域外國(guó)家“扎堆”加強(qiáng)南太外交投入

秦升

2023年7月26日，美國(guó)國(guó)務(wù)卿布林肯訪問湯加，在努庫阿洛法出席美國(guó)駐湯加大使館新館開館儀式。

今年7月，美國(guó)國(guó)務(wù)卿布林肯、國(guó)防部長(zhǎng)奧斯汀分別訪問湯加和巴布亞新幾內(nèi)亞。此前的5月，布林肯曾訪問巴新，與該國(guó)簽署防務(wù)與海上合作協(xié)議。過去一年來，美國(guó)明顯加大了對(duì)南太平洋地區(qū)的戰(zhàn)略關(guān)注和投入，其與太平洋島國(guó)的關(guān)系急速升溫。2022年9月，美國(guó)總統(tǒng)拜登在華盛頓出席首屆“美國(guó)-太平洋島國(guó)峰會(huì)”，會(huì)后美方發(fā)布了歷史上首份《太平洋島國(guó)伙伴關(guān)系戰(zhàn)略》，并任命首位美國(guó)駐太平洋島國(guó)論壇特使。與此同時(shí)，包括法國(guó)、印度、韓國(guó)、印度尼西亞在內(nèi)的域外和鄰近國(guó)家也紛紛提升太平洋島國(guó)在本國(guó)外交中的位置，通過加大戰(zhàn)略投入、明確共同利益、拓展合作空間等方式，增加對(duì)太平洋島國(guó)地區(qū)的影響力。隨著域外國(guó)家的頻繁介入，南太平洋正在成為美國(guó)等西方國(guó)家推動(dòng)的陣營(yíng)對(duì)抗新前沿。

美國(guó)的太平洋島國(guó)戰(zhàn)略完成頂層設(shè)計(jì)

第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，太平洋島國(guó)在美國(guó)的對(duì)外戰(zhàn)略中地位急劇下降。在超過半個(gè)世紀(jì)的時(shí)間里，美國(guó)沒有向太平洋島國(guó)投入過什么戰(zhàn)略資源，其在島國(guó)的利益多是通過澳大利亞、新西蘭這兩個(gè)盟國(guó)代為照料的。2012年，在奧巴馬政府提出“重返亞太”的背景下，美國(guó)國(guó)務(wù)卿希拉里·克林頓出訪庫克群島并出席太平洋島國(guó)論壇，成為二戰(zhàn)后首位正式訪問太平洋島國(guó)地區(qū)的美國(guó)外交首腦。自此，太平洋島國(guó)在美國(guó)對(duì)外戰(zhàn)略中的地位開始提升。近些年，從特朗普時(shí)期的《美國(guó)“印太戰(zhàn)略”框架》和《“印太戰(zhàn)略”報(bào)告》，到拜登政府的《美國(guó)的“印太戰(zhàn)略”》，再到《太平洋島國(guó)伙伴關(guān)系戰(zhàn)略》，太平洋島國(guó)在美國(guó)對(duì)外戰(zhàn)略中的定位日漸清晰，至此次布林肯出席美國(guó)駐湯加新大使館開館儀式，其醞釀已久的太平洋島國(guó)戰(zhàn)略已然成型。

在區(qū)域布局上，美國(guó)將太平洋島國(guó)的戰(zhàn)略重點(diǎn)從此前的密克羅尼西亞區(qū)域擴(kuò)展至整個(gè)南太平洋地區(qū)。密克羅尼西亞地區(qū)主要由密克羅尼西亞聯(lián)邦、馬紹爾群島、帕勞三個(gè)國(guó)家組成，它們?cè)讵?dú)立前均由美國(guó)托管，獨(dú)立后與美國(guó)簽訂《自由聯(lián)系條約》（COFA），同美國(guó)保持了非常緊密的經(jīng)濟(jì)、安全、外交、社會(huì)聯(lián)系，也成為美國(guó)在南太平洋地區(qū)的戰(zhàn)略據(jù)點(diǎn)?！短窖髰u國(guó)伙伴關(guān)系戰(zhàn)略》出臺(tái)后，美國(guó)在強(qiáng)化密克羅尼西亞區(qū)域的傳統(tǒng)勢(shì)力范圍地位同時(shí)，向南太平洋其他國(guó)家增投外交資源，包括在瓦努阿圖、湯加、基里巴斯新設(shè)使館，任命駐太平洋島國(guó)論壇特使，不斷加強(qiáng)外交存在。

在制度建設(shè)上，美國(guó)健全和完善了一系列從雙邊到多邊的機(jī)制安排。雙邊層面，與密克羅尼西亞聯(lián)邦、馬紹爾群島、帕勞續(xù)簽《自由聯(lián)系協(xié)定》，推動(dòng)“美國(guó)-太平洋島國(guó)峰會(huì)”機(jī)制化運(yùn)行，完成2023年及其后的《南太平洋金槍魚條約附件》修正案和相關(guān)《經(jīng)濟(jì)援助協(xié)定》談判，加強(qiáng)對(duì)太平洋島國(guó)《藍(lán)色太平洋大陸2050戰(zhàn)略》的支持。多邊層面，推動(dòng)太平洋島國(guó)論壇與美日印澳四國(guó)機(jī)制（QUAD）及“藍(lán)色太平洋伙伴關(guān)系”（由美國(guó)、英國(guó)、日本、澳大利亞、新西蘭共同組建）進(jìn)行戰(zhàn)略對(duì)接，利用盟伴體系和小多邊機(jī)制加強(qiáng)與太平洋島國(guó)的整體合作。

