社會支持理論視域下殘疾人服務機構高質量發展路徑研究

吳菲 李筱菁 孫計領

［摘要］大力發展殘疾人服務機構、構建殘疾人社會支持網絡是促進殘疾人融合發展的重要路徑。基于目前殘疾人服務機構發展面臨的困境，結合社會支持理論，以南京市“殘疾人之家”為例進行全面系統分析，發現殘疾人服務機構的建設取得以下方面的經驗：政府主導，實現服務網絡全覆蓋；黨建賦能，引領黨員帶頭示范；社會參與，構建多樣化發展格局；項目導向，提升機構“造血”能力；志愿助殘，營造濃厚服務氛圍。基于此，可以拓寬社會服務模式、完善政策制度體系、建設專業化人才隊伍、優化機構配置資源和拓展輔助性就業項目等為路徑，提升殘疾人服務機構發展質量。

［關鍵詞］殘疾人；社會支持理論；殘疾人服務機構；殘疾人服務質量

［中圖分類號］C91369

一、問題提出

習近平總書記強調，要對殘疾人格外關心、格外關注，在中國式現代化進程中，將進一步完善殘疾人社會保障制度和關愛服務體系，促進殘疾人事業全面發展［1］。現階段，我國殘疾人托養、康復、就業等服務仍面臨諸多困難，如何加大殘疾人關愛服務有效供給力度，是推動殘疾人事業全面發展必須重視的議題。殘疾人服務機構承載著為殘疾人提供托養、照料、康復、輔助性就業等相關服務的功能，是有效滿足殘疾人服務需求的重要力量。融合是殘疾人服務支持中的基本價值理念與服務方式［2］。大力發展殘疾人服務機構、構建殘疾人社會支持網絡是促進殘疾人融合發展的重要路徑。在社會支持理論視域下，本文以南京市“殘疾人之家”為例，分析我國殘疾人服務機構發展中存在的問題，提出殘疾人服務機構高質量發展的若干路徑。

二、理論基礎和研究現狀

（一）社會支持理論

“社會支持”這一概念最早出現在精神病學研究領域，后逐漸被應用于社會學、心理學等學科領域。目前，學界對“社會支持”的定義強調各種社會形態對弱勢群體提供精神和物質的無償幫助，這些形態包括政府、社會組織和個人等［3-4］。社會支持系統包括社會支持的主體、客體和內容三個方面。社會支持的主體可分為正式支持主體和非正式支持主體，前者通常包括政府、社會組織、社區、企業和社會團體等；后者主要包括家庭、鄰里、同輩群體、志愿者等。社會支持的客體即社會支持的接受者，一般是指需要社會支持的、處境不利的個體或群體。社會支持的內容是對處境不利的群體提供的具體幫助，可分為三類：一是工具性支持，指向個體提供各種實際可見的援助或直接的物質援助；二是精神支持，指向個體提供安慰、依靠、歸屬和被愛護的感覺；三是信息支持，指向個體提出意見、指導、建議或對個體表現行為做出反饋，使支持客體相信自己被關愛，能夠從社會獲取有價值的信息［5］。

（二）殘疾人社會服務現狀

目前，一些發達國家實行普遍性福利制度，統合政府與社會多方力量，建立了多元的社會保障機制，給予處境不利群體，尤其是殘疾人完備的社會保障。通過政府、社會、家庭及個人支持，使殘疾人在經濟安全、生活照料、醫療康復、教育及就業、社會參與等方面的權益有了切實的保障。德國針對殘疾人的福利是殘疾年金，包括法定事故保險年金、勞動能力降低年金、殘疾人養老年金和社會賠償年金［6］。英國建立了完備的殘疾人保健服務體系，針對殘疾人建設了康復中心，中心配備訓練器具幫助殘疾人進行適應性訓練，且殘疾人可以享受大多數免費治療項目。目前，我國殘疾人社會服務體系構建中，政府是主體，起著決定性的主導作用，但尚未形成由政府、社會組織和家庭等主體構成的多元協同的殘疾人社會服務系統。本研究引入社會支持理論，結合南京市“殘疾人之家”建設實踐，探討殘疾人服務機構發展路徑，以期豐富與發展社會支持理論的研究范疇。

三、當前我國殘疾人服務機構發展存在的問題

隨著社會經濟發展和致殘因素的增加，為殘疾人提供社會服務的重要性日漸凸顯，且迫切需要全社會的參與支持。一方面，我國殘疾人服務機構還處于起步發展階段；另一方面，殘疾人對托養、康復、就業保障等社會服務的需求日益增加，目前機構所提供的服務還無法完全滿足殘疾人個性化、多樣化、精細化的服務需求。

