跨區域行政規范性文件備案審查的法治化路徑

李幸祥

內容摘要：跨區域行政規范性文件是近年來區域合作中新出現的行政法現象，其由若干個行政區的行政機關共同制定，可以跨行政區適用。此類文件在形式上可以是多個重疊的行政規范性文件，但本質上是一個行政規范性文件，其實是為實現區域合作的目標而由若干個行政區的行政機關實施的弱共同行政行為。參與共同制定此類文件的若干個行政區的行政機關可以擬制為一個行政聯合體，以行政聯合體的名義將文件向對應的備案機關組成的備案聯合體報送備案。需要構建與跨區域行政規范性文件的特點相適應的備案審查機制，明確相應的審查依據、審查標準、審查程序及審查意見的出具方式。

關鍵詞：區域合作；跨區域行政規范性文件；備案審查；法治化

一、問題的提出

隨著世界經濟一體化的深化和我國社會主義市場經濟體制的逐步完善，我國區域經濟一體化得以迅速發展①。近年來，不同省市間開展區域合作成為我國推動區域經濟一體化和區域協調發展的新動向。當然，區域合作是跨行政區地方主體間的合作，而不是同一行政區內部主體間的合作②。實施區域協調發展戰略，需要區域內相關地方和部門的相互合作③。目前，長三角區域、京津冀地區等都在積極開展跨省級行政區的區域合作，為推動區域經濟社會發展作出貢獻。特別是長三角區域在區域合作中不斷創新，出現了上海、江蘇、浙江兩省一市政府共同制定適用于長三角生態綠色一體化發展示范區（以下簡稱“長三角一體化示范區”）的行政規范性文件的實踐④，以及上海、江蘇、浙江、安徽三省一市政府部門共同制定適用于長三角區域的行政規范性文件的實踐⑤。此類行政規范性文件不同于傳統的行政規范性文件，其由若干個行政區的行政機關共同制定，在適用范圍上，并非適用于某一特定行政區，而是可以跨行政區適用，因此，本文將其稱為跨區域行政規范性文件。跨區域行政規范性文件的特征是由平行的行政主體共同制定跨區域的共同規則，形成跨區域的共同行為準則，這是近年來區域合作中新出現的行政法現象。

跨區域行政規范性文件的出現并非巧合，而是區域合作發展到一定階段的必然現象。2022年3月11日，十三屆全國人大五次會議表決通過了《關于修改地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法的決定》，對跨行政區的區域合作作出規定。修改后的《地方組織法》第八十條第一款規定：“縣級以上的地方各級人民政府根據國家區域發展戰略，結合地方實際需要，可以共同建立跨行政區劃的區域協同發展工作機制，加強區域合作。”第二款規定：“上級人民政府應當對下級人民政府的區域合作工作進行指導、協調和監督。”這是我國首次在組織法層面對區域合作作出規定，表明區域合作已從政策推動邁入法治化階段。雖然行政規范性文件在整個法規范體系中的位階最低，但其對社會的影響卻很深遠⑥。作為區域合作重要產物的跨區域行政規范性文件，如何在法治軌道上運行需要提上議事日程。

無疑“治理體系現代化的首要標志應當體現出其規則的良善；只有具備‘良法品格的行政規范性文件才能與現代化治理體系相匹配”⑦。黨的十八屆四中全會提出，把所有規范性文件納入備案審查范圍。黨的二十大報告強調，完善和加強備案審查制度。全國人大常委會法制工作委員會法規備案審查室認為，“備案是法律規定的一項程序性義務，是有權機關監督權的體現”⑧。這雖然是就法規、司法解釋的備案而言，但對行政規范性文件的備案而言，同樣已成為制定機關的一項程序性義務，是上級行政機關對下級行政機關行使監督權、人大常委會對政府行使監督權的體現。根據我國的行政規范性文件管理制度，行政規范性文件制定后需要向上一級行政機關或同級人大常委會備案，具體如下：省級以下各級政府制定的行政規范性文件需要向上一級政府備案，同時向本級人大常委會備案；省級及以下各級政府部門制定的行政規范性文件需要向本級政府備案⑨。

區域合作或一體化是地方之間的聯合，在一定程度上突破了行政區劃的限制⑩。對于跨區域行政規范性文件，其制定主體涉及多個平行的行政主體，對此類行政規范性文件，其制定主體該如何履行備案程序，備案機關該如何備案審查，目前尚無明確規定。隨著長三角一體化的推進，長三角三省一市及長三角一體化示范區涉及的兩省一市共同制定跨區域行政規范性文件的情形逐漸增多。雖然此類實踐目前集中于長三角區域，但不排除其他地區在區域合作進程中也會有類似的實踐需求。作為行政法的新現象，對跨區域行政規范性文件如何進行備案審查，尚缺乏深入的理論研究，傳統的行政規范性文件備案審查理論難以因應跨區域行政規范性文件備案審查中的新問題。為此，亟需在理論層面對跨區域行政規范性文件備案審查的法治化路徑作出回應。對區域合作中出現的這一新的行政法治實踐，亟需在理論上對以下問題作出回應：跨區域行政規范性文件的本質是什么？跨區域行政規范性文件的備案路徑怎樣構建？如何對跨區域行政規范性文件進行審查？

