區域協同立法中民主立法原則的實現

2023-09-19 15:51:36張錫汪張奇

人大研究 2023年9期

張錫汪張奇

內容摘要：2023年新修改的《立法法》同時增加了“全過程人民民主”條款與“區域協同立法”條款，這在規范化層面將二者抬到了新的高度，從價值、規范以及運行層面對民主立法原則的邏輯考察作出反映。但是，區域協同立法中的民主立法原則也面臨利益失衡、主體束縛以及基準欠缺的困境，需要從民主立法原則的實現路徑加以整飭調試，推動區域協同立法中民主立法的高質量發展。

關鍵詞：區域協同立法；民主立法原則；全過程人民民主

黨的二十大指出，發展全過程人民民主是中國式現代化的本質要求之一。該本質要求以“全過程”為主要特征勾勒出立體式民主立法愿景藍圖。2023年新修改的《立法法》第六條進一步明確了民主立法原則的基本內涵，“立法應當堅持和發展全過程人民民主，尊重和保障人權，保障和促進社會公平正義。立法應當體現人民的意志，發揚社會主義民主，堅持立法公開，保障人民通過多種途徑參與立法活動”。由此可見，民主立法原則的核心要義在于全過程人民民主立法[1]。《地方組織法》第十條、第四十九條和《立法法》第八十三條已經明確了地方人大及其常委會可以開展區域協同立法，同時《地方組織法》第四條、第四十三條也將全過程人民民主予以制度化、法律化。由此就區域協同立法而言，其以既存事實和規范建構的制度特征成為當前立法工作體系的重要內容，對踐行全過程人民民主立法實踐具有十分重要的意義。但是，由于區域協同立法正面臨著內在局限與外部挑戰而遭受非議和冷遇，以致其推進過程屢屢受阻，導致區域協同立法中民主立法原則也受到一定程度波及。為此，有必要對區域協同立法中民主立法原則的邏輯、困境以及實現予以重新檢視。

一、區域協同立法中民主立法原則的邏輯考察

（一）價值邏輯：全過程人民民主的價值意蘊

區域協同立法場域中的民主立法原則集中反映在全過程人民民主立法之中。其概觀性價值從詞義上解析，可由“人民”“民主”“全過程”這三個重要理論內涵構成[2]，其中“人民”體現的是人民立場的政治意義，“民主”體現的是民主制度的法律意義，“全過程”則體現的是全過程參與的實踐意義。

首先，民主立法原則的“人民立場”。全過程人民民主中的“人民”，蘊含著的是一種人民立場。立場是由人們在一定社會關系體系中的地位決定的[3]，而堅持人民立場就是堅持馬克思主義基本立場。第一，從理論邏輯層面看，權力來自人民，切不可由于濫用職權或玩忽職守而侵犯了人民的根本利益。第二，從歷史維度來看，近代以來的歷史充分表明，只有以人民根本利益為依歸，才能在人民意志譜系中真正實現社會主義現代化強國這一美好圖景。眾所周知，我國的國家權力機關是以民主理念所構筑的，其立法權是人民意志通過立法形式得以固定的一項重要權力。人民意志的表達依賴于制度規范的保障，而制度規范則又需要通過立法形式加以詮釋，可見堅持人民立場與區域協同立法工作之間的緊密聯系。

其次，民主立法原則的“民主形式”。從語義分析來看，“全過程人民民主”以揭示“民主”立法為價值導引，進而將“民主”的“人民”立場和“全過程”優勢得以深度演繹和詮釋[4]。第一，就民主政治理論而言，中西方的兩種民主形態各不相同，中國式民主以黨的領導、人民當家作主、依法治國三者的有機統一構筑成邏輯自洽、體系自足的有機整體，這與西方所提倡的民主在本質上顯著不同。第二，就立法基本理論而言，立法作為一項創設規范的行為，與其說是程序嚴格導致立法規范的嚴謹性，毋寧說是利益分配的不均衡導致了立法范疇的復雜性。區域協同發展歷程一般呈現出行政區劃的制度壁壘與區域社會經濟的發展需求之間的利益抵牾，這亟待立法民主化加以破解。

