芻議海域使用權(quán)檔案的數(shù)字化

摘 要：伴隨著機(jī)構(gòu)改革和職能的劃轉(zhuǎn)，海域使用權(quán)檔案納入自然資源檔案管理的范疇，為了更好地保存和開發(fā)利用海域使用權(quán)檔案，對其進(jìn)行數(shù)字化已迫在眉睫。本文以寧德市自然資源檔案中心為例，從當(dāng)前海域使用權(quán)檔案數(shù)字化面臨的困難、需要注意的事項、今后發(fā)展的方向三個方面全面闡述海域使用權(quán)檔案的數(shù)字化工作。

關(guān)鍵詞：海域使用權(quán)檔案；數(shù)字化

2019年，根據(jù)機(jī)構(gòu)改革的要求，寧德市組建寧德市自然資源局，并將擬訂海洋功能區(qū)劃、海域開發(fā)利用總體規(guī)劃、無居民海島保護(hù)規(guī)劃以及海域、海島等資源調(diào)查和確權(quán)登記管理職責(zé)劃入。隨著管理職能的劃轉(zhuǎn)，寧德市自然資源檔案中心也相應(yīng)接收了一批跨度為2014—2021年，合計151個項目的海域使用權(quán)檔案。為更好地保存和開發(fā)利用海域使用權(quán)檔案，對其進(jìn)行數(shù)字化成為當(dāng)務(wù)之急。但海域使用權(quán)檔案數(shù)字化不同于普通的數(shù)字化，具有自己的獨特性，本文以寧德市自然資源檔案中心接收的海域使用權(quán)檔案數(shù)字化為例，進(jìn)行分析。

1 當(dāng)前海域使用權(quán)檔案數(shù)字化面臨的困難

1.1 海域使用權(quán)檔案的數(shù)字化具有滯后性，無法及時開展

1.1.1海域使用權(quán)檔案整理沒有相應(yīng)的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。文書檔案整理有《歸檔文件整理規(guī)則》等規(guī)范可以依據(jù)，海域使用權(quán)檔案只能是參照工程建設(shè)項目類檔案進(jìn)行整理。這類檔案不等同于普通的工程建設(shè)項目類檔案，具有自己的顯著特色，不能生搬硬套其他專業(yè)檔案的整理數(shù)字化經(jīng)驗。

1.1.2海域使用權(quán)審批經(jīng)辦時限較長影響檔案整理。其與文書檔案最大的不同在于：文書檔案整理是以年為單位，本年度完成上一年度的檔案整理，且一文一件，簡單明了。而海域使用權(quán)檔案由于報批、審核、批復(fù)的環(huán)節(jié)較為煩瑣，往往存在跨年甚至?xí)r間跨度更長的情況。導(dǎo)致其必須在項目完成批復(fù)后才進(jìn)行檔案整理，無法在第一時間對檔案進(jìn)行整理數(shù)字化。且海域使用權(quán)審批適用的法律法規(guī)在不斷更新調(diào)整，為確保檔案的完整性，就需要不斷補(bǔ)充新文件進(jìn)入檔案，這就導(dǎo)致每一份檔案里的文件都各不相同，沒有類比性，增大了檔案整理數(shù)字化的難度。

1.1.3海域使用權(quán)檔案在數(shù)字化前需要進(jìn)行嚴(yán)格涉密審核。在這次數(shù)字化中我們發(fā)現(xiàn)，檔案里存在著大量涉及地理坐標(biāo)的文件和圖紙，有的甚至還帶有一定的涉密屬性。我們必須及時將涉密的文件加以剔除，所有涉密文件要按照有關(guān)保密管理條例的規(guī)定給予清退，這樣才能確保海域使用權(quán)檔案的安全屬性。為此，在這次數(shù)字化中，我們先將每一份海域使用權(quán)檔案按照不同類目分門別類進(jìn)行整理。在第一輪整理過程中先將涉密文件和圖紙?zhí)蕹ù_保檔案中無涉密材料），然后逐一對接海域使用權(quán)審批經(jīng)辦的工作人員，先整理出一份標(biāo)準(zhǔn)的海域使用權(quán)檔案模板（里面包含卷內(nèi)文件的排序、編號、裝訂等各項標(biāo)準(zhǔn)），并讓這些人員提出相應(yīng)的修改意見。通過反復(fù)溝通修改，最后經(jīng)工作人員簽字確認(rèn)后，根據(jù)這份已經(jīng)確定好的整理標(biāo)準(zhǔn)，同類目檔案依照此標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行整理，這樣就確保了海域使用權(quán)檔案的整理更加嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)范。