二、跨區域行政規范性文件的本質

要厘清跨區域行政規范性文件的備案路徑，需要首先闡釋跨區域行政規范性文件的本質。在美國，“20世紀后期行政法上最重要的一項發展是行政機關日益將規則制定作為制定政策的工具”11。在我國，行政機關也將制定規則，或者說制定行政規范性文件，作為履行行政管理職責的重要方式。行政機關制定行政規范性文件，一是為了方便管理地區事務，促進經濟社會發展；二是為了保證公平性、程序性等公共價值的實現12。跨區域行政規范性文件在功能和價值導向上亦同樣如此，但其與傳統行政規范性文件存在顯著區別：在制定主體上，前者是幾個行政區的行政機關，后者是單個行政區的一個或者幾個行政機關；在空間效力上，前者適用于幾個行政區，后者只適用于一個行政區。這些是顯而易見的形式上的區別，但跨區域行政規范性文件的本質到底是什么？這需要從文件的形式、空間效力、行政行為的共同性等角度作進一步分析。

（一）跨區域行政規范性文件本質上是一個行政規范性文件

跨區域行政規范性文件在本質上究竟是一個行政規范性文件，還是多個行政規范性文件？制定行政規范性文件屬于行政主體作出的抽象行政行為，跨區域行政規范性文件究竟是一個文件還是多個文件，實際上也是對制定跨區域行政規范性文件這一抽象行政行為，將其定性為若干個行政區的行政機關共同作出的一個行政行為，還是同時作出的若干個相同的行政行為？這似乎只是個純理論探討的問題，但卻關系到跨區域行政規范性文件備案審查的路徑問題。如果將其定性為一個文件，只需要作一次備案，但如果定性為多個文件，卻需要作多次備案。在實踐中，如果幾個行政區的行政機關經協商對擬制定的行政規范性文件內容達成一致，但并未共同制定并發布，而是由各行政區的行政機關分別制定并發布，這的確將出現幾個平行的內容相同的行政規范性文件。從長三角區域的實踐來看，跨區域行政規范性文件也的確有表現為由長三角三省一市相關部門協商一致后分別制定行政規范性文件的實例13。不過從有利于區域合作推進的角度，筆者傾向于將其在本質上仍視作一個行政規范性文件。即使若干個行政區的行政機關沒有采取共同制定的方式，而是采取分別制定的方式，只要文件內容完全相同，也可在法律意義上視作一個行政規范性文件，只不過這一行政規范性文件在若干個行政區分別由屬地行政機關制定發布而已，在本質上與若干個行政區的行政機關共同制定發布并無區別。在此意義上，也可認為其形式上是多個重疊的行政規范性文件，但本質上是一個行政規范性文件。

跨區域行政規范性文件在本質上應作為一個行政規范性文件的佐證是，如在長三角一體化示范區，長三角一體化示范區執行委員會14與上海、江蘇、浙江兩省一市相關部門，或者與上海市青浦區、江蘇省蘇州市吳江區、浙江省嘉善縣兩區一縣政府，共同制定跨區域行政規范性文件15。這些跨區域行政規范性文件，由長三角一體化示范區執行委員會牽頭制定，統一編制該執行委員會的文號，只能作為一個行政規范性文件。因為長三角一體化示范區執行委員會由上海、江蘇、浙江兩省一市政府共同設立，其管轄范圍為跨行政區的長三角一體化示范區，其牽頭制定的跨區域行政規范性文件作為一個行政規范性文件也順理成章。反之，如若對應兩省一市三個行政區硬性分割為三個行政規范性文件，由長三角一體化示范區執行委員會分三次發布三個內容相同的行政規范性文件，反而有重復行政、疊床架屋之感。

（二）跨區域行政規范性文件的空間效力

與法律規范的空間效力同理，行政規范性文件也具有空間效力。對傳統的行政規范性文件而言，其空間效力與制定主體的管轄權可及范圍相一致。在行政體系的科層制下，各層級的行政主體都有明確的管轄權范圍，行政規范性文件的空間效力取決于制定主體的管轄權范圍。行政主體行使行政權的空間范圍即該行政主體所對應的行政區，如省級行政主體在省級行政區內行使行政權，市級行政主體在市級行政區內行使行政權。傳統行政規范性文件的空間效力即與行政區相對應。但是，這一原理對跨區域行政規范性文件而言，卻并非那么顯而易見。跨區域行政規范性文件的空間效力不僅及于某一行政區，而是及于若干行政區，如長三角三省一市制定的跨區域行政規范性文件，其空間效力不是僅及于長三角某一省市，而是及于整個長三角區域，但長三角區域并非一個行政區，而是包括三省一市四個省級行政區。可見，跨區域行政規范性文件與傳統行政規范性文件的顯著區別在于其空間效力并非指向某一行政區。

跨區域行政規范性文件的空間效力在形式上是跨區域的，這是就文件制定主體在空間上的管轄權與行政規范性文件的空間效力相比而言所得出的結論。空間效力的跨區域并非意味著文件制定主體權限的跨區域，對參與共同制定跨區域行政規范性文件的行政機關而言，其權限仍在所屬行政區的空間范圍，而不會逾越該空間范圍。空間效力的跨區域，本質上是通過若干行政區的空間效力的組合實現的。比如，在長三角區域，三省一市的行政機關共同制定跨區域行政規范性文件，由于三省一市的行政機關在各自省市具有管轄權，因而其制定的行政規范性文件在各自省市具有空間效力，由此通過三省一市空間效力的組合，從而實現跨行政區的空間效力，即在整個長三角區域具有空間效力。

