疫歷程極不平凡，本文回顧了北京市對大流行的有效應對措施，分析了做得好的方面和不足之處，將從重大傳染病防控中汲取的經驗總結為4個關鍵教訓，歸納了重大傳染病防控體系的內涵建設七大核心要素。未來應堅持集中指揮制度，拓展醫防融合內涵，優化預防、救治資源布局，完善保險救助制度，加強智慧醫院建設，提升信息化水平，強化法治保障和人才培養。各省市也應在合適的時機總結復盤重大傳染病防控的應對措施，堅持整體謀劃、系統重塑，明確重大傳染病防控體系優化各環節的管理內涵要點，有序開展緊急醫學救援基地、重大傳染病防治基地等疫情防控救治相關重點項目建設，更好地為下一場大流行病做好準備。