我國特殊教育發展的方向、目標與重點

趙斌 高源 陳鴻宇

［摘要］《“十四五”特殊教育發展提升行動計劃》是為推動我國特殊教育高質量發展而作出的重要部署和安排。通過政策文本分析法，對國家和28份省（區、市）級相關政策文本進行探究顯示，在明確發展方向、把握主要目標的基礎上，“十四五”期間我國特殊教育發展的重點聚焦于鞏固提高殘疾兒童義務教育普及水平、大力發展殘疾人職業教育、加強教師隊伍建設、全面推進融合教育四方面，且不同省份行動計劃的近景目標凸顯區域差異。

［關鍵詞］特殊教育；《“十四五”特殊教育發展提升行動計劃》；工作重點；文本分析

［中圖分類號］G760

一、問題提出

特殊教育作為國民教育系統的重要組成部分，體現了國家整體教育實力，也反映了社會文明程度［1］。辦好特殊教育、實現適宜融合，關系殘疾兒童青少年成長發展與社會和諧穩定。近年來，盡管我國特殊教育在普及和保障方面取得了顯著進展，但仍存在著發展不平衡和不充分等問題。2021年，國務院辦公廳轉發教育部等七部門聯合印發的《“十四五”特殊教育發展提升行動計劃》（以下簡稱《行動計劃》）成為了我國“十四五”期間特殊教育發展戰略的頂層設計和實施綱領?！缎袆佑媱潯芬笠浴斑m宜融合”為目標，完成“高質量的特殊教育體系初步建立”“拓展學段服務”“推進融合教育”等任務［2］。這是繼2017年發布《第二期特殊教育提升計劃 （2017—2020年）》后，落實黨的十九大“推進教育公平”“辦好特殊教育”的具體舉措，也是推進黨的二十大“強化特殊教育普惠發展”的關鍵所在。隨后，各?。ㄗ灾螀^、直轄市）積極響應國家頂層設計，在總結第二期特殊教育提升計劃經驗與成效的基礎上，根據當地特殊教育發展情況，陸續出臺了各省（自治區、直轄市）的“行動計劃”。

政策文本分析既是理解教育政策的基本手段，也是推動我國教育政策研究發展的重要途徑［3］。本文采用政策文本分析法對國家和28份?。ㄗ灾螀^、直轄市）級相關政策文本進行梳理和分析，總結“十四五”特殊教育發展的方向、目標及工作重點，以期為我國特殊教育發展提供科學建議和新思路。

二、研究方法與框架

（一）樣本選擇

政策文件及相關文本是政府行為的反映，也是客觀記錄政策意圖和政策過程的憑證［4］。本文以《行動計劃》和各?。ㄗ灾螀^、直轄市）級“十四五”特殊教育發展提升行動計劃（實施方案）為研究對象。為了保證文件的權威性和全面性，在31個?。ㄗ灾螀^、直轄市）人民政府、教育行政部門官方網站進行檢索，政策文本發布時間確定在2021年12月31日—2023年3月1日。截至2023年3月1日，尚有西藏、甘肅、青海3?。ㄗ灾螀^）未發布特殊教育發展提升行動計劃。因此，本文將國家和28份省（自治區、直轄市）級相關政策文本納入分析。

（二）研究方法

本文通過政策文本分析方法，對文本數據結構化處理并賦予含義［5］。政策文本分析法是從不同的理論視角和學科背景進行綜合文本分析，旨在分析法律、法規、規章和政府公文等的表述和含義，既包括傳統的偏向于定量的內容分析，也包括對政策文本中官方語言定性的話語分析［6］。政策文本分析一般由三種類型構成：第一類是從統計上定量分析關鍵詞在文本中出現的頻率；第二類是定性分析文本話語；第三類是定量和定性結合的文本混合型分析［7］。本研究為第三類，即對國家及28?。ㄗ灾螀^、直轄市）行動計劃的“方向”“目標”進行定性分析，對“工作重點”進行定量的詞頻分析及定性的文本分析。