1.2 人為因素導(dǎo)致海域使用權(quán)檔案收集整理不完善，進(jìn)而影響數(shù)字化工作開展

1.2.1人員流動性強(qiáng)，導(dǎo)致檔案收集歸檔困難。在實踐中，我們發(fā)現(xiàn)從事海域使用權(quán)審批的經(jīng)辦人員存在流動性頻繁和缺乏專業(yè)檔案管理技能等問題。海域使用權(quán)審批屬于面向社會公眾受理的行政審批事項，入駐行政服務(wù)中心的窗口，而行政服務(wù)中心窗口大量使用的是非正式編制的勞務(wù)派遣人員。他們往往流動性較大，更替頻繁，造成工作無法正常交接，這就導(dǎo)致檔案歸檔材料收集不完整甚至缺失。

1.2.2檔案人員缺乏檔案意識，業(yè)務(wù)能力不強(qiáng)。在這次數(shù)字化開展過程中，我們發(fā)現(xiàn)，在同一個年份的檔案中，海域使用權(quán)審批前后是不同的審批經(jīng)辦人員簽名，在同一項目的海域?qū)徟鷻n案中，竟出現(xiàn)前后不一致的審批經(jīng)辦人員簽名，而這些工作人員并非檔案管理專業(yè)的工作人員，也不具有專業(yè)的檔案管理技能，甚至有些工作人員完全沒有檔案整理歸檔的意識，常常是自認(rèn)為將所有有用的文件材料，用夾子一夾，不加整理、不加甄別地放入檔案盒就算完成了歸檔任務(wù)。有些人認(rèn)為只要將文件移交，后面的事就與他們無關(guān)，也不管這堆文件中是否存在殘缺遺漏的現(xiàn)象，是否會影響海域使用權(quán)檔案的整理，可以說這些人為因素大大增加了我們后期檔案數(shù)字化的難度。

1.3 從事海域使用權(quán)檔案數(shù)字化的作業(yè)隊伍專業(yè)化水平有待提升

1.3.1海域使用權(quán)檔案數(shù)字化工作缺乏專業(yè)隊伍。從福建省的數(shù)字化行業(yè)現(xiàn)狀來看，從事檔案數(shù)字化的公司絕大多數(shù)屬于小微企業(yè)，大型企業(yè)極為稀缺。這些小微企業(yè)中人員和設(shè)備都極為有限，大多是以掃描文書檔案數(shù)字化起家，對于海域使用權(quán)檔案數(shù)字化工作，很多作業(yè)隊伍從未接觸，沒有相關(guān)工作經(jīng)驗。在這次數(shù)字化過程中，我們發(fā)現(xiàn)，針對掃描和圖像后期處理中的數(shù)字化工序，尤其考驗作業(yè)隊伍的專業(yè)化水平。相比文書檔案較為成熟的數(shù)字化操作流程體系，海域使用權(quán)檔案的數(shù)字化雖然可以參照文書檔案的數(shù)字化操作流程，但是它畢竟不能簡單等同于文書檔案數(shù)字化，生搬硬套文書檔案的數(shù)字化經(jīng)驗——海域使用權(quán)檔案數(shù)字化具有自己的獨特性。