在援助力度方面，加大資金投入并重點(diǎn)關(guān)注應(yīng)對(duì)氣候變化、互聯(lián)互通、海洋安全和“善政”（Good Governance）。氣候變化領(lǐng)域，美國(guó)將建立《適應(yīng)和復(fù)原的總統(tǒng)應(yīng)急計(jì)劃》，以增強(qiáng)太平洋島國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的能力，聯(lián)手一些國(guó)際機(jī)構(gòu)拓寬太平洋島國(guó)氣候融資渠道?；ヂ?lián)互通領(lǐng)域，將在關(guān)鍵物流、運(yùn)輸和技術(shù)領(lǐng)域提供幫助，升級(jí)南太平洋地區(qū)的海底電纜，加強(qiáng)太平洋島國(guó)之間和與世界的聯(lián)通。海洋安全方面，增加美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)、國(guó)家海洋和大氣管理局和五角大樓在南太地區(qū)的人員部署，與太平洋島國(guó)加強(qiáng)海洋安全合作和培訓(xùn)，以“可持續(xù)地”管理專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)?！吧普鳖I(lǐng)域，支持太平洋島國(guó)的“民主和人權(quán)事業(yè)”。

從頂層設(shè)計(jì)看，美國(guó)將全面介入太平洋島國(guó)的地區(qū)治理和發(fā)展議程，增加外交資源、人力資源和資金的投入，同時(shí)將合作重點(diǎn)放在氣候變化、互聯(lián)互通、海洋安全等領(lǐng)域，甚至提出與中國(guó)相似的理念和政策主張，從而更加明確地表達(dá)了與中國(guó)在該地區(qū)開展全方位戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)的目標(biāo)。布林肯半年之內(nèi)兩次到訪太平洋島國(guó)表明了美國(guó)落實(shí)《太平洋島國(guó)伙伴關(guān)系戰(zhàn)略》的力度和決心，顯示其已將太平洋島國(guó)視為“印太戰(zhàn)略”的重要發(fā)力點(diǎn)。

域外國(guó)家對(duì)太平洋島國(guó)展現(xiàn)空前熱情

除了美國(guó)之外，域外眾多國(guó)家對(duì)太平洋島國(guó)的關(guān)注達(dá)到了空前的程度，通過領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)晤等方式強(qiáng)化了與太平洋島國(guó)的關(guān)系發(fā)展。

今年5月22日，印度總理莫迪訪問巴布亞新幾內(nèi)亞，與太平洋島國(guó)共同召開第三屆“印度-太平洋島國(guó)合作論壇”。這是莫迪首次訪問巴新，也是該論壇時(shí)隔八年再次召開。5月30日，韓國(guó)總統(tǒng)尹錫悅在首爾主持首屆“韓國(guó)與太平洋島國(guó)峰會(huì)”，會(huì)議以“攜手共榮：加強(qiáng)與藍(lán)色太平洋的合作”為主題，邀請(qǐng)?zhí)窖髰u國(guó)論壇秘書長(zhǎng)以及論壇成員國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人出席。7月5日，印度尼西亞總統(tǒng)佐科正式訪問巴布亞新幾內(nèi)亞并出席兩國(guó)新航線開通儀式。7月24日，法國(guó)總統(tǒng)馬克龍到達(dá)法國(guó)海外屬地新喀里多尼亞，隨后對(duì)瓦努阿圖、巴布亞新幾內(nèi)亞進(jìn)行正式訪問，成為首位訪問南太平洋地區(qū)非法屬領(lǐng)地的法國(guó)在任領(lǐng)導(dǎo)人。

域外國(guó)家“扎堆”增加對(duì)南太平洋的外交投入，背后有一些共同的原因，也有各自的戰(zhàn)略考量。

首先，近年太平洋島國(guó)備受中美兩個(gè)大國(guó)關(guān)注，戰(zhàn)略重要性不斷提升，促使其他在該地區(qū)具備傳統(tǒng)影響力的國(guó)家為了不被邊緣化而加大工作力度。法國(guó)總統(tǒng)馬克龍就強(qiáng)調(diào)，他此次訪問南太平洋就是為了推動(dòng)該地區(qū)伙伴關(guān)系的“多樣化”，為太平洋島國(guó)提供除中美之外的“新選擇”。