（三）分析框架

本文的“方向”“目標”分析框架由文本分析歸納得出，“工作重點”分析框架根據NVivo11 Plus的詞頻分析結果初步確立。選取28份政策文本作為詞頻查詢的材料來源，分組設為“同義詞”，最小長度設置為2，得到各?。ㄗ灾螀^、直轄市）行動計劃主題詞云圖，如圖1所示。為方便進行后續分析，以下無法體現政策重點也無法特指具體政策內容的動詞、虛詞被列入停用列表，如“加大”“提高”“提升”“發展”等。最終按照關鍵詞出現的頻次降序排列，選取前15個高頻關鍵詞，如表1所示。

根據表1詞頻分析可知，“學校”“職業”“殘疾”等詞匯出現的頻率最高，這說明各省（自治區、直轄市）“十四五”特殊教育發展提升行動計劃（實施方案）高度重視殘疾人職業教育?！捌胀ā薄百Y源”“融合”“就讀”等詞匯出現頻率也位居前列，這表明各?。ㄗ灾螀^、直轄市）對國家“適宜融合”目標的積極響應?！案咝！薄敖處煛薄敖虒W”等相關詞出現頻率也較高，表明各省（自治區、直轄市）強調師資在推動特殊教育發展中的主體作用。此外，“義務教育”的高頻率出現說明各省（自治區、直轄市）也關注義務教育階段特殊教育的發展。因此，根據詞頻分析結果，本研究將殘疾人職業教育、義務教育、融合教育和教師隊伍建設作為“十四五”我國特殊教育的工作重點。

三、研究結果

（一）“十四五”期間我國特殊教育發展的方向

《行動計劃》的頒布對后續工作的開展具有重大指導意義，不僅是未來補齊特殊教育發展短板的行動指南，也為我國特殊教育發展工作指明了方向。首先，堅持為黨育人、為國育才的人才培養方向。始終堅持黨對特殊教育事業的全面領導是中國特殊教育事業發展的最大特色和最大優勢。國務院辦公廳轉發《行動計劃》中的指導思想非常明確，以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，按照黨的十九大和十九屆歷次全會精神對特殊教育發展作出的重要部署，強調“為黨育人、為國育才”的辦學方向，貫徹黨的教育方針，落實立德樹人根本任務，尊重特殊兒童身心發展規律，以適宜融合為目標，助力每一名殘疾兒童綻放花樣人生。其次，堅持基于特惠的特殊教育普惠發展方向。特惠之“特”是政府主導、特教特辦，讓特殊群體共享發展成果；普惠之“普”，是促進公平、實現共享，讓所有殘疾人都享有受教育權利、能在人生不同階段接受適宜的教育。黨的二十大報告提出“強化特殊教育普惠發展”，為新時代建設現代化的中國特殊教育指明了方向［8］。然而特殊教育普惠發展的必然，并不意味著特惠發展被完全取代，在特教普惠還沒有完善的情況下，仍需要發揮特教特惠的作用?；谔鼗莸钠栈莅l展是既“全面保障”又“精準施策”的體現，更是對天下如何走向“大同”、人類如何構建“命運共同體”的完美解答。