1.3.2從事海域使用權(quán)檔案數(shù)字化工作的公司缺乏必要的專業(yè)設(shè)備。在這次數(shù)字化中，我們發(fā)現(xiàn)海域使用權(quán)檔案里的圖紙偏多，且大多是大型坐標(biāo)圖紙，以A3格式為主，甚至有大型藍(lán)圖直接存放于檔案里。這就對作業(yè)隊伍使用的掃描設(shè)備等提出更高要求，需要使用專業(yè)的大型藍(lán)圖曬圖儀，必須先完成逐張掃描，然后再進(jìn)行統(tǒng)一的圖像處理。目前從事檔案數(shù)字化的公司多為小微企業(yè)，它們考慮到采購設(shè)備的成本的因素，從節(jié)約成本角度出發(fā)，較少購置專業(yè)化的圖紙掃描儀。往往采用A4平板掃描儀對圖紙通過折疊的方式進(jìn)行掃描，然后采用拼接的方式進(jìn)行圖像處理。這樣就很容易造成圖像模糊、失真，進(jìn)而影響到檔案數(shù)字化的質(zhì)量。為此，我們要求作業(yè)隊伍必須按照合同要求準(zhǔn)備設(shè)備，并要求第三方監(jiān)理重點對這些圖紙的掃描質(zhì)量進(jìn)行檢查監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)圖像模糊、失真等問題的，一律退回重新掃描處理。

2 開展海域使用權(quán)檔案數(shù)字化工作必須把握的幾個要點

2.1 從源頭上把控，加強(qiáng)人員培訓(xùn)，提升檔案的收集整理水平，確保數(shù)字化順利開展

2.1.1強(qiáng)化培訓(xùn)。加強(qiáng)從事海域使用權(quán)審批經(jīng)辦工作人員的檔案業(yè)務(wù)培訓(xùn)，從源頭上提升檔案收集整理水平，在日常工作中注意文件材料的收集整理，避免因為文件材料收集不完整影響海域使用權(quán)檔案數(shù)字化。在實踐中我們發(fā)現(xiàn)，機(jī)構(gòu)改革劃轉(zhuǎn)到自然資源局從事海域使用權(quán)審批經(jīng)辦的都是新接手的工作人員，還處于摸索學(xué)習(xí)階段，這樣就極易導(dǎo)致工作前后沒有銜接，影響海域使用權(quán)檔案的收集整理和數(shù)字化。在涉及海域使用權(quán)審批經(jīng)辦的一線業(yè)務(wù)科室中，我們發(fā)現(xiàn)一些工作人員的檔案意識極為薄弱，認(rèn)為自己不是專業(yè)人士，收集歸檔那是屬于機(jī)關(guān)檔案部門的業(yè)務(wù)范疇，和他們無關(guān)，加上日常業(yè)務(wù)工作繁忙，忽視海域使用權(quán)檔案的收集歸檔工作。因此加強(qiáng)從事海域使用權(quán)審批經(jīng)辦工作人員的檔案基礎(chǔ)業(yè)務(wù)知識培訓(xùn)，刻不容緩，從源頭上提升檔案的收集整理水平。

2.1.2強(qiáng)化管理。注意從審批經(jīng)辦的收件程序開始入手，要求工作人員從項目收件開始就注意檔案的收集整理，并至少三個月開展一次海域使用權(quán)檔案的收集整理工作。例如將檔案收集整理與個人的內(nèi)部二次績效掛鉤，沒有完成整理的海域使用權(quán)檔案將進(jìn)行通報批評，通過一定的激勵獎懲方式等方式整體提升檔案收集整理業(yè)務(wù)水平，并讓檔案收集整理的這項觀念深入人心，建立業(yè)務(wù)科室是檔案收集整理的第一責(zé)任人這一理念，這樣才利于今后數(shù)字化工作的開展。

2.2 精心選擇具有專業(yè)資質(zhì)的作業(yè)隊伍來進(jìn)行數(shù)字化工作

2.2.1必須選用有資質(zhì)、優(yōu)質(zhì)的數(shù)字化公司。數(shù)字化作業(yè)隊伍的水平高低直接影響到海域使用權(quán)檔案數(shù)字化的質(zhì)量。從寧德市自然資源檔案中心以往主持開展五期檔案數(shù)字化工程的經(jīng)驗看，盡管每期作業(yè)隊伍各有不同，都盡量選擇具有福建省保密局頒發(fā)的保密資質(zhì)許可證、在福建省檔案局備案為五星的檔案數(shù)字化公司承辦檔案數(shù)字化工作 [1]。