（三）跨區域行政規范性文件屬于弱共同行政行為

雖然從形式上看，跨區域行政規范性文件是多個行政主體共同制定的一個行政規范性文件，使用一個文號，但是如果這幾個行政主體不采用共同制定的方式，而是各自制定行政規范性文件，仍然能起到同樣的管理功能，但這時在形式上卻表現為多個內容相同的行政規范性文件，只不過其制定主體和空間效力不同。因此，跨區域行政規范性文件在提取“公因數”后在形式上表現為一個行政規范性文件。制定行政規范性文件屬于行政行為，若干個行政區的行政機關共同制定跨區域行政規范性文件，屬于共同行政行為。但這是一種弱共同行政行為，區別于強共同行政行為。所謂弱共同行政行為，即作出共同行政行為的各行政主體之間的聯系并不緊密，雖然相關行政區的行政主體共同制定了行政規范性文件，但要實現同樣管理功能，共同制定并非必要條件，共同制定僅僅是形式意義上的“共同”，實質意義上仍然是由各行政區的行政主體在單獨行使職權。這種弱共同行政行為的特點是：即使跨區域行政規范性文件規定其空間效力是多個行政區的組合，但對制定該文件的各行政主體而言，其空間效力仍然局限于對應的行政區。比如，長三角三省一市的行政機關制定的跨區域行政規范性文件，雖然空間效力為長三角區域（即三省一市全域），但對參與共同制定文件的任一省市的行政機關而言，其管轄權僅限于本省市。換言之，并非因為跨區域行政規范性文件在整個長三角區域具有效力，三省一市的行政機關便可將其管轄權擴張至整個長三角區域。相比之下，強共同行政行為則意味著只有相關的行政主體共同作出行政行為才可達到管理目的，如果相關的行政主體各自作出行政行為，則難以實現相同的管理功能。比如，某一事項同時涉及多個行政管理部門，需要該多個部門共同制定行政規范性文件進行規范，此類情形下，該多個部門共同制定行政規范性文件的行為即屬于強共同行政行為，因為若不采取共同制定的方式，而是由所涉多個部門分別制定，將使對某一事項的管理要求變得碎片化，難以起到相同的效果。

跨區域行政規范性文件本質上是為實現區域合作的目標而由若干行政區的行政機關實施的弱共同行政行為，“共同”的連接點在于管理事項的共同性，即各行政區有對相同事項進行管理制度統一的需求。這與需求同一行政區內多個部門共同制定的跨部門行政規范性文件（具有強共同行政行為特征）存在本質區別，后者“共同”的連接點在于管理事項內在的牽連性，即該事項必須由相關的多個部門共同管理才可實現所追求的行政法秩序。

三、跨區域行政規范性文件的備案路徑

“備案審查是保障憲法和法律實施、維護國家法制統一的憲法性制度，是推動國家治理體系和治理能力現代化的重要抓手，意義十分重大，應以全面依法治國的大局觀來謀劃相關工作。”16對跨區域行政規范性文件該如何備案，現行的行政規范性文件管理制度并未作出明確規定。比如，《國務院辦公廳關于加強行政規范性文件制定和監督管理工作的通知》對地方各級政府及其部門制定的行政規范性文件，明確了備案要求，但對跨區域行政規范性文件的備案卻未作出規定。已有跨區域行政規范性文件實踐的長三角區域，三省一市的行政規范性文件管理制度也未對跨區域行政規范性文件的備案作出規定。這可能是因為跨區域行政規范性文件是最近幾年才出現的新生事物，就數量而言在整個行政規范性文件管理體系中所占比例非常低，因此無論是國家層面還是地方層面都尚未在管理制度中作出相應規定。

跨區域行政規范性文件備案的本質，是要將跨區域行政規范性文件納入監督范圍，防止此類行政規范性文件游離于備案審查制度之外。此類文件的備案，涉及人大常委會對政府的監督以及上下級行政機關之間的監督。對若干行政區的政府制定的跨區域行政規范性文件，主要涉及本級人大常委會的監督；對若干行政區的政府部門制定的跨區域行政規范性文件，主要涉及本級政府的監督。從理論上而言，跨區域行政規范性文件的制定主體是若干行政區的行政機關，在備案路徑上，無非就是各行政區的行政機關共同向備案機關去備案，或者分別向備案機關去備案，但實際上問題并非那么簡單。因為共同備案或分別備案的模式，都是基于傳統行政規范性文件的備案審查制度所得出的推論。跨區域行政規范性文件在形式上是多個重疊的行政規范性文件，但本質上是一個行政規范性文件，這使得其與傳統行政規范性文件在備案路徑上可能有所區別，這就導致在備案路徑上需要重新構造。構造跨區域行政規范性文件的備案路徑，需要回答誰去備案、向誰備案、如何備案等三方面問題。

（一）誰去備案：適格的報送備案主體

跨區域行政規范性文件制定后由誰去備案，這看似不是問題，但若細究卻仍是一個問題。對傳統行政規范性文件而言，無疑是由制定機關向對應的備案機關進行備案。但對跨區域行政規范性文件而言，其由若干個行政區的行政機關共同制定，即制定機關為若干個平行的行政主體，按照“誰制定，誰備案”的原理，應當由這若干個平行的行政主體作為制定主體去申請備案。根據《國務院辦公廳關于加強行政規范性文件制定和監督管理工作的通知》的規定，“地方人民政府部門制定的行政規范性文件要報本級人民政府備案，地方人民政府兩個或兩個以上部門聯合制定的行政規范性文件由牽頭部門負責報送備案”。問題是，對于跨區域行政規范性文件而言，其制定主體并非同一地方政府下屬的兩個或兩個以上部門，而是互不隸屬的不同行政區的行政機關，這些不同行政區的行政機關在法律地位上完全相同，制定跨區域行政規范性文件是協商一致的結果，不存在哪個行政區的行政機關牽頭的問題。但如果就此認為，跨區域行政規范性文件有幾個平行的制定主體，那后續的備案審查可能會紊亂。實際上，地方政府幾個部門聯合制定的行政規范性文件，在法律上也可視作為一個制定主體，即將這幾個部門共同視作一個行政主體，當然這是一個共同行政主體。這樣就容易理解兩個或兩個以上地方政府部門聯合制定的行政規范性文件只需由牽頭部門負責報送備案，而無需由每個部門分別報送備案，因為此時這幾個政府部門已被視作一個制定主體，報送備案一次即可。