（一）政策制度亟待完善

政府有力的政策支持是保障殘疾人服務機構基本建設的必要條件，是機構服務工作開展的基本保障。政府對機構資金投入的支持力度不夠，資金受限，會在購買相關康復設備、聘請專業人才、開展托養服務等方面產生一系列困難。殘疾人社會服務需要為殘疾人提供更加精細化、有針對性的服務，而專業化人才隊伍培訓建設、服務輔助器具配置、托養服務與國際先進服務接軌、機構的運營維護、經驗學習與交流、托養服務的精準供給、標準化流程的設定等都需要加大投入。

（二）專業人才匱乏

人才短缺是殘疾人服務機構發展中普遍面臨的問題，包括工作人員的數量不足和專業化程度不高。一方面，由于人才渠道不通暢與工資較低，導致殘疾人服務機構工作人員數量不足，造成服務較難開展并且提供的服務種類也較少。另一方面，殘疾人服務機構工作人員專業化程度不高，缺乏系統全面的培訓。主要體現在工作人員未能達到服務機構所需要的專業技術、特殊技能、康復護理的水平以及持有社工證的要求，且缺少專業型人才，包括社工、護工、醫護人員等。

（三）服務供給缺乏精準性

首先，運營理念滯后，體現為重生活照料而輕社會適應和職業康復；重基礎性服務而輕個性化服務；重物質幫扶而輕精神撫慰，未能針對殘疾人的生存發展需求提供針對性的服務。其次，缺乏完善的管理制度和管理體系，缺少系統、完整的服務標準和服務流程規范，管理水平普遍不高，導致機構的管理效率無法得到有效提升，管理成本居高不下，影響了托養服務的精準度。再次，缺乏科學的平臺以促進信息交流與資源共享，有限的社會資源沒能得到充分利用。

（四）輔助性就業項目資源不足

一是項目數量不足。表現為輔助性就業項目獲取的渠道少，缺乏穩定、長期的輔助性就業項目。二是開展輔助性就業項目的相關支持不足。殘疾人輔助性就業項目的發展離不開資金、人員、場地等多方面的支持，大部分機構需要在謀生存的同時求發展，但相應的人員、設施并沒有到位，且政府在資金方面的支持相對短缺。三是輔助性就業項目創新性不足。機構承接的輔助性就業項目以簡單的手工操作為主，產品附加值低、銷售渠道窄。

三、南京市“殘疾人之家”高質量發展路徑

加大殘疾人社會服務供給一直以來都是江蘇省重點關注的民生工程。早在2016年，江蘇省就開始了“殘疾人之家”的建設，省政府連續兩年（2017—2018年）將“殘疾人之家”建設列入“十大民生實事工程”。“十三五”時期，南京市建成各類“殘疾人之家”265家，實現街道（鄉鎮）全覆蓋，托養服務殘疾人13573人次。

在南京市殘聯統籌指導下，南京市各區調動地域資源，精準施策，注重“殘疾人之家”服務能力建設，重點解決殘疾人托養、康復、就業等實際困難，不斷滿足殘疾人多元化、個性化需求。目前，“殘疾人之家”的運營正朝著“常態化、規范化、專業化、品質化”方向邁進，已經形成了具有地方特色的“實際、實用、實效”的殘疾人服務機構。

（一）政府主導，實現服務網絡全覆蓋

南京市“殘疾人之家”服務的顯著特點是政府主導，由街道、殘聯對“殘疾人之家”的發展進行直接推動與培育。自2012年起，南京市政府、南京市殘聯、南京市財政局等相關部門相繼頒布了《南京市殘疾人保障實施辦法》《南京市“殘疾人之家”建設細則》《南京市殘疾人托養服務工作實施方案》《南京市殘疾人保障條例》，以殘聯為主體，從一次性建設補貼、托養服務補貼、服務績效獎勵補貼等入手，統籌整合殘聯系統各類資金，更好地保障“殘疾人之家”的建設與運營。全市通過新建、改造提升等形式，保證各街道（鄉鎮）均有1個規范化的“殘疾人之家”，并向有條件的社區（村）延伸，在全市形成了較為完備的殘疾人服務工作網絡。南京市“殘疾人之家”在場地提供、人員配置、資源支持、項目運作等各方面均得到了政府的充分支持，成為基層政府重點打造的“民生亮點”工程。總體而言，在政府及相關業務主管部門的聯合推進下，南京市“殘疾人之家”逐步實現了從無到有、從粗到精的跨躍式發展。南京市各區的“殘疾人之家”建設各具特色：高淳區建立了“向日葵學習班”，開展文教助殘，為殘疾兒童送教上門；六合區成立了“殘疾人之家”動植物生態養殖基地，開展山核桃種植和蛋鴿養殖；棲霞區打造了全國首個殘疾人互聯網營銷師教培基地，探索殘疾人靈活就業和自主創業新路徑；建鄴區、鼓樓區通過“原生藝術”開啟精神殘疾人藝術康復、托養新模式，填補了國內社區康復藝術療法的空白。

