“健康中國”視域下鄉村農產品安全監管 措施研究

柳 輝

（敦化市市場監督管理局，吉林敦化 133709）

《“健康中國2030”規劃綱要》提出“實現全民健康覆蓋”的總體發展目標，農產品安全監管成為農村居民生活富裕的根本性要求，亟待提升農產品安全監管的總體效力[1]。因此，從“健康中國”視角展開論證，進一步探討鄉村農產品安全監管措施就顯得至關重要。

1 鄉村農產品安全風險環節

1.1 生產環節

農產品生產環節中，主要存在污染、藥害、蟲害、霉變等嚴重影響農產品安全質量的風險問題。①污染風險主要是源于屬地土壤、空氣、水源治理不到位，進而對農產品種植和深加工造成了污染危害。②藥害主要是農產品種植期間所使用的農藥重金屬含量超標，或者是牲畜家禽食用飼料中藥物殘留不達標，進而產生藥害風險源。③蟲害問題主要是在農業生產過程中蟲吃鼠咬對農產品的破壞，造成農業減產和病毒傳播等安全風險。④霉變主要是農產品屬地氣候環境造成的風險[2]。

1.2 流通環節

農產品流通環節主要是從農產品產地向終端市場運輸過程中的質量控制環節。由于部分地區運輸條件有限，不具備冷鏈運輸條件，加之倉儲環境惡劣，導致農產品在運輸流通環節出現了嚴重變質，嚴重影響到農產品安全質量。在貯藏和運輸的流通環節中，造成農產品安全質量風險的關鍵問題有3 個。①保鮮問題直接影響農產品營養價值。一些鮮活產品由于運輸距離較長，實則很難保證農產品鮮活度，特別是瓜果蔬菜和肉蛋奶，在運輸途經地點溫差變化巨大，產生變質腐敗的風險加劇。②腐爛問題造成的浪費尤為嚴重，很多農產品入不敷出也是因為流通環節出現了大范圍腐爛。雖然少數未腐爛農產品上市，但也有可能因霉菌傳播存在影響身體健康的風險，故而腐爛農產品的危害極大。③即便是在流通環節中，也很難完全避免農產品蟲咬問題，尤其是谷類、豆類等農產品在流通環節中發生蟲咬的風險更高。

1.3 銷售環節

農產品進入終端市場之后，由于銷售周期限制，很多農產品在保質期內并未完全售空，這就導致銷售環節容易用存在腐爛變質的農產品以次充好。銷售過程是產生農產品安全風險的關鍵環節，在終端銷售中有3 個環節極易產生農產品安全風險。①質保問題很難有效控制，因為任何農產品都有一個固定的保質期，雖然有些農產品保質期較長，有些較短，但在終端銷售環節實則很難準確判斷所有農產品的具體保質期。農產品變質前下架處理或銷毀會造成嚴重經濟損失，但若忽視風險隱患持續銷售，也會產生更大的安全健康隱患[3]。而且在銷售環節中，保鮮和保質是完全不同的概念和要求，不能混淆，如何確定保鮮和保質程度尚未建立統一的評判標準。②部分深加工農產品涉及包裝問題，過度包裝所產生的危害也是不容忽視的安全質量問題。若農產品的使用價值因包裝而受到了影響，即便是延長了保質期和減小了腐爛變質的比例，也是得不償失。③在銷售環節中，農產品也會涉及變質和污染問題，因保管不當、出售不及時，雖沒有腐爛、霉變，但串味兒和變質的問題仍然屢見不鮮。這種農產品雖然沒有產生嚴重危害，但營養價值已經難以保證，若出現大規模的污染問題則安全風險加劇，實為影響農產品銷售質量的關鍵問題。

2 “健康中國”視域下鄉村農產品的全過程監管機制

2.1 將農戶納入監管范圍

農戶作為農產品生產經營的第一主體，理應納入第一監管范疇。進一步明確農民專業合作社、農業生產企業以及廣大農戶在生產經營環節中應當履行的農產品質量安全責任，實為加強農產品全程監管的第一要務。在農產品流通和銷售環節中，也要進一步明確農產品加工商、代理商、批發商、零售商檢驗農產品安全質量的職責和義務[4]。對于網絡銷售等新興業態的農產品銷售渠道，也要規范網絡平臺的銷售資質和自檢職能，明確農產品生產經營和流通環節所有參與主體的安全責任和義務。

