執政一年多，德國朔爾茨政府干得怎么樣

孟虹

2023年6月14日，德國發布史上首個《國家安全戰略》。當天，德國總理朔爾茨（左三）在新聞發布會上介紹這一戰略。

2021年12月組建的德國新政府任期已將近過半。有別于以往歷屆政府，朔爾茨政府開啟了德國史上首次由社民黨、綠黨和自民黨聯合執政的先例，尤其是偏左翼的綠黨與偏右翼的自民黨首次在聯邦層面合作。16名內閣成員中，社民黨、綠黨和自民黨各占七席、五席和四席，形成不同的政治張力，并凸顯年輕化、男女比例均衡化和執政經驗弱化的特點，其中僅總理、來自社民黨的朔爾茨和部分社民黨部長擁有在聯邦層面的執政經驗。

此外，與歷屆德國政府不同的是，朔爾茨政府上臺伊始便因烏克蘭危機升級面臨新的內外形勢和一系列棘手挑戰。在過去逾一年半時間里，作為歐洲最大經濟體和歐洲一體化“發動機”的德國，其政府如何應對危機和新變局，不僅考驗政府的執政能力，也考驗德國議會內閣制在聯邦議院規模進一步擴大下的運作功效。

外交與安全防務政策重新定調

2021年11月底社民黨、綠黨和自民黨達成組閣協議時，曾對德國新一屆政府的外交與安全防務政策進行了統籌規劃，一方面強調將延續默克爾時期的外交政策，重視聯合國在國際秩序維護方面的主導作用和奉行的多邊主義，另一方面指出歐洲可持續性發展需加強戰略自主和德法的緊密合作，并指出加強與俄羅斯建設性對話與多領域合作的必要性。然而2022年2月24日烏克蘭危機全面升級，造成歐洲地緣政治格局出現急劇轉變。此后，朔爾茨發表了一系列演講，為新時期德國外交與安全防務政策確定了新基調。

2022年2月27日，朔爾茨在德國聯邦議院特別會議上發表演講，稱“2022年2月24日標志著歐洲大陸歷史上的一個時代轉折”，強調“歐洲的和平景象不復存在，此后的世界與以前截然不同”，決定將國防預算從原不足1.5%提升至國內生產總值（GDP）的2%，增設一個數額為1000億歐元的國防專項基金，并打破常規向烏克蘭提供武器。鑒于從俄羅斯飛地加里寧格勒向柏林發射導彈僅需五分鐘，朔爾茨尤其強調了增強德國自身防御能力的必要性和緊迫感，為嗣后從以色列和美國購置無人機和防御導彈系統做了鋪墊。“時代轉折”論的提出，標志著德國的外交與安全防務政策發生了巨大轉變。

2022年8月29日，朔爾茨在捷克查理大學闡述了歐盟地緣政治規劃，呼吁推進歐洲一體化向西巴爾干地區擴展，促使歐盟成員國從27個擴大至30個或36個，改革歐盟決策機制，以“多數贊成制”取代“一票制”，并支持歐盟建立起一支獨立的歐洲軍團，積極打造一個“具有全球政治能力的地緣政治歐洲”。同年9月20日，在第77屆聯合國大會上，朔爾茨延續默克爾時期德國作為“建構大國”積極參與全球新秩序構建的角色變換，強調德國在聯合國會員國中繳費金額位居前列，是聯合國第二大人道主義援助國，為聯合國財政作出了積極貢獻。他還呼吁改革聯合國，表示德國希望成為聯合國安理會常任理事國，以在全球治理層面發揮更大作用。在今年5月歐洲議會“歐洲日”活動上，朔爾茨強調和平對于歐洲的重要性，提出加速歐盟移民和庇護政策改革，呼吁歐盟加速整合國防工業并繼續齊力支援烏克蘭。

總體來看，烏克蘭危機升級促使德國打破以往裁軍政策并一改默克爾時期的謹慎態度，更重視北約對于維護德國安全的重要性，并率先提出“歐洲天空之盾”倡議，以構建歐洲共同防空和導彈防御體系。為了避免德國出現有別于歐洲鄰國的“特殊道路”，朔爾茨政府積極與歐盟、北約和七國集團成員國溝通，尤其重視與美國的協調。2023年3月朔爾茨赴美與拜登總統密談，謀求在援烏政策上“統一步驟”。然而，這削弱了德國在解決烏克蘭問題方面原有的主導性作用，并危害到與法國的緊密合作。在戰略規劃方面，朔爾茨政府在2016年《國防白皮書》基礎上，于今年6月出臺《國家安全戰略》，除了涵蓋傳統的安全與防務措施外，還針對氣候變化、供應鏈和網絡等領域的安全問題加以統籌規劃，提出要重視“防御性”“韌性”和“可持續性”。7月德國政府推出首個《中國戰略》，在堅持對華“三重定位”，即合作伙伴、競爭者和制度性對手的基礎上，強調繼續加強對華合作，同時指出需規避“風險”，全面管控多領域的合作。為了拓展“遏俄援烏”陣營，保障供應鏈的多元化，降低德國經濟因過度“單方面依賴”而再度陷入危機，德國政要積極前往境外，尤其是印度、非洲和阿拉伯等南方地區和國家，尋求新的合作伙伴。