為此，筆者認為，可以引入行政聯合體的概念，將參與共同制定跨區域行政規范性文件的若干個行政區的行政機關擬制為一個行政聯合體，由該行政聯合體作為跨區域行政規范性文件的制定主體，以行政聯合體的名義將文件報送備案。此行政聯合體，為若干個行政區的政府或政府部門組成的聯合體，構成行政法上的聯合行政主體。當然，為確保該行政聯合體在跨區域行政規范性文件的制定和備案中能夠發揮實質性作用，需要對如何啟動跨區域行政規范性文件的制定程序，如何開展合法性審核，如何提請審議等明確程序規則，特別是對跨區域行政規范性文件的內容如何達成一致并確保合法作出明確規定。為達此目的，建議有此類文件制定需求的行政區共同制定《跨區域行政規范性文件制定辦法》，明確各項程序規則，特別是明確以行政聯合體名義負責將所制定的行政規范性文件報送備案。比如，在長三角區域，由于在三省一市并未組建管轄權覆蓋整個長三角區域的區域管理機構，建議三省一市明確由相關政府或政府部門組成行政聯合體，依托區域合作機制，以行政聯合體的方式共同制定跨區域行政規范性文件。當然，對于已組建區域管理機構的長三角一體化示范區而言，建議示范區涉及的兩省一市授權示范區執行委員會統一制定適用于示范區的行政規范性文件。由于區域管理機構本身即為若干行政區共同組建，是一種緊密型的行政聯合體，因此，對于區域管理機構牽頭制定的行政規范性文件，例如長三角一體化示范區執行委員會牽頭制定的行政規范性文件，建議由區域管理機構履行報送備案義務。

（二）向誰備案：備案機關的選擇

備案機關的選擇是跨區域行政規范性文件碰到的特有問題。幾個行政區分別擁有備案機關，還是將幾個行政區的備案機關聯合起來視作一個備案機關？傳統行政規范性文件制定后向制定機關的上級行政機關或本級人大常委會報送備案，有明確的備案路徑，但跨區域行政規范性文件的制定機關包括若干個行政區的行政機關，其上級行政機關是哪個行政機關？其對應的本級人大常委會又是哪個行政區的人大常委會？

筆者認為，跨區域行政規范性文件的備案機關的選擇，以在既有的傳統行政規范性文件備案制度的框架內進行優化構造為宜。前文已經論及，跨區域行政規范性文件的制定機關可以作為行政聯合體，那么是否可以將制定此類文件的若干行政區的備案機關視作備案聯合體，從而實現行政聯合體向備案聯合體備案的路徑？當然這種備案聯合體也是擬制的聯合體，目的是為了厘清此類文件的備案路徑。比如，對若干行政區的政府部門共同制定的跨區域行政規范性文件，建議將該若干行政區的政府視作備案聯合體，由該若干行政區的政府共同作為備案機關。對若干個行政區的政府共同制定的跨區域行政規范性文件，建議將該若干行政區的人大常委會視作備案聯合體，由該若干行政區的人大常委會共同作為備案機關。換言之，對跨區域行政規范性文件的備案監督功能，仍由相關若干個行政區的政府或人大常委會承擔，其背后的原理是對跨行政區的行政機關實施的弱共同行政行為，仍分別受到其所在行政區的上級行政機關或本級人大常委會的監督，即對某一行政區的行政機關而言，其聯合其他行政區的行政機關作出的行政行為，當然地需要受到既有監督體系下相關機關的監督。如若不然，將聯合其他行政區的行政機關作出的行政行為排除在監督范圍之外，將使跨區域的共同行政行為失去監督，進而影響區域合作的本意。區域合作應當是受監督的合作，而不是游離于既有監督體系外的合作。

對于區域管理機構牽頭制定的行政規范性文件，例如長三角一體化示范區執行委員會牽頭制定的行政規范性文件，同樣可以按照上述路徑進行備案。區域管理機構本身即為若干個行政區共同設立，需要對其設立的機關負責，如長三角一體化示范區執行委員會，由上海、江蘇、浙江兩省一市政府共同設立，其牽頭制定的行政規范性文件，向兩省一市政府組成的備案聯合體進行備案，也符合法理。

（三）如何備案：若干行政區委托一個行政區備案

若干行政區的行政機關將共同制定的跨區域行政規范性文件報對應行政區的備案機關進行備案審查，理論上存在三種模式：一是共同制定，共同報備，制定和報備都是共同行為；二是共同制定，分別報備，即報備行為由各行政區分別作出；三是共同制定，委托一家報備。