2.2.2選用人員穩(wěn)定、技術(shù)力量強(qiáng)的數(shù)字化公司。在項目服務(wù)期的選擇和對作業(yè)隊伍工作人員的要求上，我們充分考慮到項目前期整理需要花費較多時間確定相應(yīng)的整理標(biāo)準(zhǔn)，最終確定項目服務(wù)期為4個月，避免因為服務(wù)期時間不足，數(shù)字化公司為了按照合同約定完工而導(dǎo)致數(shù)字化工程整體質(zhì)量下降。同時要求，該項目的項目經(jīng)理必須有至少2年主持?jǐn)?shù)字化工程的工作經(jīng)歷，在數(shù)字化服務(wù)期內(nèi)不得更換項目經(jīng)理；所有從事數(shù)字化作業(yè)的工作人員必須有3年以上的從業(yè)經(jīng)歷，不得使用短期臨聘人員，這樣就避免不穩(wěn)定的數(shù)字化工作人員隊伍影響檔案數(shù)字化的質(zhì)量。

2.2.3工作合同明確數(shù)字化業(yè)務(wù)要求和標(biāo)準(zhǔn)。在海域使用權(quán)檔案中有各種大型帶有比例尺的坐標(biāo)圖、藍(lán)圖、底圖等圖紙，這些圖紙往往是面積以A0和A1尺寸為主。我們針對這個情況，要求作業(yè)公司不能使用簡單的高速掃描儀，采用專業(yè)掃描儀來進(jìn)行掃描作業(yè)處理，必要時還需采用0號圖紙掃描儀來進(jìn)行掃描處理，以確保掃描質(zhì)量。為此，我們在合同中對工程圖紙掃描的相關(guān)條款做了特殊規(guī)定。合同要求需根據(jù)檔案幅面的大?。ˋ4、A3、A0等）選擇相應(yīng)規(guī)格的掃描儀或?qū)I(yè)掃描儀（如工程圖紙可采用0號圖紙掃描儀）進(jìn)行掃描 [2]。大幅面檔案可采用大幅面數(shù)碼平臺，或者縮微拍攝后的膠片數(shù)字化轉(zhuǎn)換設(shè)備等進(jìn)行掃描，也可以采用小幅面掃描后的圖像拼接方式處理。紙張狀況較差，以及過薄、過軟或超厚的檔案，應(yīng)采用平板掃描方式；紙張狀況好的檔案可采用高速掃描方式以提高工作效率[3]。這樣就從數(shù)據(jù)處理源頭上確保了海域使用權(quán)檔案的圖像處理清晰、完整，進(jìn)而確保海域使用權(quán)檔案的整體質(zhì)量。