最后，民主立法原則的“全過程參與”。當下區域空間內的政治、經濟、文化等諸多方面早已離不開“全過程參與”式的區域協同立法調整功能。“全過程參與”是“全過程人民民主”的一項價值要求，體現在“全鏈條、全方位、全覆蓋”之上。第一，時間維度上可分為起始階段、中間過程和終點的“全鏈條”特性[5]。第二，空間維度上可分為公共意志形成、確定、執行或者分為公共利益界定、保護、實現的“全方位、全覆蓋”的特性[6]。區域協同立法中的民主立法原則也需要圍繞“全過程參與”的立法范式整飭調試，通過在立法過程的各個環節注入“全過程”的價值元素，逐漸打破形式民主與實質民主的價值割裂難題，從而得以貫徹民主立法的基本精神。

（二）規范邏輯：“民主”與“立法”的良性互構

立法權的排他性行使固然是傳統權力分立原則的核心要義，但隨著社會發展的需要，立法權開始逐漸從立法機關向其他國家機關分化，例如行政機關、檢察機關、審判機關和監察機關等也開始制定具有一定效力的法規范。

一方面，從立法機關開展區域協同立法工作來看，《立法法》第八十三條第一款賦予了省級和設區的市級人大及其常委會一定的區域協同立法權限。《地方組織法》第十條第三款以及第四十九條第三款也規定了與《立法法》并無實質性區別的相近條款。以上皆是明確了立法機關的區域協同立法權限。另一方面，從行政機關開展區域協同立法工作來看，《立法法》第八十三條第二款以及《地方組織法》第八十條第一款規定，地方立法中可以建立相應的區域協同立法工作機制。值得注意的是，《立法法》第八十三條第二款在體系解釋之下我們可推知其蘊含的應當是一種“泛指”關系，即此處既包括人大及其常委會又包括人民政府。至于其中的“包括人民政府”這一觀點也可在《地方組織法》第八十條中得到印證，因為《地方組織法》第八十條主要以縣級以上地方人民政府的法定職權為核心內容，地方人民政府的“區域發展”職責必然包括地方立法起草、審議、論證等諸多環節，事實上這就意味著行政機關具備參與區域協同立法工作的正當性與合法性。因此，也可以說該處已經隱約鋪陳了行政機關的區域協同立法工作職能。

可以說，在“民主”與“立法”相互結合下，無論是人大立法還是行政立法都演繹著民主理念的法律化，并且《立法法》第六條第一款中的立法視角以及《地方組織法》第四條中的地方組織建制方面，還明確將“堅持以人民為中心”“堅持和發展全過程人民民主”從政治理論轉化為法律意志，具有重要里程碑意義。其中，《立法法》是在立法原則層面凸顯全過程人民民主，其著眼點主要側重于關注立法工作的原則性條款下的框架設定，這顯然具有提綱挈領之要。而《地方組織法》則是在立法主體層面對民主立法原則加以固化，體現的是這些國家機關在履行國家職能時應當遵循的價值要求，特別是這些國家機關作為立法主體在開展立法工作時必須嚴格踐行的價值取向。由此可見，民主與立法在規范層面已然形成了一種“你中有我”“內外一致”的良性互構局面。

（三）運行邏輯：民主立法原則的制度運行

區域協同立法中民主立法原則的制度運行體現在諸多方面，點綴了“全過程人民民主”的制度靈魂，也促進了區域經濟協同發展，其成效蔚為可觀。

第一，民主立法聯系制度。《立法法》第七十條和第九十條分別從中央層面和地方層面設置了基層立法聯系點制度，此外《地方組織法》第六十條第二款也列舉了類似的方式選擇。自2014年10月黨中央提出建立基層立法聯系點制度以來，基層立法聯系點作為一項吸納民意、匯集民智的工作機制，是國家立法的“直通車”，其最重要、最核心之處就在于“聽取”人民群眾關于立法相關工作的意見。這種收集民意的制度雖然存在層級關系雜亂、各地做法各異、輻射能力匱乏等挑戰[7]，但不可否認的是，基層立法聯系點在區域協同立法中的民主立法制度運轉方面扮演了舉足輕重的角色。為更好發揮其在民主立法制度運轉中的“直通車”功能，部分地方還建立基層立法聯系點之間的區域協同制度，例如廣西三江基層立法聯系點[8]。