（二）“十四五”期間我國特殊教育發展的目標

《行動計劃》的主要目標是“十四五”我國特殊教育事業發展的總綱和藍圖，各?。ㄗ灾螀^、直轄市）級政策緊扣《行動計劃》的主要目標，與國家政策的發展目標保持高度一致。一是持續提高普及水平的剛性目標。從“十三五”規劃把“促進教育公平”“提高教育質量”確立為教育發展的兩大戰略主題，到黨的十九大報告提出“努力讓每個孩子都能享有公平而有質量的教育”，我國教育事業在兼顧公平與質量的同時不斷發展壯大［9］。在擴大義務教育階段特殊教育普及程度的前提下，發展學前特殊教育、高中階段特殊教育以及高等特殊教育，將有利于加快以義務教育為主的特殊教育向兩頭迅速延伸，讓不同學段的特殊學生都能“學有所教”，促進教育公平的實現。二是構建高質量特殊教育體系的質量目標。與前兩期特殊教育行動計劃相比，《行動計劃》重點突出“質量”。在全面建設社會主義現代化國家的過程中，黨的二十大明確提出以高質量發展作為首要任務，特殊教育的高質量發展是其中不可或缺的一環。我國已經進入全面建設社會主義現代化國家新階段，促進教育高質量發展，對特殊教育也提出了新的要求。為實現特殊教育從“有學上”到“上好學”的實質轉變，解決殘疾人對優質教育需要和當前特殊教育發展不充分不平衡之間的矛盾，建設高質量特殊教育體系變得更加緊迫。三是健全特殊教育保障機制體制的支持目標。“高質量發展”與“高水平保障”的匹配，將給“十四五”時期我國特殊教育的發展帶來巨大推動力量，特殊教育保障機制也會在新發展中進一步完善［10］?！笆奈濉币詠?，特殊教育面臨著新的形勢和任務，重度和極重度殘疾學生在特殊教育學校學生中所占比例越來越大，殘疾障礙類型越來越復雜，融合教育全面鋪開［11］，高質量發展和現代化建設成為新的時代要求。初步建立高質量的特殊教育體系是一項系統工程，既要加強戰略規劃和頂層設計，也要把握目標任務的著力點。為此，國家及?。ㄗ灾螀^、直轄市）級行動計劃提出了系列舉措，如加快地方標準制訂進程，規范送教上門基本要求及編制隨班就讀的實施指南，推進國家、省、市、縣、校五級特殊教育資源中心建設，加強特殊教育教師隊伍建設等。

（三）“十四五”期間我國特殊教育發展的工作重點

特殊教育工作涉及面廣，既相對獨立，又與其他教育工作相互交織。為方便廣大教育工作者理解和把握“十四五”期間我國特殊教育工作的重點內容，需從鞏固提高殘疾兒童義務教育普及水平、大力發展殘疾人職業教育、加強教師隊伍建設、全面推進融合教育4個方面對“十四五”時期特殊教育發展的工作重點作進一步說明。

1鞏固提高殘疾兒童義務教育普及水平

過去5年，我國特殊教育普及水平實現了較大發展，殘疾兒童義務教育入學率達95%以上［12］?！笆奈濉逼陂g，我國特殊教育工作的首要任務是鞏固并擴大殘疾兒童義務教育的普及率，并有效保障殘疾兒童的平等受教育權。一是壓實義務教育階段普通學校推進隨班就讀的主體責任。加強隨班就讀政策導向，確保適齡殘疾兒童入學“應隨盡隨”、就近就便，做好隨班就讀、特殊班級的日常管理工作，分層開展殘疾學生扶持服務。二是加強特殊教育學校建設。堅持以特殊教育學校為骨干的特殊教育布局結構，將特殊教育支撐網絡編得更密，為殘疾兒童青少年提供更充分的教育資源。三是健全送教上門制度。在鞏固義務教育普及成果的同時，科學確定送教上門服務對象，能夠入學的殘疾兒童不得納入送教上門服務范圍，有效降低送教上門服務比例，提高義務教育入學率。

2大力發展殘疾人職業教育

在我國職業教育體系中，殘疾人職業教育扮演著重要的角色，它對于促進殘疾人社會融合和實現共同富裕具有重要作用。2022年，十三屆全國人大常委會第三十四次會議表決通過了新修訂的《中華人民共和國職業教育法》，該法案4次提到“殘疾人職業教育”并強調“扶持殘疾人職業教育發展”［13］。發展殘疾人職業教育是一個系統性工程，“十四五”期間，殘疾人職業教育發展有以下3個方面重點任務：一是關注市場需求，優化專業建設。強調推進職特融合，探索多元職業教育安置模式，構建面向智力殘疾、多重殘疾和孤獨癥等所有殘疾類型學生的專業方向［14］，合理開設與市場需求、地方實際和殘疾學生實際相適應的專業。二是強化實習實訓，堅持工學結合。深化產教融合、校企合作，增加殘疾學生的專業與職業體驗，培養殘疾學生的實踐與就業能力，建立基于“知行合一、工學結合”，適合殘疾學生的校內外職業教育實踐實訓基地。三是加強多方協作，協調內外系統。壓實政府部門主體責任，一方面加強同殘聯和人社等政務系統內部各部門的合作，另一方面加強校、企、行等的跨域合作。利用實訓基地為學校與企業、行業的緊密結合提供接口，采取校企合作和訂單式培養等方式促進殘疾學生學以致用、服務社會。