2.3 聘請專業(yè)資質(zhì)的第三方機(jī)構(gòu)對數(shù)字化成果進(jìn)行監(jiān)理，確保質(zhì)量

2.3.1選聘有專業(yè)資質(zhì)的第三方機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)督數(shù)字化工程質(zhì)量。如果說選擇一個專業(yè)化的數(shù)字化作業(yè)隊伍來完成海域使用權(quán)檔案數(shù)字化，代表著成功的良好開端，那么聘請專業(yè)資質(zhì)的第三方機(jī)構(gòu)對海域使用權(quán)檔案數(shù)字化成果進(jìn)行監(jiān)理，這是海域使用權(quán)檔案數(shù)字化不可或缺的重要一環(huán)。可以說只有通過監(jiān)理不斷的發(fā)現(xiàn)問題，不斷的及時修正完善，才能保障海域使用權(quán)檔案數(shù)字化順利實施。為此，我們依照寧德市檔案局關(guān)于檔案服務(wù)機(jī)構(gòu)備案的文件，精心選擇本地具有專業(yè)監(jiān)理資質(zhì)的檔案服務(wù)公司來進(jìn)行海域使用權(quán)檔案數(shù)字化成果的監(jiān)理。同時在監(jiān)理合同中明確要求監(jiān)理公司與數(shù)字化作業(yè)隊伍同步進(jìn)場、同步監(jiān)理，對報送的數(shù)字化成品數(shù)據(jù)進(jìn)行質(zhì)量檢查，包括圖像文件與檔案原件排序的一致性、數(shù)據(jù)掛接的準(zhǔn)確性、圖像拼接的完整性、圖像質(zhì)量的清晰度等，要求實現(xiàn)檔案數(shù)字化的抽檢率為100%，合格率為100%。并要求監(jiān)理公司每天上報監(jiān)理日志，建立監(jiān)理臺賬，及時報告監(jiān)理中發(fā)現(xiàn)的質(zhì)量問題，并定期召開會議對質(zhì)檢中出現(xiàn)的問題給予通報。在監(jiān)理公司100%抽檢的基礎(chǔ)上，市自然資源檔案中心工作人員再對已經(jīng)完成的質(zhì)檢結(jié)果按照實際完成的數(shù)字化總量的5%進(jìn)行分批次抽檢，一旦發(fā)現(xiàn)質(zhì)檢結(jié)果不符合要求，一律做不合格處理，并要求數(shù)字化作業(yè)隊伍及時進(jìn)行返工和整改。經(jīng)過雙重質(zhì)檢，這樣就從制度上對海域使用權(quán)檔案數(shù)字化成果的質(zhì)量給予保障。

2.3.2建立嚴(yán)謹(jǐn)、有效的數(shù)字化工程質(zhì)量驗收工作機(jī)制。在本次數(shù)字化過程中，我們還首次采用了分批“點對點”驗收的工作機(jī)制，和文書檔案整體一次性驗收不同，分批次“點對點”驗收更好的把控海域使用權(quán)檔案數(shù)字化成果的質(zhì)量，經(jīng)過分批次驗收可以更好的 發(fā)現(xiàn)檔案整理數(shù)字化中存在的問題并及時進(jìn)行整改解決，確保下一批次數(shù)字化成果質(zhì)量得到進(jìn)一步提升，這樣就避免了將所有問題堆積于總體驗收，從而導(dǎo)致總體驗收無法通過的情況的發(fā)生。

3 海域使用權(quán)檔案數(shù)字化未來發(fā)展的方向

海域使用權(quán)檔案數(shù)字化是未來發(fā)展的方向?？梢哉f不僅僅是將海域使用權(quán)檔案掃描并將成果掛接于檔案查詢系統(tǒng)，而是更加全面高效、快捷、便利提供海域使用權(quán)檔案的數(shù)字化成果服務(wù)。在單位內(nèi)部可以依托系統(tǒng)內(nèi)網(wǎng)將詳細(xì)的海域使用權(quán)檔案一一展示，從而為領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)決策提供輔助性的參考幫助。在面對社會查詢、查閱海量需求時，可以更加快捷、簡便地為社會大眾提供所見即所得的數(shù)字化查詢、查閱服務(wù)?？梢哉f，豐富的海域使用權(quán)數(shù)字化成果運用的范圍將越來越廣闊，并且這些數(shù)字化成果將更好的服務(wù)于國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)和海洋事業(yè)發(fā)展大局，為國民經(jīng)濟(jì)的增長貢獻(xiàn)自己的力量。

結(jié)語

綜上，海域使用權(quán)檔案數(shù)字化的工作任重道遠(yuǎn)，絕非一朝一夕可以完成的，需要幾代自然資源檔案人持之以恒地不懈努力和積極探索。為此，我們要不斷學(xué)習(xí)、創(chuàng)新工作機(jī)制，為海域使用權(quán)檔案的數(shù)字化工作服務(wù)。

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作者簡介：余松艷，寧德市自然資源檔案中心副研究館員，專職從事自然資源檔案管理工。