第二，民主立法公開制度。《立法法》第六條第二款通過設定立法公開原則來與“保障人民參與立法的目標定位”相對照。而其中區域協同立法的信息公開制度通過將區域協同立法工作中所涉及的立法主體、程序、內容等信息適當公開，讓民眾知情并征求其意見、接受其監督，這包括區域協同立法工作計劃公開、區域協同立法草案征求意見公開、區域協同立法聽證會公開等。例如，川渝地區在《優化營商環境條例》的創設過程中，就離不開相關專家學者對其概念推敲、價值衡量以及漏洞填補等后續工作，最終有近10條具體建議被采納，成為該法規的正式條款[9]。由此克服了間接民主的弊端，實現直接民主與間接民主相結合。

第三，民主立法審查制度。《立法法》第五章集中規定了立法后的備案審查制度，備案審查制度事實上也是實現民主立法監督的重要載體，涉及備案審查工作的啟動、審查處理、反饋公開及報告等內容。《立法法》第一百一十條第二款以及《法規、司法解釋備案審查工作辦法》第二十二條都規定，對于法規存在“同憲法或者法律相抵觸的”，公民有權向備案審查機關書面提出進行審查的建議。上述規定表明，對于法規的合憲性和合法性議題存在質疑的，公民可以行使監督權，進行民主監督。尤其是區域協同立法中制定的許多法規都是地方區域內關乎人民切實利益的，因此需要予以備案審查。例如，湖州市人大以“聯審協審機制”創新實踐助推長三角地區“備案審查立法協同”的民主立法監督工作[10]。

二、區域協同立法中民主立法原則的困境反思

（一）利益分配的失衡

民主立法原則最初是各主體積極參與區域協同立法工作的顯性問題，同時也通過鼓勵各個主體積極參與的方式汲取“利益衡量”的核心要素，由此將合理的、正當的利益訴求導入區域協同立法的規范秩序，“實現了過程民主和成果民主、程序民主和實質民主、直接民主和間接民主、人民民主與國家意志相統一”。

但是，考察區域協同立法中的利益分配，可知民主立法原則遭遇著利益失衡的困局。無論是個體利益、群體利益，還是制度利益、公共利益，抑或是同質利益、異質利益[11]，都將帶來失衡的惡化挑戰。究其緣由在于區域協同立法作為特定時代背景下的產物，其明顯不同于在法定行政區劃范圍內進行的一般立法模式，前者面臨著跨行政區劃、多個主體并存等問題，其中的利益協調難度大。遺憾的是，對于區域協同立法情境內中央與地方之間的利益捍格以及地方各層級關系之間的利益協調，都化約成了民主立法原則實現路徑上的溝壑，制約其制度的活力與功能的創新。

民主立法原則的實現路徑伴隨著利益分配的失衡也開始走向異化，該種異化往往表現為以借由先行簽訂“立法合作框架協議”的妥協模式來驅動區域協同立法的運作。例如，2020年川渝地區簽訂的《關于協同助力成渝地區雙城經濟圈建設的合作協議》，以及2021年長三角地區簽訂的《長江三角洲三省一市司法廳（局）區域協同立法合作框架協議》。上述協議的簽訂可以從側面管窺多元利益沖突是區域協同立法重點關注的問題，其同樣制約著民主立法原則的有效貫徹實施。此時更需要以人民根本利益為底線，不得突破、踐踏，特別是在促進區域協同發展與維護人民根本利益之間尋找最大公約數。

（二）主體維度的束縛

作為民主立法原則的重要承載方式之一，區域協同立法盡管具備一定合法性與正當性的法理優勢，但仍在很多方面呈現出難以彌合的缺陷，而其高度抽象性、概括性的民主立法理念與具象化的區域協同立法之間的耦合也面臨嚴峻挑戰，其中最明顯的則是由于區域協同立法主體的限縮導致民主立法原則在主體方面遭受束縛的困境。