3加強教師隊伍建設

教育大計，教師為本。建立一支高素質、高水平和專業化的師資隊伍，是建設高質量特殊教育體系的必由之路。“十四五”期間，特殊教育師資建設有以下三個方面重點任務。一是重視職前培養，著力提高師范生特殊教育素養。切實增加師范專業的特殊教育課程，將師范類專業開設特殊教育課程內容納入師范專業認證指標體系，以培養出高素質、專業化、創新型、復合型的特教教師。二是重視職后培訓，提升普通教師的融合教育素養。普通學校要把融合教育納入普通教師培訓項目的必修內容，為推進融合教育提供人力資源保障。三是切實保障特殊教育教師薪資待遇。堅持“特教特辦”，完善特殊教育教師薪資待遇保障制度，確保特殊教育津貼足額發放，普通學校在績效工資分配時應對直接承擔殘疾學生教育教學工作的教師給予適當傾斜。

4全面推進融合教育

為確保每一個有特殊教育需要的學生都能獲得優質教育，近年來，各地大力推進融合教育，“高水平”“深融合”的融合教育將是我國特殊教育的發展趨勢。“十四五”期間，推進融合教育有以下三個方面重點任務：一是普通教育優先接納殘疾學生。實現特殊教育高質量發展需要全面推進融合教育，從學前教育、義務教育、中等職業教育和高中教育一直到高等教育，均要求普通學校接受殘疾學生入學，確保殘疾學生就近就便、優先入學。二是將普通教育、職業教育、醫療康復、信息技術與特殊教育進行深度融合?！缎袆佑媱潯穲猿智皟善谔嵘媱澨岢龅摹叭嫱七M全納教育”“普特結合”“普職融通”“教康結合”的精神，增加“信息技術與特殊教育融合”新表述，“鼓勵有條件的地方充分應用互聯網、云計算、大數據、虛擬現實和人工智能等新技術，推進特殊教育智慧校園、智慧課堂建設”，凸顯特殊教育與高科技發展同步的時代特征。三是建設五級資源中心并發揮其專業性、引領性及指導性的優勢。加快補齊國家級資源中心空白等突出短板，建設好全覆蓋的資源中心，促進資源中心成為培養殘疾學生社會融入能力和支持區域融合教育發展的平臺。

（四）“十四五”期間特殊教育省級政策的區域差異

省級政策以國家政策為藍本，近景目標與國家政策基本一致，但又有區域差異。東部地區指標要求總體最高，東北地區次之，中西部最弱，呈現一定的梯度。在拓展學段服務方面，東部地區指標要求總體高于國家基本指標。比如，江蘇省不僅要求“殘疾兒童青少年義務教育入學全覆蓋”，還特別提出“殘疾幼兒學前入園率達到85%，高中階段殘疾學生入學率達到80%”［15］；上海提出“義務教育階段殘疾兒童入學率保持高水平”，還要求“殘疾兒童入園率持續增長，高中階段殘疾青少年入學率達到75%”［16］；浙江省不僅提出“適齡殘疾兒童青少年義務教育入學率達到99%”，還特別提出“殘疾幼兒學前入園率達95%，高中階段殘疾學生入學率達到90%”［17］。在送教上門比例上，東部地區60%的?。ㄗ灾螀^、直轄市）提出剛性指標，北京、江蘇、浙江要求“送教上門的殘疾兒童比例控制在適齡殘疾學生總數的5%以內”［18-20］，天津、廣東、河北提出“送教上門的殘疾兒童比例控制在適齡殘疾學生總數的10%以內”［21-23］。