2.2 安全風險監測分級落實

針對農產品質量安全的分級治理，主要是對農產品安全風險設置全程監管的風險級別。高風險級別為屬地安全風險，農產品屬地出現嚴重污染或蟲害安全風險后，該地區進入流通環節的農產品從抽查改為全面檢測。中等風險級別為流通環節風險，若農產品在運輸或存儲過程中出現了腐爛變質問題，則全部徹查該流通環節內同期運輸和存儲的農產品，避免出現農產品安全監管盲區。低等風險級別為銷售環節風險，由市場食品安全監管部門對銷售終端農產品進行抽查，發現農產品質量安全隱患時限令整改并回購已經銷售的農產品。進而通過風險環節分級，重點處理和追查農產品質量源頭，加強對重點區域、重點環節、重點問題和重點農產品種類的風險管理針對性[5]。

2.3 堅持風險源頭治理

農產品生產經營源頭治理尤為重要，應進一步加強農產品屬地的環境調查，健全農產品源頭監測評價制度，對控肥、控藥、控添加劑等規范性操作內容逐一審核，對科學使用農業投入品的情況予以追查，從而加強農產品生產源頭的質量安全控制效果[6]。除此之外，應在各處流通環節建立嚴格的監管程序，運輸及存儲環節中出現二次污染現象時，應對相關負責人予以警告處罰，未能在第一時間整改，或多次整改后仍然存在監管不嚴的問題時，應取締其經營資格，從而嚴防流通環節源頭對農產品造成的嚴重安全隱患。

3 “健康中國”視域下鄉村農產品安全監管措施

3.1 壓實屬地管理和部門監管責任

新修訂的《中華人民共和國農產品質量安全法》于2023 年1 月1 日起施行，落實相關規定不僅要保證生產環節生產出符合標準的安全農產品，還要保證在儲存、運輸、交易、加工等環節的絕對安全，強化從田間地頭到百姓最終消費的全過程、全鏈條監管。同時，還需明確屬地管理職能，進一步明確農業農村、市場監督管理部門的監管職責，健全隨機抽查機制和監管范圍。

（1）應采取地方政府總負責制度，強調農業農村和市場監督管理部門的協同管理職能，健全全過程監管的執法體系，確保農產品從生產環節到終端銷售不存在監管盲區。對農產品質量安全監管工作不力、問題突出的地方政府，可以對其主要負責人進行責任約談，進而堵塞內部管理漏洞，排查外部監管盲區，達到內外監管合力的綜合治理體系。

（2）應健全監管部門各負其責的分級管理制度。尤其是針對大規模農產品深加工企業，要將其作為重點監管對象，進而壓實層級責任，健全農產品質量安全責任體系。地方分管部門應加強多方主體的協調工作能力，將農產品質量安全監管納入重要議程，特殊時期給予專項資金經費支持，確保鄉鎮有獨立的農產品質量安全快檢通道。

（3）應結合本地情況，健全針對農產品質量安全的考核評價制度，同時將農產品質量安全納入地方政府工作的考核范疇，層層簽訂監管主體責任書，明確各部門所承擔的協同監管責任，細化每個環節的監管內容，層層落實并最終強化各層級屬地對農產品質量安全的監管責任。

3.2 健全網格化監管體系并強化生產經營主體責任意識

按照基層網格化管理要求，構建“縱向三級”（市、縣、鄉）、“橫向三段”（監管、檢測、執法體系）的網格管理框架，從而理清各層級對農產品質量安全監管的主體責任。建議鄉鎮健全獨立運行的農產品質量安全快檢站，流通環節建立農產品安全監督速測室，依據鄉鎮行政區域劃分監管范圍，從而擴大鄉村農產品監管周期和全程監管力度。深入對接檢測對象、定量、定任務、年終考核等網格化監管措施，切實發揮基層監管力度，實現農產品質量安全監管工作縱向到底，橫向到邊，日常監管工作常態化，重點監管對象全覆蓋。

