通過完善人大代表調查研究機制踐行全過程人民民主

內容摘要：黨的二十大報告指出，發展全過程人民民主，保障人民當家作主，其中一個重要方面是“加強人大代表工作能力建設，密切人大代表同人民群眾的聯系”。人民代表大會制度的生命力和優越性在于以人民的需求為中心，人大代表是聽取和表達人民訴求的重要橋梁。但是我國人大工作實踐中面臨一個亟待解決的問題是：人大代表履職積極性和履職能力均有不足。近日中共中央辦公廳印發《關于在全黨大興調查研究的工作方案》，要求通過大興調查研究推動全面建設社會主義現代化國家。新時代人大代表工作應緊緊圍繞發展全過程人民民主的目標，通過完善人大系統的調查研究機制，不斷提高代表履職意識和履職能力，使人大代表成為反映人民需求真正有效的橋梁。

關鍵詞：人大代表；調查研究；全過程人民民主

基金項目：中國社會科學院重大創新項目“發展全過程人民民主與中國特色社會主義政治發展道路研究”（項目編號2023YZD020），中國社會科學院重大創新性項目“全過程人民民主與國家治理現代化”（項目編號2023YZD003）。

作者簡介：付宇程，中國社會科學院政治學研究所副研究員。

一、完善民主決策環節的調查研究機制

沒有調查就沒有發言權，更沒有決策權。出席本級人民代表大會會議、圍繞會議議題發表意見、提出議案、審議各項議案和報告、參加各項表決都是人大代表參與民主決策、踐行全過程人民民主的重要體現。但是當前人大代表參加民主決策時仍存在一些問題：有的代表把代表身份僅僅看作一種榮譽待遇，只當“掛名代表”，不能按時參加人大會議；有的代表則是“啞巴代表”，在會議期間很少發表意見，不知道怎么發言、發什么言，總體來看當前能夠積極發言的代表在代表總數中所占比例還不夠高；有的代表對要審議的各項工作報告特別是財政預算這種專業性較強的報告事先沒有進行充分調研和了解，即便積極發言也抓不住問題和關鍵。歸結起來，出現上述這些問題的主要原因是人大代表參與民主決策前的調查研究工作力度不足。作出科學合理的決策，需要大量客觀、真實、有效的信息做支撐。民意調查是人大代表有效參與民主決策的基礎，是堅持和發展全過程人民民主的必然途徑。只有深入群眾開展調研，才能了解群眾所思所想所急所盼，并且將群眾急難愁盼的問題反映到決策環節中去，讓人民群眾感受到全過程人民民主就在身邊。新時代人大制度建設中應進一步完善人大代表在民主決策環節的調查研究機制。

第一，建立健全代表精準聯系機制。代表與群眾之間真實有效的聯系是代表做好民意調查的第一步。過去，代表與群眾的聯系很容易泛化、走過場和形式化。近年來，很多地方人大探索建立人大代表與所在選區、行業或社區特定群眾的精準聯系機制，這有助于代表常規化了解自己對口聯系的群眾在生產生活中遇到的真實困難。例如，山東省乳山市人大規定每位人大代表固定聯系20名群眾，定期通過網絡、座談、調研等方式，常態化開展聽民聲活動，了解群眾所期所盼。又如，廣東省湛江市人大探索行業人大代表聯絡機制，并建立海上漁業、現代農業、家電、文旅4個特色行業人大代表聯絡站，讓人大代表發揮各自專業特長，更加精準聯系所在行業群眾。宏觀來看，建立代表精準聯系機制，目的是克服泛泛聯系的形式化弊端，使人大代表深入了解一定范圍內群眾生產生活的真實情況，在真正了解民情的基礎上反映民情、參與地區重大決策。

