推動監察監督力量向農村“下沉”

沈樹鳳

（河南省社會科學院）

經過十八大以來的改革和完善，全面從嚴治黨體系充分體現了“全面”和“從嚴”。從整個體系的結構上看，“面”上基本實現了全領域、全覆蓋，“鏈”上的頂層設計也很好，但存在打通農村“最后一公里”問題，縱向體系鏈還需進一步完善。

長期以來，各級黨組織都很重視農村管黨治黨問題，但受三個方面因素影響，農村管黨治黨體系還存在不夠完善的地方，一定程度上影響了全面從嚴治黨向農村延伸。一是由于跨越中央、地方和基層三個層級，很容易使全面從嚴治黨的壓力傳導出現層層遞減現象，到了基層農村已經很弱了。二是農村這一塊管理體制很特殊，它是個以“自治”為主的治理系統，其運作走的是體制外的“自治”體系。這種村官非官的體制，使紀檢監察監督的制度和措施，很多時候在農村很蒼白，甚至有管不住的現象。三是由于地方與基層間的壁壘過于明顯，國家監察的機構設置最低到縣級，鄉鎮及以下只能靠“輻射”。輻射力度到底有多大、能不能輻射到農村很難說。

上述三大原因，造成紀檢監察監督體系縱向上很難在農村“探底”。更重要的是，全國村黨支部書記、村主任“一肩挑”的比例達95.6%，進一步加強村干部監督問題迫在眉睫。但不得不承認的是，當前在全面從嚴治黨體系和村干部的監督體系上還存在很多空間。集中表現為上級監督“沉”不下來、專責監督“伸”不過來、內部監督“硬”不起來、群眾監督“嵌”不進來等四個方面，一定程度上影響了農村全面從嚴治黨的質量和效果。

第一，按理說，鄉鎮黨委是農村全面從嚴治黨的責任主體，但鄉鎮黨委政府日常有大量工作需要村干部去落實，農村黨組織和自治組織事實上已成了鄉鎮黨委政府的“腿兒”。這就不可避免會使鄉鎮黨委對村干部持容忍和放縱態度。第二，《監察法》把“基層群眾性自治組織中從事管理的人員”納入監督范圍，按理說，監察力量也應同時向農村“下沉”，但目前監委只設到縣一級。雖然規定“可以”向委托管理公共事務的組織和單位派出監察專員，但缺乏剛性“許可”，現實中即使派出監察員，也多為“走讀式”的，很難實質性“沉”到農村。第三，按《村民委員會組織法》規定，我國農村由原來的“兩委”變成支部委員會、村民委員會、村務監督委員會 “三委”。但“第三委”往往沒有人愿意干或干著也不想出力。特別在村支部書記、村主任“一肩挑”情況下，權力集中與監督弱化，會使農村廉政風險大大增加。第四，群眾監督是村民自治的直接而有效率的監督，但從農村這個熟人社會看，那種無效益或者與利益關聯不緊密的監督，大多數群眾要么不想得罪人，要么覺得“無利不起早”，參與村干部監督的意愿很低。

針對上述問題，建議站在全面從嚴治黨、推進鄉村振興的高度，從上級監督、專責監督、內部監督、群眾監督四個層面建立農村監督體系。第一，要解決好鄉鎮黨委的主體責任問題。重點是全面加強黨對農村工作的全面領導，從黨管干部的原則出發，切實把好農村換屆選舉的領導權。第二，要解決好監察力量向農村延伸問題。重點在立法層面，讓監察監督力量“下沉”。現在很多地方通過向鄉級派出監察專員等形式，進行“派出式”探索并積累了一定經驗。建議出臺與《監察法》配套的剛性規定，推動縣監委向鄉鎮派駐監察室，與鄉鎮紀委一套人馬、合署辦公。第三，要解決好村務監督中隊伍不穩問題。重點圍繞提高薪金待遇、改善辦公條件等，全面增強村監委的吸引力，特別是要在體制機制改革上下大功夫，在村監委成員與村“兩委”成員同級同酬上進行探索和改革。第四，要解決好群眾參與監督的意愿問題。重點提高新時代村民的有序政治參與，積極激勵和引導，使群眾真正成為村務監督的主體。