可再生能源開發力度進一步加大

德國作為一個工業大國，優質低價能源是保障其高效生產的基礎。為了順利實現能源轉型、應對氣候變化，默克爾時期曾因日本核電站泄漏事故而決定提前關閉德國境內的核電站，并出于環保原因關閉了魯爾等地區的煤礦，同時加大與俄羅斯在天然氣等領域的合作。繼2011年建成連接俄羅斯與德國的陸路天然氣管道“北溪-1”后，德國還于2018年增建一條海上天然氣管道“北溪-2”。朔爾茨政府上臺時就宣稱將“帶領德國向更綠色方向發展”，曾在組閣協議中就能源政策做出規定，計劃至2030年將德國80%的電力改為來自可再生能源，比默克爾時期的目標更進一步。

烏克蘭危機升級后，德國政府逐步轉向全面放棄使用俄羅斯能源，由此卻使國內工業和民生陷入困境。為了應對能源危機，2022年4月德國出臺了一個長達近600頁的一攬子法案，包括對于原《可再生能源法》進行大幅調整，規定至2030年陸上風電裝機容量翻一番、海上風力發電量增加四倍、太陽能發電量增加逾兩倍及國土面積的2%用于風能項目，同意延長德國最后三個核電廠的使用期并重啟煤電廠。同時，德國政府積極尋求新的能源合作伙伴，加大與挪威、卡塔爾、阿聯酋等國在液化氣和氫能領域的合作，從美國購買高價天然氣。

多次出臺救濟計劃以穩民心

烏克蘭危機升級也導致德國境內再次出現大批難民。不過，對于人口總數不斷下降、老齡化現象加劇的德國社會來說，外來移民的涌入對于改善人口結構大有益處。據德國聯邦統計局統計，2022年德國人口總數達8440萬，比前一年激增112.2萬，其中外來移民人數比前一年同期增長近四倍。目前生活在德國的1230萬外國人中，烏克蘭人達到105萬，已成為僅次于近134萬土耳其裔的第二大外來群體，敘利亞人數量位居第三，為88.3萬。

但是，大批難民涌入導致德國聯邦政府與地方政府、德國公民與外來移民之間的矛盾加劇，尤其是地方政府財政負擔大大加重。為了穩定社會，促進社會均衡化發展，聯邦政府在2022年先后四次針對公民和企業出臺救濟計劃，總注資3000億歐元，其中一年內最低工資增幅達22%，不僅促進降低能耗，幫助大批企業和家庭渡過難關，也緩解了相關群體的不滿情緒和頻繁上街游行。

2023年5月5日，烏克蘭士兵在德國接受“豹1”主戰坦克操作培訓。

未來執政面臨不少挑戰

烏克蘭危機仍在延宕升級，走向和結果難以預測。朔爾茨政府未能如默克爾政府那樣成為緩解沖突和促進和平的主導性國家，雖堅稱德國和北約“不派兵參戰”原則，但緊隨美國和歐盟不斷向烏克蘭提供更多更新的軍備武器，使德國成為僅次于美國的第二大援烏國。截至今年7月底，德國援烏金額已達230億歐元。此外，德國聯邦國防軍增派千人常駐立陶宛，協助北約對俄防御。德國經濟連續五年幾近零增長，成為七國集團中經濟最為蕭條的國家，致使2022年和2023年德國國防預算未如愿達到GDP的2%，1000億歐元特別軍備基金也因武器價格高漲未能在2022年予以充分利用。據預測，至少在2026年前，德國政府很難兌現將國防開支在GDP中的占比提高至2%的承諾。

此外，朔爾茨政府在國內還面臨不少執政挑戰。一是執政聯盟內部仍存在諸多矛盾。沉穩內向的朔爾茨與外向張揚、來自綠黨的年輕外長貝爾伯克風格不同，時而圍繞外交政策中誰主導話語權和決策權而出現紛爭。倡導經濟自由主義、來自自民黨的財政部長林德納與經濟和氣候保護部長兼副總理、來自綠黨的哈貝克在執政理念上也存在差異，加上財政預算緊缺、國家負債延續、能源價格飆升導致不少企業倒閉或外遷，德國作為歐洲工業基地的地位受到威脅，內閣矛盾不斷外顯。二是新一屆聯邦議員人數多達736人，聯盟黨、極右翼民粹主義政黨選擇黨、左翼黨等反對黨和無黨派人士積極行使監督權，其中尤其是選擇黨和左翼黨議員對朔爾茨政府的遏俄援烏政策大為不滿，而聯盟黨雖然也不滿政府的一系列緊縮政策，在曾因與默克爾觀點不合而隱退的默爾茨出任主席后，在援烏方面反與執政黨構成統一戰線。隨著烏克蘭危機的延續，擁有416個議席的執政黨議員對于政府決策開始出現分歧，哈貝克擬推出的《暖氣法》未能如愿獲得通過，各大政黨的排序出現調整。今年7月的一項民調顯示，聯盟黨和選擇黨的支持率分別達到26%和22%，均比2021年9月大選時大幅增加，選擇黨人士甚至首次在地方市縣出任“一把手”，而三大執政黨的支持率不同程度地下滑，總計已不足40%。

過去一年多，德國政府的核心工作聚焦于應對危機和不斷調整內外政策，朔爾茨也從“綠色總理”轉變為“戰事總理”。作為曾兩次發起世界大戰的德國如何以史為鑒，借鑒自身與法國和波蘭戰后和解經驗，積極引導烏克蘭危機出現和平轉機，為后冷戰時期歐洲和平格局的重構作出必要貢獻，將是朔爾茨政府未來需要面對的尖銳挑戰。