第二，建立健全代表精準走訪機制。通過精準聯系機制，代表可以對群眾生產生活中的困難定期形成直觀感受，在此基礎上可以進行更有針對性的調研走訪，避免人大代表調研走訪活動落入形式化窠臼。近兩年，很多地方人大在具體工作開展中都提出了代表調研走訪的精準化要求。例如，江蘇省淮安市人大通過前期民情調查，關注到疫情后中小企業的高質量發展需求，因此將2023年5月人大代表調研走訪活動的80%集中于中小微工業企業，明確提出代表進企業要召開一場座談會，搜集一份問題清單，完成一份問卷調查，提出一條解困建議等精準調研要求。宏觀來看，通過類似這樣的精準調研機制，人大代表可以在初步了解民情的基礎上有針對性的深入調研，繼而深挖問題原因，深入思考對策，并在參與決策時提出真正有意義的對策建議，回應群眾和企業的現實困難。

第三，建立健全決策事項精準篩選機制。精準聯系機制和精準走訪機制可以讓人大代表在參與民主決策前對民情有充分的了解，在此基礎上，為了更加精準將民生實事納入決策環節，有的地方人大還探索建立了代表票決制度，即把群眾建議作為篩選確定民生實事項目初選名單，并在此基礎上由人大代表投票，選擇關注度最高的民生問題，列入年度民生實事項目范圍。從宏觀來看，通過決策事項精準篩選機制，將決策事項的確定建立在民意基礎上，將人民群眾和人大代表最關心的民生實事納入本地區本年度決策事項范圍，是在決策環節踐行全過程人民民主的生動體現。

二、完善民主管理環節的調查研究機制

調查研究應該堅持實事求是，掌握真情況、研究真問題。根據我國代表法的規定，人大代表可以參加本級人大常委會組織的執法檢查，可以根據本級人大常委會的安排對本級或者下級國家機關和有關單位的工作進行視察，可以對被視察單位的工作提出建議、批評和意見，這些都是人大代表參與國家機關民主管理、踐行全過程人民民主的體現。為了踐行和發展全過程人民民主，應該進一步完善民主管理環節的人大代表調查研究機制，聚焦當地行政管理實踐中遇到的新問題，發現地區改革發展穩定中存在的深層次問題，提出有利于地區發展和群眾利益的意見建議和新思路新辦法。

第一，建立健全執法檢查精準選題機制。圍繞哪些選題開展執法檢查，是關系到執法檢查工作起好步、開好頭的重要問題。民有所呼，我有所應，緊扣人民群眾急難愁盼問題開展執法檢查，也是踐行全過程人民民主的具體體現。在執法檢查選題機制方面，近年來一些地方人大也在探索如何在民意調查基礎上更好選題。例如，北京市人大常委會近年來將執法檢查工作與12345市民接訴即辦熱線結合，從市民熱線、群眾來信來訪等渠道梳理出群眾關注度高的問題，然后納入執法檢查專項調研，由此推動投訴當中反映的高頻共性問題得到系統治理、源頭治理。從宏觀來看，建立在民意調查基礎上的執法檢查選題機制，有利于人大代表更好地結合民意去參與民主管理。

第二，建立健全執法檢查情況調查機制。在確定執法檢查選題之后，執法檢查工作的具體開展方式也關系到執法檢查的實際效果。例如，人大的執法檢查工作如果都是在提前通知、有所準備的情況下進行，就很有可能走過場和形式化。實踐中，有的地方人大為了提高執法檢查的效果，探索建立了一些有利于了解真實情況的調查機制。如江蘇省揚州市人大常委會曾經在不發通知、不打招呼的情況下，冒雨突擊檢查雙橋鄉園林村五亭組4個豆腐作坊，發現無衛生許可證、生產環節臟亂不堪等突出問題，形成《市區豆制品質量安全亟待解決》的調研報告，并以人大內參形式向市政府反饋，形成在執法檢查中堅持問題導向的真實情況調查機制。從宏觀來看，真實有效的執法檢查情況調查機制才能最終有利于提高執法檢查工作實效，真正促進行政管理提質增效。

第三，建立健全政府工作滿意度民意調查機制。對政府工作的民主評價，是民主管理最終落到實處的一個重要環節，人大系統的民意調查機制在其中起到關鍵作用。在這方面，近兩年地方人大也有不少探索。例如，陜西省鎮安縣人大制定出臺的《鎮安縣人大常委會民意調查工作暫行辦法》，就地區管理中的熱點難點事項進行廣泛的民意調查，匯集人民群眾對具體管理事項的評價，最終目的是通過人大的渠道改進政府管理工作，提高群眾滿意度。從宏觀來看，依托人大系統的民意調查機制設計，讓群眾對政府工作進行滿意度評價，是推進民主管理、踐行全過程人民民主的一項具有前瞻性意義的舉措，值得研究借鑒。