若干行政區共同制定的跨區域行政規范性文件，由若干行政區的行政機關組成行政聯合體，向對應的備案機關組成的備案聯合體報送備案，這是一個總體上的備案路徑，但行政聯合體與備案聯合體都是擬制的聯合體，備案審查要具體落地，還需要進一步在程序上進行構造。總的思路是在行政聯合體內選擇一個行政機關，其他各行政區的行政機關均委托該行政機關向備案聯合體履行報送備案程序。同時，在備案聯合體內選擇一個備案機關，其他各行政區的備案機關均委托該備案機關進行審查。當然，受托履行報送備案義務的行政機關與受托行使審查權的備案機關應當屬于同一行政區，否則將出現程序扭曲現象，帶來新的不便。由于報送備案是一項程序性義務，各行政區的行政機關委托行政聯合體內的一方去履行，應無大礙。但問題在于，備案機關行使對跨區域行政規范性文件的審查權，這直接關系到文件合法性的判斷，備案聯合體的其他成員委托其中一個成員去行使審查權，相當于一個行政區將審查權讓渡給另一個行政區，這是否符合備案審查的監督功能？背后的實質問題是，備案機關享有的備案審查權這一監督權能否委托？如果可以委托，法理依據是什么？

關于行政權的委托，比如行政許可、行政處罰的委托，《行政許可法》《行政處罰法》作出了明確規定，但對于監督權的委托，尚無明文規定。監督權，包括上級行政機關對下級行政機關的監督權，以及人大對政府的監督權，是否可以委托，特別是是否可以委托異地國家機關行使，直接關系到備案聯合體的可行性問題，需要作出闡釋。常見的行政委托見諸同一行政區內不同行政機關的委托，或者行政機關對承擔公共事務管理職能的組織的委托。跨行政區的委托雖不常見，但并非沒有先例。例如，在洋山保稅港區，浙江的行政機關將行政管理權委托上海的行政機關行使17。又如，公安機關在辦理行政案件時，存在委托異地公安機關調查的情形18。人民法院在調取證據時，也存在異地委托的情形19。基于實際管理的需要，異地委托在法理上并無障礙。備案審查權作為監督權的一類，當被監督對象（即報送備案的跨區域行政規范性文件）為同一個時，通過委托的方式，將若干行政區的備案審查權集中由一個行政區的備案機關行使，既可以實現在法律名義上共同行使備案審查權，又可以與行政聯合體的委托備案相對應。

幾個行政區可以將備案審查權區分領域，劃分為若干領域的備案審查，仍可實現備案審查權由幾個行政區共同享有的目的。比如，在甲乙丙三個行政區共同制定跨區域行政規范性文件的情況下，此三個行政區可以約定，將城市管理領域跨區域行政規范性文件的備案審查權委托由甲行政區的備案機關集中行使，將經濟領域的備案審查權委托由乙行政區的備案機關集中行使，將社會管理領域的備案審查權委托由丙行政區的備案機關集中行使。這樣可以避免出現對同一個跨區域行政規范性文件，由幾個行政區分頭審查，導致監督權碎片化行使的現象。

四、跨區域行政規范性文件的審查機制

跨區域行政規范性文件履行備案程序后，備案機關如何進行審查？具體又可細分為如下問題：備案機關對跨區域行政規范性文件進行審查時，審查的依據是什么？審查的標準是什么？審查的程序如何構建？審查意見如何出具？

（一）審查的依據

備案機關依據什么對跨區域行政規范性文件進行審查？法律、行政法規、部門規章在全國有效，但地方性法規、地方政府規章只在相應的行政區有效。對跨區域行政規范性文件，除了依據法律、行政法規、部門規章進行審查，是否可以依據相關行政區的地方性法規、地方政府規章進行審查？如果可以，不同行政區的地方性法規、地方政府規章不一致時如何處理？之所以提出這個問題，是因為跨區域行政規范性文件由多個行政區共同制定，在幾個行政區都有地方立法權的情況下，不同行政區制定的地方性法規、地方政府規章的確可能存在不一致。作為平行的行政區，只要不與法律、行政法規相沖突，可以根據所在行政區的實際情況，制定適用于該行政區的地方性法規、地方政府規章。在不同行政區的地方性法規、地方政府規章不一致的情況下，跨區域行政規范性文件的備案審查若要以地方性法規、地方政府規章為依據，如何應對這種不一致的問題？

首先，需要明確的是，跨區域行政規范性文件作為幾個行政區共同制定的行政規范性文件，在位階上低于地方性法規、地方政府規章，不能與任何一個行政區的地方性法規、地方政府規章存在抵觸。換言之，此類文件應當在符合各相關行政區地方性法規、地方政府規章的前提下制定，其規定的內容實際上應當在各相關行政區的地方性法規、地方政府規章的“最大公約數”里面尋求。據此，相關地方性法規、地方政府規章應當作為跨區域行政規范性文件的審查依據。

其次，在相關地方性法規、地方政府規章存在不一致的情況下，仍然可以作為審查跨區域行政規范性文件的依據。雖然不同行政區的地方性法規、地方政府規章存在不一致，但在單一制國家、全國法制統一的大前提下，這種不一致應當不是原則性的沖突規定，而是在國家法律、行政法規允許的框架內的個性化規定。鑒于此，不同行政區的地方性法規、地方政府規章存在不一致規定，實乃常態，如果完全一致，反而說明可以由國家層面統一立法，地方立法的必要性顯得不那么充分。由于跨區域行政規范性文件對相關行政區而言，屬于效力低于地方性法規、地方政府規章的法律規范，其應當與地方性法規、地方政府規章不抵觸。不抵觸原則意味著，在上位法或者相關政策對管理事項未作出明確規定的情況下，只要不違反禁止性規定，行政機關即可制定行政規范性文件進行規范，這將使行政機關獲得較大的權限來制定行政規范性文件20。