與此同時，應進一步強化生產經營主體責任意識，加強對農業產業化龍頭企業、農民合作社、家庭農場等規模化生產經營主體的自檢、自測、自糾能力技術指導，規范生產經營主體的安全風險管控能力，落實生產經營主體“產地檢疫證明”和“食用農產品達標合格證”等責任制度。地方政府應當對鄉村農產品質量安全加以重視，加強“收、儲、運”等環節的全程監管，從農戶屬地出品后及時檢測并驗證合格才能流入市場，進而提高農產品進入流通環節的質量安全門檻，確保農產品安全質量從生產經營源頭加以管控。依據農產品地理標志建構追溯信息，確保追溯到位、追查有效、追責有力，從而鞏固推進農產品質量的全程可追溯標準，提高農產品質量的全程監管力度。除此之外，應建立農產品承諾達標合格證制度，同時健全追溯管理制度，在流通環節和銷售環節對農產品信息一鍵可查，嚴密追溯農產品流向和責任人，確保農產品源頭信息實時共享，發現問題時可以第一時間找到相關負責人，進而實現生產記錄可查詢、可追溯、可追責、 可嚴控。

3.3 加強實驗室建設和執法隊伍建設

由于針對農產品安全監管的執法機構組建時間較短，現有的檢測技術專業人員配置未能全面到位，在崗人員屬于多部門整合，所以農產品安全監管工作基礎較為薄弱。目前鄉村農產品監管中除縣級以上有獨立的農產品質量監管部門外，只有少數鄉鎮建立了農產品安全監管的綜合服務中心，但相對的執法力度有限，在日常監管工作中未能及時查處存在問題的農產品。尤其發現劣質農產品流入市場后，也只是采取了銷毀和限售等執法手段，并沒有直接采取罰款或禁售的懲處力度，對存在僥幸心理和法律意識淡薄的生產經營主體起不到有效的警示作用。鑒于此，還需持續加強實驗室建設和執法隊伍建設，從而助力農產品檢驗檢測機構的高質量 發展。

（1）應加快農產品質量安全檢驗檢測體系達標建設。既要保證針對農產品快檢設備和技術的專項經費持續投入，也要保證專業檢測技術隊伍建設，同步做好專業檢測設備的維護工作，擴大農產品源頭和流通環節的檢測范圍。進一步提高鄉鎮農產品檢測站、檢驗室、快檢車的技術水平，實現各環節檢測相互銜接和協同，確保農產品質量安全的檢測結果可以在監管體系中發揮作用。

（2）應加強執法隊伍建設，提升監管執法能力。通過政治建隊與業務強基相結合，集中學習、專題研討、舉辦專題講座等形式，進一步強化基層農產品監管部門的執法能力。認真對標農產品檢測技術標準，嚴格執行安全檢測要求，從工作作風、規矩紀律意識、履職盡責等方面設立自查環節，找準查實問題、剖深析透根源，達到懲前毖后、糾察問題農產品、處置不合格農產品的實際工作質量。

（3）應健全監管隊伍，落實監管責任。根據農產品屬地不同安全風險等級確定監管部門投入的設備、人力以及抽檢數量。通過保障編制數量，配齊監管隊伍的基礎人力和檢測設備，確保編制數額與承擔的職能任務相適應，各監管區域的崗位人員與工作總量相匹配。對農產品深加工企業嚴格實施屬地準出制度，嚴格審核農產品質量是否達標，符合“食用農產品承諾達標合格證制度”的前提下予以批復，同時簽訂責任認定書。同時依據農產品流通環節和銷售環節的監管工作要求，匹配相應的監管崗位和職能，有序開展農產品質量安全監管和抽檢工作。

4 結語

鄉村農產品安全風險主要源于生產環節、流通環節、銷售環節，各環節之所以出現安全監管盲區，主要是因為屬地管理責任落實不到位、生產經營主體責任意識淡薄、檢驗檢測機構尚未健全。“健康中國”視域下，從田間地頭到百姓餐桌的全過程監管機制，應將農戶納入監管范圍，落實安全風險監測分級管理制度，堅持風險源頭治理。應進一步加強安全監管措施，壓實屬地管理和部門監管責任，健全網格化監管體系并強化生產經營主體責任意識，加強實驗室建設和執法隊伍建設。