三、完善民主監督環節的調查研究機制

開展調查研究，最終目的是要解決問題，提出真正有利于群眾的對策建議。人大代表依法提出質詢、詢問，提出對各方面工作的建議、批評和意見是參與民主監督、踐行全過程人民民主的重要體現。在民主監督中調查研究機制至關重要，人大代表的批評建議等不應夾雜個人偏見和私心，而是要站穩人民立場，以解決群眾急難愁盼的問題為目的。這就要求各級人大代表在監督工作中要做好調查研究，真正將基層人民的心聲傳遞出來，當好黨和國家與人民群眾之間的“連心橋”。

第一，建立健全監督議題調研產生機制。確定年度監督議題，是人大民主監督工作的首要環節，在監督議題產生環節就引入調研機制及時吸收民意，是踐行全過程人民民主的生動體現。近幾年，地方人大分別探索了年度監督議題向人大代表征集產生機制或人大代表票決機制等。例如，大連市人大常委會的年度監督議題，通過代表履職APP平臺面向全體人大代表征集的形式產生，2022年大連市確定的包括環保法執法檢查、高校畢業生就業視察等監督議題均是人民群眾普遍關注、人大代表提出比較集中的監督項目。從宏觀來看，通過調研產生人大監督議題的工作機制，有利于人大監督工作真正踐行民主監督理念，回應群眾關切。

第二，建立健全代表全流程監督機制。監督議題產生后，還應建立人大代表全程監督機制。例如，大連在代表履職APP平臺上開設監督專欄，設立年度監督議題專欄，人大代表可以隨時就所列事項上傳意見建議，也可以上傳圖片和文字說明等反映實際情況，形成人大代表對年度監督事項的全程監督機制。另外，包括浙江、廣東等在內的很多地方人大還探索建立了預算聯網監督系統，使人大代表隨時隨地都能監督政府的每一筆預算資金都用到老百姓需要的地方。預算聯網監督和代表履職APP監督專欄的設立，都是從機制上保障人大代表的全程監督和全程在場，這有利于借助人大代表的規模人數和貼近基層等優勢，發揮出民主監督的效果。

第三，建立健全監督意見高質量辦理機制。人大代表的監督意見不能提完就告一段落，監督的最終目的是為了解決群眾生活中遇到的難點問題，因此監督意見提出之后的高質量辦理至關重要。在監督意見的高質量辦理機制方面，很多地方人大進行了創新性探索。例如，廣東省惠州市人大建立的“約請共商會”機制，以市、區兩級人大代表的名義，邀約市、區兩級政府的相關部門到監督現場召開共商會，回應群眾關切，推動監督議題的開展。其中一個具體事例是，惠州市梅湖大道開通后，路上大車小車速度非常快，而七聯村路口過去一直沒有設置紅綠燈等交通設施，給老百姓和七聯小學師生出行帶來嚴重安全隱患。人大代表通過“約請共商會”機制進行努力協調，最后政府相關部門先后投入110多萬元，通過安裝紅綠燈、設置人行道、鋪設排水管道等7項工作，順利解決了梅湖大道七聯村路口設置交通安全設施和積水難題。人大代表監督意見的高質量辦理機制，最終是為了解決群眾生活中的具體困難，如果監督沒有下文或沒有結果，那么民主監督也將無法落到實處，這將影響老百姓對全過程人民民主的切身感受。

我國代表法從頂層設計上規定了人大代表的調研職責。在全國上下大力發揚調查研究的工作作風背景下，應當進一步細化和完善人大系統的調查研究工作機制，讓人大代表聽民意、解民憂的作用得到充分發揮。人大代表更好地為基層群眾發聲，為基層群眾辦實事，使群眾的工作和生活環境變得越來越美好，群眾才能看得到、摸得著全過程人民民主。