（二）審查的標準

關于審查標準，學界研究中有所謂規范性文件制定主體方面的審查標準、制定程序方面的審查標準以及具體內容方面的審查標準等三方面標準之說21。首先，關于跨區域行政規范性文件的制定主體的審查標準，關鍵是審查相關行政區的行政機關是否具有相應的職權。如果跨行政區的事項屬于國家事權，則應當由國家層面來制定規范性文件，屬于地方層面的相關行政區的行政機關無權作出規定。但如果相關事項屬于地方事權，即使該事項跨行政區，相關行政區的行政機關可以共同作出規定。當然，跨區域行政規范性文件的內容不得超出制定主體的職權范圍，并且受政府和市場邊界的限制22。制定主體方面，比較特殊的是相關行政區共同設立的區域管理機構，是否當然具有跨區域行政規范性文件制定權？對此，需要判別區域管理機構設立時相關行政區是否對其有明確的授權。如果有明確的授權，則區域管理機構在授權范圍內可以制定跨區域行政規范性文件；如果沒有明確的授權，則區域管理機構不宜制定此類文件。原因在于跨區域行政規范性文件系對相關行政區規定一套共同遵守的規則，如果區域管理機構未獲得相關行政區的授權，則失去制定規則的權源，因而只能實施具體的管理行為，而無權制定管理規則。

其次，關于跨區域行政規范性文件的制定程序的審查標準，可以參照《規章制定程序條例》，或者參照相關行政區關于行政規范性文件制定程序的規定。比如，調研起草、征求意見、專家論證、合法性審核、集體審議等程序，都應當履行。在調研起草階段，可能是一個行政區牽頭起草，也可能是相關行政區共同組成起草組進行起草，無論是哪種模式，都應當確保相關行政區對草案達成共識。在征求意見階段，應當注意廣泛性，對與跨區域行政規范性文件密切相關的行政相對人，應當通過多種途徑為其發表意見提供便利。在專家論證階段，應當注意選取有代表性的專家，盡量選取相關行政區公認的專家參與論證。在合法性審核階段，應當確保相關行政區的合法性審核機構均對草案作出嚴格審核并出具合法性審核意見，必要時相關行政區的合法性審核機構可以聯合開展審核，共同出具合法性審核意見。在集體審議階段，應當確保相關行政區的制定機關均開展集體審議。只有經過上述程序制定的跨區域行政規范性文件，才可認為是滿足了正當程序的要求。

再次，關于跨區域行政規范性文件的具體內容的審查標準，可以從合憲性標準、政治性標準、合法性標準、適當性標準等四個方面進行審查。其中，合憲性標準是指對規范性文件是否符合憲法規定、憲法原則和憲法精神進行審查時適用的標準；政治性標準是指對規范性文件是否與黨中央的重大方針政策、決策部署以及國家重大改革方向保持一致進行審查時適用的標準；合法性標準是指對規范性文件是否與上位法“相抵觸”進行審查時適用的標準；適當性標準是指對規范性文件是否符合一般社會公眾對民主、自由、公平、正義、平等、秩序等法的價值的認知，是否符合實際、合乎理性、寬嚴適度，能夠為一般社會公眾所接受和理解進行審查時適用的標準23。這些標準中，對跨區域行政規范性文件而言，政治性標準特別有意義。因為跨區域行政規范性文件屬于相關行政區在推動區域合作過程中共同制定的行政規范性文件，其是否符合黨中央、國務院關于區域合作的相關政策至關重要。例如，在長三角區域，上海、江蘇、浙江、安徽三省一市共同制定的跨區域行政規范性文件，是否符合黨中央、國務院制定的《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》和國務院批復同意、國家發展改革委發布的《長三角生態綠色一體化發展示范區總體方案》，就應當作為是否符合政治性標準的審查重點。對于合法性標準，跨區域行政規范性文件需要符合相關法律、行政法規、部門規章以及所涉行政區的地方性法規、地方政府規章。應當強調，確保行政規范性文件實體合法，是法治政府建設的底線性要求24。如果需要出臺的跨區域行政規范性文件，系為推動區域合作而作出的制度創新，但可能與部分行政區的地方性法規、地方政府規章存在不一致，可以在備案審查時認可其實質的合法性，但應當附具審查建議，即建議相關行政區及時對不符合制度創新需求的地方性法規、地方政府規章進行修改，從而確保重大改革于法有據。當然，由于一些法律設定了對行政規范性文件直接介入的禁止性規定，因此，跨區域行政規范性文件可以涉及的領域具有一定的局限性25。

（三）審查的程序

前文已經述及，相關行政區的行政機關組成行政聯合體，向相應的備案機關組成的備案聯合體報送備案跨區域行政規范性文件。由于行政聯合體和備案聯合體均為擬制的主體，上述機制在實際運行時，系通過委托聯合體內某一行政區的規范性文件制定機關和備案機關分別履行報送備案義務和備案審查職責。

受托的備案機關收到報送備案的跨區域行政規范性文件后，應當開展審查并形成初步審查意見，隨后將初步審查意見發送其他行政區的備案機關征求意見。雖然其他行政區的備案機關將備案審查權委托由一個行政區的備案機關集中行使，但此種委托并未免除其他行政區的備案機關的備案審查權，委托實際上是將幾個行政區的備案機關的平行的備案審查權由原本的分頭行使轉為集中由一個行政區的備案機關行使，從而將原本幾個行政區平行開展備案審查、各行政區備案機關分別出具備案審查意見，轉變為由一個行政區的備案機關在征求其他行政區備案機關的意見后，集中出具備案審查意見。換言之，將原本外化的若干份備案審查意見（一個行政區分別出具一份）內化為一份備案審查意見。