從規范內容來看，目前《立法法》和《地方組織法》等立法文本的規范內容決定了區域協同立法主體僅僅限于人大及其常委會，而忽視了人民政府在推動區域協同立法工作時也承擔著一定積極功能。這是因為行政機關在立法權的取得上源于立法機關（也即人大及其常委會），與此同時建立在分權原則上的立法、行政、司法等權力，在法定授權下“權力滲透”現象初露端倪，即立法權能向行政機關的體制松動。但就區域協同立法踐行全過程人民民主立法理念而言，限縮區域協同立法主體的局限性已然成為一項制約因素，造成集體冷漠與失語。

從立法成效來看，當行政機關處于區域協同立法主體資格的缺失狀態下，這在一定程度上將會導致民主立法原則實現路徑上的動員能力明顯式微。一般而言，承擔國家行政職能是行政機關的主要功能，但事實上行政機關還承載著廣泛的群眾動員屬性，而這又不能簡單歸為行政權，更多的是一種政治能力。不過，無論是何種功能屬性，都無法否決行政機關超強的群眾動員能力。從上述角度講，行政機關動員群眾的能力，就是行政高權助推公民積極參與民主活動，而“以人民為中心”作為民主立法原則的基本立場，無疑需要行政機關的大力支持。

（三）判斷基準的欠缺

民主立法原則的判斷基準一直以來被制度化、體系化所評價，而制度化、體系化的評價標準更是關聯著民主立法原則在區域協同立法場域中邏輯自洽和體系完備。然而這并不意味著《立法法》和《地方組織法》等法律規范已將判斷基準確立，目前《立法法》與《地方組織法》都是在總則部分對全過程人民民主加以規定，而區域協同立法制度則是在總則之外的其他條款中，雖然這反映出民主立法原則對區域協同立法具有“概括功能、指引作用和話語體系”[12]的地位，但也可能為民主立法原則帶來程序上懸浮化、空轉化。

對于民主立法原則的判斷基準考量，往往伴隨著諸如“何種程度才是民主立法”“民主立法的外化標準是什么”以及“該種立法結果到底民主不民主”的發問。事實上，基準規制是控權理論的重要內容，也為民主立法原則的實現提供量化評價。在區域協同立法情境中，作為立法權的限制工具，判斷基準并非像機械主義所描述的那樣，對于民主制度預設苛責、對于權利行使的瑕疵量化，相反，判斷基準理論日趨以公民參與以及相應的論證會、聽證會和座談會等程序設計進行了嗣后回應。不過這仍舊不足以達到在區域協同立法場域中民主立法原則實現的理性決定要素之要求。

基于此，在區域協同立法中民主立法原則要想形成高質量的民主立法實效[13]，回應在全景式融入“最廣泛、最真實、最管用”的民主立法理念的價值取向，亟待通過區域協同立法規則糅合成的包括判斷基準在內的區域協同發展與治理體系。

三、區域協同立法中民主立法原則的實現路徑

區域協同立法中民主立法原則的實現路徑，應當從堅持黨的領導、建立健全區域協同立法體制機制和發揮民主立法中人大主導作用三個方面著手。

（一）始終堅持黨的集中統一領導地位以調和利益沖突

在區域協同立法工作中堅持黨的領導是貫徹民主立法原則的必然要求。習近平總書記指出，要堅持黨對全面依法治國的領導，黨的領導是推進全面依法治國的根本保證。立法作為依法治國的重要環節，往往面臨利益沖突的困境，而區域協同立法當然也不例外，如果沒有集中統一領導的堅強推動作用，區域協同立法中各類利益博弈和利益位階很難找到最大公約數，更何況對此進行平衡、消解。除此之外，區域協同立法還面臨著是統一立法還是單獨立法的兩難抉擇以及其他立法層級關系困境[14]等。而正是得益于黨的堅強領導下，區域協同立法工作引領者、參與者、探索者們守正創新、矢志不渝地堅持和發展民主立法原則，堅持以人民為中心的基本立場，承認多元利益之間的共容共生才得以凝結了區域協同立法中彌足珍貴的探索歷程與工作總結。