（二）黨建賦能，引領黨員帶頭示范

隨著殘疾人需求越來越多元化，“殘疾人之家”也不斷改革創新運營方式和理念。隨著黨建引領在基層治理中的作用日漸突出，全市各級殘聯組織積極建立與完善黨建扶殘助殘工作機制，打造“黨建+”助殘服務新模式，建立黨員開放式組織生活基地，推動黨政機關、企事業單位基層黨組織與當地“殘疾人之家”開展結對共建、主題黨日等活動，聚焦殘疾人的需求，動員黨員干部實施常態化對接服務。如南京市殘聯與南京市律師協會聯手打造“法援惠民生，關愛殘疾人”法律援助黨建品牌項目，為全市近40個“殘疾人之家”提供法律援助服務；棲霞區“殘疾人之家”與中建三局第三黨支部共建，固定開展特色皮影戲活動；江北新區“殘疾人之家”與江蘇省殘聯第五黨支部聯合共建，為殘疾群眾安排南京市中醫院腦外科專家開展上門問診、健康講座、義務巡診等活動；浦口區“殘疾人之家”與所在地黨組織共聯共建，開展政策宣傳、扶弱助困、法律援助、走訪慰問、志愿服務等形式多樣的助殘活動。通過豐富多樣的黨建活動，為殘疾人提供情感支持、物質支持、技能支持等，讓殘疾人身心健康“齊步走”，幫助殘疾人自強自立、早日融入社會。

（三）社會參與，構建多樣化發展格局

在政府主導的基礎上，依托基本公共服務設施，引進社會組織或機構建設“殘疾人之家”。政府給予補貼支持，或由政府出資建設殘疾人服務機構，引入社會運營力量，形成“民辦公助”“公建民營”的多樣化“殘疾人之家”運營模式，充分釋放社會動能，提升助殘服務質量。這些機構為殘障人士提供日間托養照料、健康管理、康復護理、訂餐配餐、輔助性就業培訓、自理能力評估、文化活動、精神慰藉等綜合服務，遵循“自下而上”的邏輯，經歷自我培育、資源汲取、自愿依附的發展軌跡，通過承接“政府購買服務”“公益創投”等項目以獲取資源，嵌入殘疾人公共服務體系中，以專業理念與創新思維激活組織內生發展動力，提升服務機構的自主性與能動性。“殘疾人之家”直接為殘疾人提供公共服務，更容易與殘疾人建立信任關系，可在政府部門與殘疾人之間架起溝通橋梁，在殘疾人公共服務中宣傳黨和政府的惠殘助殘政策，同時，及時了解和反映殘疾人的迫切需求，幫助政府制訂切合殘疾人實際需求的政策。

（四）項目導向，提升機構“造血”能力

通過精準定位殘疾群眾需求，支持“殘疾人之家”啟動項目化運作方式，開展多元化助殘服務。如建立輔助性就業項目庫和調配網，多渠道挖掘、儲備、推廣效益好、可持續、適合殘疾人的輔助性就業項目。依托“殘疾人就業創業專項基金”，為符合條件的項目提供扶持資金，使每個“殘疾人之家”都有長期穩定的勞動生產項目，不斷增強“殘疾人之家”發展的內生動力，提升多功能一體化服務能力。南京市成立市、區兩級輔助性就業項目資源調配中心，“手工布藝包”項目連接了全市20余個“殘疾人之家”，累計培訓并帶動1000余名殘疾人從事輔助性就業項目。江北新區太陽花“殘疾人之家”運營的“喜憨兒洗車中心”為16名心智障礙者提供輔助性就業崗位；江寧區袁家邊“殘疾人之家”依托社會資源，幫助89名殘疾人從事輔助性就業項目。以上項目充分發揮了輔助性就業項目對殘疾人增收的促進作用，幫助殘疾人實現了“家門口就業、家門口培訓、家門口增收”。