四、研究結論與啟示

《行動計劃》是以我國教育高質量發展和中國式教育現代化為背景，從國家層面針對“十四五”期間我國特殊教育事業發展作出的頂層設計與戰略安排。它明確了未來五年我國特殊教育的總體發展要立足人才培養方向，基于特惠發展普惠，要圍繞“初步建立高質量特殊教育體系”的主要目標，持續提高殘疾兒童義務教育普及率，大力發展殘疾人職業教育，加強教師隊伍建設，全面推進融合教育。我國各地都有不同的殘疾人教育需求與資源供給狀況，因此，各地應因地制宜地推動殘疾學生接受特殊教育，不能盲目照搬其他地區經驗，要結合當地實際情況制訂符合自身特點的特殊教育方案。

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［14］趙斌，陳鴻宇，高源發展高質量殘疾人職業教育：我國特殊教育未來工作重點之一——基于28省“十四五”特殊教育發展提升行動計劃的政策分析［J］中國特殊教育，2023（4）：3-9

［15］［19］江蘇省人民政府關于轉發省教育廳等部門江蘇省“十四五”特殊教育發展提升行動計劃的通知［EB/OL］（2022-08-02）［2023-04-17］http：//wwwjiangsugovcn/art/2022/8/2/art_64797_10561274html

［16］上海市人民政府關于轉發市教委等八部門制訂的《上海市特殊教育三年行動計劃（2022—2024年）》的通知［EB/OL］（2022-09-30）［2023-04-17］ https：//wwwshanghaigovcn/nw12344/20220930/d0b2ace3b72a4410a99f37531a4ed4fchtml

［17］［20］浙江省人民政府關于轉發省教育廳等部門浙江省“十四五”特殊教育發展提升行動計劃的通知［EB/OL］（2022-09-05）［2023-04-17］https：//wwwzjgovcn/art/2022/9/5/art_1229017139_2422954html

［18］北京市人民政府北京市教育委員會等七部門關于印發北京市“十四五”特殊教育發展提升行動計劃的通知［EB/OL］（2023-01-10）［2023-04-17］http：//wwwbeijinggovcn/zhengce/zhengcefagui/202302/t20230208_2913298html

［21］天津市人民政府天津市人民政府辦公廳關于印發天津市“十四五”特殊教育發展提升行動實施方案的通知［EB/OL］（2022-09-07）［2023-04-17］［EB/OL］https：//wwwtjgovcn/zwgk/szfwj/tjsrmzfbgt/202209/t20220907_5982779html

［22］廣東省人民政府關于轉發省教育廳等部門廣東省“十四五”特殊教育發展提升行動計劃的通知［EB/OL］（2022-07-04）［2023-04-17］http：//wwwgdgovcn/zwgk/wjk/qbwj/yfb/content/post_3962208html

［23］河北省教育廳河北省教育廳等七部門關于印發《河北省“十四五”特殊教育發展提升行動計劃實施方案》的通知［EB/OL］（2022-05-20）［2023-04-17］ http：//wwwheegovcn/col/1410097726928/2022/06/07/1654568722598html

The Direction， Goals and Priorities of Chinese Special Education Development： Text Analysis Based on the National and Provincial Action Plans in the 14th Five-Year Plan

ZHAO BinGAO YuanCHEN Hongyu

（Faculty of Education， Southwest UniversityChongqing400715）

Abstract：The Action Plan for the Development and Improvement of Special Education in the 14th Five-Year Plan is an important arrangement to promote the high-quality development of special education in China By means of policy text analysis， the national and 28 provincial （municipal） policy texts were explored The results of the analysis show that， on the basis of a clear development direction and a grasp of the main objectives， the 14th Five-Year Action Plan focuses on four areas of consolidating and improving the level of compulsory education for children with disabilities， vigorously developing vocational education for persons with disabilities， strengthening the construction of a teaching force and comprehensively promoting inclusive education The near-term goals of the different provincial action plans highlight regional differences

Key words：special education; Action Plan for the Development and Improvement of Special Education in the 14th Five-Year Plan; work priorities; text analysis