事實上，我國區域協同立法實踐已經發展出“內容一致型”協同立法、“部分條款一致型”協同立法和“復合型”協同立法等共治模式，其內容涵蓋了發展規劃、產業調整、市場秩序、社會服務、生態文明保護等諸多事項[15]。與此同時，民主立法聽證會的互動推廣也反映人民群眾對利益表達與分配手段正當性的認同，培養了廣泛的人民民主精神[16]。可以說以區域協同立法開展的聽證會中，更是一種直接民主與間接民主的統一，牽動著“全過程人民民主”的精神實質。鑒于此，必須加強區域協同立法中民主立法原則的政治建設，始終堅持黨的集中統一領導，以消弭民主立法原則在貫徹實施過程中可能遭遇的各類風險挑戰。

（二）切實完善區域協同立法體制機制以優化主體資格

現階段，除了在《立法法》和《地方組織法》中明確了區域協同立法制度外，尚無專門的立法對該制度予以細化規定。而且在《立法法》和《地方組織法》中對區域協同立法制度的規范并不完備，整體上只是賦予了地方人大及其常委會和地方政府相應區域協同立法權限，而且地方政府的區域協同立法權限尚存爭議。除此之外，并無其他詳細規定，這表明區域協同立法工作仍處于實踐探索的階段，許多地方工作經驗并沒有被吸收到法律制度上，例如區域協同立法的主體、內容和程序等制度供給不足的問題早已刻不容緩。

第一，主體的合理確立，即通過法律規范塑造地方人民政府的主體資格，當然這種主體資格的松動也需要同步立法節制的考量。立法主體作為在區域協同立法中民主立法原則實現的重要動因，其重要性可從推動區域協同立法活動等視角去考察、剖析，但這只能局限于既定法律的建制，不可逾越至法外領域。

第二，內容的適當擴充。目前大多數設區的市級區域協同立法主要是圍繞環境保護和優化營商環境方面開展立法活動，而從《立法法》第八十一條第一款來看，“設區的市級”地方立法內容主要涵蓋四個方面的重大事項，同理“設區的市級”區域協同立法也應如是，因此可賦予更大范圍的立法內容調整，防范行政傲慢以及相互推諉的行為。

第三，程序的厘定更新。看似相對完善的立法程序已有細微漏洞。類似開展區域協同立法前的立項、起草等前期工作，進行區域協同立法中的利益協調和審議通過等中期工作，實施區域協同立法后的執法檢查和備案審查等后期工作等，這些都需要在實踐探索中持續總結成功經驗，建立相關制度或有效措施，出臺相應的區域協同立法條例或工作辦法等。

（三）發揮民主立法中的人大主導作用以創設判斷基準

區域協同立法作為一項立法工作始終應當堅持以人大為主導、政府為依托的原則，以人大立法為基準擴充至政府立法進而優化立法事項分配的合理性[17]。以“全過程人民民主”的視角看，人大的立法優位屬性并非局部截取而是貫穿于從法規立項乃至法規公布的立法全過程，適當創設判斷基準可以強化民主立法原則的立法實效。例如，立法前對立法規劃、年度立法工作計劃和立法項目的論證評估、審查批準，立法中對法規草案進行重大利益調整、提請人大代表們審議通過，立法后對法規進行執法檢查和備案審查等工作。

在這里，就人大常委會權責而言，有觀點提出要在人大常委會中適當引入地域代表制，以增強其代表性[18]。對此，一方面確實能起到代表功效，不過另一方面以怎樣合理的比例選舉代表則又是一個問題，本文認為地域代表制雖然能解決代表性不足的問題，但人大主導立法工作不僅僅涉及地域的問題，還涉及各行各業的問題，僅有地域代表制難以有效嵌入人大常委會換屆任免制度中，應當冠以其他具有代表性的標準來配套實施，如職業或行業標準等。

就人大代表而言，應當超越形式主義的桎梏而不斷形塑個體的立法參與能力，人大相關部門應當充分聽取和吸納人大代表對區域協同立法中民主立法原則落實的意見，確保民主立法不邁向“走過場和形式”的遮蔽效應。對人大這一重要載體的功能定位是全過程人民民主的重要內涵之一，同時人大內部工作機構和人大代表也是推動區域協同立法工作的關鍵因素，正因如此有必要進一步強化人大對區域協同立法的主導作用，引領民主立法原則在區域協同立法的投射空間下得以規整與詮釋。

參考文獻

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