其次，一些域外國(guó)家呼應(yīng)美國(guó)“印太戰(zhàn)略”，配合美國(guó)完善布局，同時(shí)推進(jìn)自己的地緣政治目標(biāo)。美國(guó)自五年前明確提出“印太戰(zhàn)略”以來，一直希望借助其盟伴體系加快落實(shí)有關(guān)部署。包括美國(guó)盟友在內(nèi)的相關(guān)國(guó)家顯示出不同程度的迎合姿態(tài)，也陸續(xù)出臺(tái)自己的“印太戰(zhàn)略”，在向美國(guó)靠攏的同時(shí)追求自身利益。法國(guó)、印度、韓國(guó)都已出臺(tái)“印太戰(zhàn)略”，東盟也出臺(tái)了“印太展望”，其中，韓國(guó)尹錫悅政府的“印太戰(zhàn)略”服務(wù)于其“全球樞紐國(guó)家”新定位，積極拓展韓國(guó)在全球海洋地區(qū)的影響力。

第三，在全球治理領(lǐng)域爭(zhēng)取太平洋島國(guó)的支持和配合。隨著多極化世界的深入發(fā)展，中小型國(guó)家、發(fā)展中國(guó)家、地區(qū)性組織在國(guó)際事務(wù)中的作用越來越大。與此同時(shí)，區(qū)域性大國(guó)、中等國(guó)家也有更多機(jī)會(huì)深度參與全球治理。太平洋島國(guó)雖然經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，地理上遠(yuǎn)離世界政治經(jīng)濟(jì)中心地帶，但作為重要的發(fā)展中國(guó)家群體，在全球治理中的地位也呈上升趨勢(shì)，日益成為域內(nèi)外大國(guó)的爭(zhēng)取對(duì)象。特別是在氣候變化問題上，深受海平面上升等威脅的太平洋島國(guó)的態(tài)度還是舉足輕重的。2023年1月，莫迪在訪問巴新之前在新德里發(fā)起主辦了“全球南方國(guó)家之聲”線上線下峰會(huì)，太平洋島國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人悉數(shù)受邀參會(huì)?！坝《?太平洋島國(guó)論壇”今年重啟，對(duì)于印度推動(dòng)“全球南方”相關(guān)議程并獲太平洋島國(guó)支持具有重要意義。

2023年7月3日，中國(guó)海軍“和平方舟”號(hào)醫(yī)院船從浙江舟山起航，赴基里巴斯、湯加、瓦努阿圖、所羅門群島、東帝汶五國(guó)執(zhí)行“和諧使命-2023”任務(wù)，開展人道主義醫(yī)療服務(wù)。

“競(jìng)贏”還是“共贏”？島國(guó)態(tài)度很重要

域外國(guó)家不斷增加的投入為太平洋島國(guó)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供了重要機(jī)遇，也為島國(guó)在國(guó)際上扮演更重要角色提供了舞臺(tái)。從各國(guó)與太平洋島國(guó)達(dá)成的共識(shí)看，合作領(lǐng)域覆蓋經(jīng)濟(jì)援助、人道主義援助、醫(yī)療衛(wèi)生、海洋安全、互聯(lián)互通、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、應(yīng)對(duì)氣候變化以及海洋資源開發(fā)與利用，等等，而依托外來資金、技術(shù)及人力資源突破太平洋島國(guó)發(fā)展瓶頸是該地區(qū)實(shí)現(xiàn)雙贏、多贏目標(biāo)的必由之路。

與此同時(shí)，相關(guān)國(guó)家介入南太平洋地區(qū)治理和發(fā)展議題的目標(biāo)與太平洋島國(guó)的期望在一定程度上是南轅北轍的。美國(guó)將中國(guó)列為“頭號(hào)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手”，秉持陣營(yíng)對(duì)抗、冷戰(zhàn)零和思維推進(jìn)太平洋島國(guó)戰(zhàn)略，在該地區(qū)大搞排他性的小圈子，處處以中國(guó)為假想敵，把太平洋島國(guó)當(dāng)為“競(jìng)贏”中國(guó)的戰(zhàn)略工具，給它們帶來巨大的選邊站隊(duì)壓力，但島國(guó)作為獨(dú)立的主權(quán)國(guó)家仍頂住壓力保持平衡，明確拒絕成為美國(guó)等西方國(guó)家的戰(zhàn)略棋子。2022年中國(guó)與所羅門群島簽署安全合作協(xié)議，遭美澳等國(guó)干擾阻撓，但兩國(guó)加強(qiáng)相關(guān)合作的決心堅(jiān)定不移；2023年布林肯訪問湯加期間發(fā)出“小心中國(guó)”的提醒，湯加總理索瓦萊尼在聯(lián)合記者會(huì)上以“并不擔(dān)心”作出直接回應(yīng)。

隨著域外國(guó)家介入南太平洋程度的不斷加深，太平洋島國(guó)面臨的地區(qū)和國(guó)際環(huán)境也日趨復(fù)雜，如何在保持獨(dú)立性的同時(shí)維護(hù)好大國(guó)關(guān)系、在擴(kuò)大國(guó)際影響力的同時(shí)兼顧自身發(fā)展需求、在參與全球治理的同時(shí)推進(jìn)區(qū)域合作，將是它們必須妥善應(yīng)對(duì)的長(zhǎng)期挑戰(zhàn)。