（五）志愿助殘，營造服務濃厚氛圍

為了給殘疾人打造一個溫暖、舒心、快樂的身心港灣，南京市“殘疾人之家”充分借助學生、義工等助殘志愿者的力量，圍繞日常照料、就業支持、支教助學、文體活動、愛心捐贈等主題，開展了豐富多彩的助殘志愿活動。建鄴區方舟啟智中心“殘疾人之家”與12所高校聯合培養大學生助殘志愿者，每年有300—500人次參加各類助殘社會服務；雨花臺區睿澤“殘疾人之家”聯動25支高校志愿服務團隊聯動開展“陪伴青芽”志愿助殘服務，大幅提升了“殘疾人之家”的服務效能。

四、提升殘疾人服務機構發展質量的建議

隨著社會經濟的快速發展與致殘因素的增加，殘疾人社會服務需求隨之增加，對機構服務質量的要求也不斷提高，原有的基本服務已無法滿足殘疾人的需求。因此，服務的專業化、個性化、精準化和多元化是今后的發展趨勢。針對殘疾人服務機構發展面臨的困境，基于社會支持理論，借鑒南京市“殘疾人之家”高質量發展的建設經驗和路徑，本研究提出了殘疾人服務機構高質量發展路徑，如圖1。

（一）政府主導，構建“政府—社區—家庭”社會支持網絡

首先，通過家庭、政府、社會等多方支持，形成“個人、家庭、社會、政府”互相協作的新型殘疾人托養服務模式，滿足殘疾人的不同需求，改善殘疾人的生活狀況。政府需要提供法律法規、政策的支持，加大財政支持力度，建立和完善標準化管理規范。社區要形成扶殘助殘的社會氛圍，并動員社會力量，發揮社會組織的作用；要完善配套設施建設，培育專業人才，提供多樣化、人性化、專業化的服務，同時加強內部管理。殘疾人家庭需要轉變觀念，承擔家庭應有的責任。

其次，加強各類資源的整合與利用，延伸工作半徑。一是政府和相關機構協助殘疾人服務機構整合與利用各類資源。二是積極聯合社區衛生服務中心、區衛健局等，推動“家醫助殘”等活動，對有康復需要的殘疾人群體提供康復需求評估、個人康復檔案制訂等服務，提升殘疾人精準康復與醫療服務水平。三是對于居住偏遠、出行不便的殘疾人，制訂殘疾人居家托養服務需求清單，通過設置服務站點的方式，方便殘疾人接受服務，并積極聯系社會愛心機構、志愿者、親友、鄰里，擴大服務隊伍，積極為殘疾人居家托養服務提供支持。

（二）完善政策制度體系，提升服務層級與檔次

首先，完善有助于殘疾人服務機構發展的政策制度體系，實現機構的可持續發展。一是借鑒先進經驗，細化機構運營政府獎補資金范圍、標準、發放主體與方式，確保機構的運營有穩定的資金流。二是明確牽頭單位、責任單位、運營單位，建立責任分解、量化考核的工作方法和制度，加強部門之間的協調配合。三是機構扶持政策制度的出臺需立足實際，科學論證。四是明確機構工作人員的工作身份性質，對不同身份性質的工作人員，制訂明確的薪酬、權益分配政策。五是加強政策扶持力度，對與殘疾人服務機構合作的企業，根據合作內容與形式制訂相應的“殘保金”減免或其他優惠政策，使其愿意與機構建立長期合作關系。六是加強對殘疾人服務機構的監督檢查，使機構在工作中落實標準、在服務中提高質量。

其次，建立殘疾人服務機構服務網絡平臺，精準掌控殘疾人服務需求與供給情況。網絡平臺的建設由政府主導，相關職能部門進行分級管理和維護，實現信息進口和出口一體化管理，確保殘疾人服務信息的準確性和時效性。政府、殘疾人協會、機構、社會組織、殘疾人及其家庭等都可以通過平臺完成信息共享，了解殘疾人服務需求，以及各機構的服務內容、管理方式、收費標準等，不僅可以有針對性地為殘疾人提供所需服務，而且可以在區域范圍內實現資源共享。

（三）建設專業人才隊伍，提升服務質量和服務效率

第一，定期對機構從業人員開展培訓，提升機構從業人員的專業化水平。在培訓內容上，除開展一般意義上的技能培訓與崗位培訓之外，要增加使命感、責任感、道德感等方面的培訓，從而提高員工的社會服務意識。由于機構從業人員工作內容和工作性質的特殊性與復雜性，需要其在遇到突發事件時具備靈活應變能力及勇敢積極面對的態度，需針對機構從業人員的心理素質、情緒調控、壓力釋放等方面定期開展專業輔導培訓。同時，主動對接相關專業人才培養機構，為服務機構“訂單式”培養人才。并且主動對接大中專校開展人才招聘宣講活動。