此種模式，實質上是將幾個行政區備案機關的平行審查轉變為實質上的聯合審查。在審查程序的構建上，平行審查實際上延續了傳統行政規范性文件的審查模式，即各行政區將跨區域行政規范性文件分別作為該行政區的文件進行備案審查，雖然也能實現對跨區域行政規范性文件的監督，但由于各行政區的備案審查權未能統一行使，有可能帶來備案審查意見不統一的問題。轉為實質上的聯合審查后，由集中行使備案審查權的行政區向其他行政區的備案機關征求意見，可以在程序上為統一各行政區的備案審查意見提供保障。原因在于，在征求意見過程中，如果被征求意見的行政區提出不同審查意見，可以由幾個行政區的備案機關共同協商，尋求統一的審查意見，從而在正式出具備案審查意見之前即完成備案機關意見的協調一致。

（四）審查意見的出具

通過備案聯合體，由受托的行政區的備案機關集中行使審查權，統一出具備案審查意見。這種審查意見的效力是否及于制定跨區域行政規范性文件的幾個行政區？提出制定聯合體、備案聯合體的設想，本身是希望將幾個平行的行政規范性文件制定機關、備案機關擬制為一個統一的制定主體、備案主體，并由受委托的行政區的制定機關、備案機關履行報送備案、備案審查職責。在此模式下，備案審查意見的效力應當及于參與制定跨區域行政規范性文件的各行政區。但是如果僅由受委托的行政區的備案機關出具備案審查意見，則在形式要件上無法體現出這是幾個行政區的備案機關的共同審查意見。雖然在內部關系上，其他行政區的備案機關與受委托的備案機關存在委托關系，但這種內部化的委托關系，也需要以外部化的形式表現出來。不然，行政相對人有理由認為這僅是一個行政區的備案機關的審查意見。鑒于此，在其他行政區的備案機關委托某一行政區的備案機關行使審查權的情況下，最終的備案審查意見宜由幾個行政區的備案機關聯合出具，這可以在形式上確保是相關行政區的備案機關共同出具的審查意見。正如跨區域行政規范性文件在形式上是由幾個行政區的行政機關共同制定，備案審查意見在形式上也應當由幾個行政區的備案機關共同出具。而且，在備案審查權分領域由幾個行政區的備案機關分別集中行使的情況下，通過聯合出具備案審查意見，可以確保備案審查意見在形式上的統一，即無論是哪個領域，無論是哪個行政區的備案機關集中行使備案審查權，在最終出具的備案審查意見上，都體現為幾個行政區的共同備案審查意見。由此，可以將備案審查意見的效力同時及于幾個相關行政區，實現備案審查意見的跨行政區效力。

需要探討的問題是，如果受托的備案機關提出初步備案審查意見后，向其他行政區的備案機關征求意見，此時其他行政區的備案機關是否可以提出不同的備案審查意見。從正當程序上來說，既然是橫向征求意見，其他行政區的備案機關當然可以提出不同的備案審查意見，不然征求意見將失去意義。但是這種征求意見的功能定位應當是提供一種協調機制，在幾個行政區的備案機關出現不同備案審查意見的情況下，通過征求意見程序，將意見協調一致，這應當是區域合作的應有之義。如果對已經制定的跨區域行政規范性文件，在備案環節難以達成統一的備案審查意見，這實際上反映出某一行政區的制定機關與備案機關存在不同意見，在區域合作推進過程中，不僅存在跨區域不同意見的協調，也存在行政區內不同意見的協調。在區域合作框架內，雖然理論上相關行政區仍保留相對獨立的行政規范性文件制定權，但是各行政區的備案機關即使有不同的備案審查意見，也應當在征求意見環節反饋給受托的行政區的備案機關，并進入意見協調程序，而不宜單獨對跨區域行政規范性文件出具不同的審查意見，避免同一行政規范性文件在不同行政區的合法性認可度不一致。

另外，在極端情況下，如果其他行政區的備案機關都認為跨區域行政規范性文件可以通過備案審查，但某一行政區的備案機關審查認為跨區域行政規范性文件存在問題不予備案的，不予備案的效力僅及于該備案機關所在的行政區，對其他行政區并無效力。當然，這會破壞幾個行政區之間就區域合作相關制度安排所達成的共識。除非跨區域行政規范性文件明顯與該行政區的地方性法規、地方政府規章相沖突，否則該行政區的備案機關不宜出具不予備案的審查意見。

另一方面，如果受托的行政區的備案機關審查認為跨區域行政規范性文件的確存在合法性問題需要糾正，該備案機關除了可以要求所在行政區的制定機關糾正，是否有權要求其他行政區的制定機關糾正？備案機關要求制定機關糾正合法性存在問題的行政規范性文件，這是行政規范性文件備案審查制度的應有之義，《國務院辦公廳關于加強行政規范性文件制定和監督管理工作的通知》也強調“有錯必糾”。問題在于，備案機關的審查權也有空間效力限制，僅在所在行政區可以行使，對非其所在行政區的制定機關，該備案機關無權要求其糾正。對跨區域行政規范性文件而言，如果一個行政區的備案機關要求制定機關糾正該文件，實際上意味著幾個行政區的制定機關之前所達成的共識被否定，比如要對該文件進行修改、廢止或重新制定。雖然受托的行政區的備案機關無權直接要求其他行政區的制定機關糾正文件，但可以橫向征求其他行政區的備案機關意見，并建議由幾個行政區的備案機關共同作出決定，要求各相關行政區的制定機關糾正文件。