第二，制訂公平合理的薪酬體系，兼顧行業環境以及類似崗位的現狀，促使機構薪酬與同地區、同行業、同規模的組織相比處于均衡狀態。同時，機構應實施相應福利配套措施（如住房、交通、休假、培訓等），為機構從業人員提供更舒適的環境，以環境吸引人才，以待遇留住人才。

（四）優化機構配置資源，提升服務精準化水平

首先，因地、因時制宜，提供適合殘疾人需求特點的服務。一是為殘疾人提供的服務要與社會經濟發展同步，即在不同時期，供給的內容和形式都要符合殘疾人的實際需求；要根據地域特性建立不同性質、不同規模、不同形式的“殘疾人之家”。同時，根據殘疾人服務需求特點變化，適時轉變服務的內容、形式等。如，由于老年殘疾人雙重機體功能障礙，使得這一群體的醫療、照護需求更為強烈；中青年殘疾人由于正處于勞動年齡，就業需求更為突出；殘疾兒童的康復與教育需求更為強烈等。二是根據特殊情況采取特殊措施。如殘疾人不能進入機構接受正常服務，常規的工作流程被迫中斷時，可借助“互聯網+”模式提供殘疾人居家“云服務”；將輔助性就業項目帶回家中完成；為殘疾人提供“云托養”；等等。

其次，創新殘疾人機構服務機制，為殘疾人提供高質量服務。一是以“公辦民營”為“殘疾人之家”主要運營模式，機構運營，政府監督；二是通過定期開展殘疾人服務需求調查，設計多元化的服務項目，有針對性地提供服務，建立需求與服務供給的動態調整機制，以保證殘疾人最迫切的需求最先得到滿足。

（五）因地制宜拓展輔助性就業項目

首先，動員社會各方力量共促機構輔助性就業。一是加大政府對機構開展輔助性就業項目的支持，給予殘疾人輔助性就業項目專項補貼以及場地與人員支持；二是政府及機構可以靈活運用各種傳媒手段及方式，宣傳輔助性就業服務，提高社會知曉度，如利用網絡直播等新媒體手段，推薦、宣傳輔助性就業項目的內容和產品；三是積極擴展資金渠道來源，減少對政府資金的依賴。

其次，加強政策引導，提升殘疾人就業意愿。加強殘疾人就業促進政策與社會保障政策的銜接，消除殘疾人就業顧慮。家庭是殘疾人除就業單位、助殘社會組織以外，個體活動最多的場域，家庭支持可以有效提升殘疾人的就業意愿。可以在為殘疾人爭取職業培訓、工作介紹、求職應聘、履職協助等方面，尋求家庭成員的大力支持。

［參考文獻］

［1］周靜圓牢記總書記的諄諄囑托，推動殘疾人事業發展［EB/OL］（2022-03-04）［2023-05-01］ http：//cpcpeoplecomcn/n1/2022/0304/c164113-32365862html？articleId=502641

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Research on High Quality Development Path of Service Institutions for Persons With Disabilities From the Perspective of Social Support Theory： Take “Homes for Persons With Disabilities” in Nanjing as an Example

WU FeiLI XiaojingSUN Jiling

（Chinese Academy of Disability Data Sciences，Nanjing Normal University of Special EducationNanjing210038）

Abstract：It is an important way to promote the integrated development of persons with disabilities through vigorously developing service institutions and build social support networks for persons with disabilities Based on the current difficulties faced by the development of service institutions for persons with disabilities， combined with the theory of social support， taking “Home for Persons With Disabilities” in Nanjing as an example， this paper comprehensively and systematically analyzes the achievements of the construction of service institutions for persons with disabilities： government leads to achieve full coverage of the service network; party construction empowers and leads party members to take the lead in demonstration; social participation builds a diversified development pattern; project leads and improves the organizations “hematopoietic” capacity; volunteers help persons with disabilities and create a strong atmosphere of service This paper puts forward countermeasures and suggestions including “broadening the social service model”， “improving the policy system”， “building a professional talent team”， “optimizing institutional allocation resources” and “expanding supporting employment projects” for improvement of the development quality of service institutions for persons with disabilities

Key words：persons with disabilities; social support theory；service institutions for persons with disabilities; service quality for persons with disabilites