五、結語

跨區域行政規范性文件的產生，是我國區域合作發展到一定階段出現的新現象。在區域合作機制下，相關省市之間不僅有具體的建設項目的合作，產業鏈的協同，更需要有制度建設的合作。跨區域行政規范性文件作為相關省市制度建設的載體，在推進區域合作與區域協調發展中將發揮積極作用。將跨區域行政規范性文件視作若干行政區的行政機關組成的行政聯合體所制定的行政規范性文件，然后由其中一個行政區的行政機關代表該行政聯合體負責報送備案；將若干行政區的備案機關組成備案聯合體，由其中一個行政區的備案機關代表該備案聯合體受理備案，并牽頭開展備案審查，在形成初步備案審查意見后，征求其他相關行政區的備案機關的意見，并在協調一致后，由幾個行政區的備案機關共同出具備案審查意見。跨區域行政規范性文件作為區域合作中產生的新型行政規范性文件，其備案審查模式沒有先例可循，本文所探討的備案審查模式為其提供了一種法治化的理論路徑。當然，這一模式是否可行，還有待實踐檢驗。

注釋

①楊治坤.區域治理的基本法律規制：區域合作法[J].東方法學，2019（5）.

②葉必豐.明晰區域合作法研究的學術使命[N].中國社會科學報，2022-5-24（1）.

③于文豪.區域協調發展合作機制的內部規則[J].法學雜志，2022（3）.

④例如，2020年6月10日，上海、江蘇、浙江兩省一市政府共同印發《關于支持長三角生態綠色一體化發展示范區高質量發展的若干政策措施》；2020年8月28日，上海、江蘇、浙江兩省一市政府共同印發《長三角生態綠色一體化發展示范區政府核準的投資項目目錄（2020年本）》；2022年8月12日，上海、江蘇、浙江兩省一市政府共同印發《關于進一步支持長三角生態綠色一體化發展示范區高質量發展的若干政策措施》。

⑤例如，2022年1月24日，上海、江蘇、浙江、安徽三省一市文化旅游廳（局）、司法廳（局）共同制定《關于印發〈長江三角洲區域文化市場輕微違法行為免罰清單〉的通知》。

⑥宋智敏.論以人大為主導的行政規范性文件審查體系的建立[J].法學論壇，2020（6）.

⑦李富瑩.加強行政規范性文件監督的幾點建議[J].行政法學研究，2015（5）.

⑧全國人大常委會法制工作委員會法規備案審查室.《法規、司法解釋備案審查工作辦法》導讀[M].北京：中國民主法制出版社，2020：26.

⑨國務院辦公廳關于加強行政規范性文件制定和監督管理工作的通知.

⑩俞祺.從區域協作到區域性規范——兼論區域合作文件的性質與效力[J].中國行政管理，2021（9）.

11【美】羅納德·M·萊文，【美】杰弗瑞·S·拉博斯.行政程序法精要[M].蘇苗罕，譯.北京：中國法制出版社，2022：186.

12馮碩.地方行政機關規范性文件存在的問題和機制——以雙重邏輯為視角[J].社會科學家，2021（9）.

13例如，2019年12月，上海、江蘇、浙江、安徽三省一市市場監管局協作制定了《關于允許境內自然人投資設立外商投資企業管理辦法》《關于簡化登記材料開展外國投資者主體資格證明文件互認的試點辦法》《關于持永久居留身份證外籍人士創辦科技型企業試行辦法》等三個行政規范性文件，并由三省一市市場監管局各自編制文號發布。參見《上海市市場監督管理局關于印發〈關于允許境內自然人投資設立外商投資企業管理辦法〉等文件的通知》《江蘇省市場監督管理局關于印發〈關于允許境內自然人投資設立外商投資企業管理辦法〉等文件的通知》《浙江省市場監督管理局關于印發〈關于允許境內自然人投資設立外商投資企業管理辦法〉等文件的通知》《安徽省市場監督管理局關于印發〈關于允許境內自然人投資設立外商投資企業管理辦法〉等文件的通知》。

14根據2019年11月7日中共上海市委機構編制委員會《關于長三角生態綠色一體化發展示范區執行委員會主要職責、內設機構和人員額度的通知》，長三角生態綠色一體化發展示范區執行委員會作為長三角生態綠色一體化發展示范區理事會的執行機構，主要負責示范區發展規劃、制度創新、改革事項、重大項目、支持政策的研究擬訂和推進實施。

15例如，2021年3月26日，長三角一體化示范區執行委員會與上海、江蘇、浙江兩省一市人力資源社會保障廳（局）共同制定《長三角生態綠色一體化發展示范區專業技術人員職業資格互認實施細則》；2021年9月8日，長三角一體化示范區執行委員會與上海市青浦區、江蘇省蘇州市吳江區、浙江省嘉善縣兩區一縣政府共同制定《長三角生態綠色一體化發展示范區教師一體化培養方案》。

16梁洪霞.備案審查事后糾錯的邏輯基礎與制度展開[J].政治與法律，2022（9）.

17根據《洋山保稅港區管理辦法》第四條規定，“洋山保稅港區管理委員會由上海市組建”“可以依法接受上海市和浙江省有關行政管理部門的委托，在保稅港區內履行相關行政管理職責”。

18根據《公安機關辦理行政案件程序規定》第一百二十一條第一款規定，“辦案地公安機關可以委托異地公安機關代為詢問、向有關單位和個人調取電子數據、接收自行書寫材料、進行辨認、履行處罰前告知程序、送達法律文書等工作”。

19根據《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規定》第二十六條規定，“人民法院需要調取的證據在異地的，可以書面委托證據所在地人民法院調取。受托人民法院應當在收到委托書后，按照委托要求及時完成調取證據工作，送交委托人民法院。受托人民法院不能完成委托內容的，應當告知委托的人民法院并說明原因”。

20武芳.論地方政府規章和行政規范性文件的制定事項范圍劃分標準[J].河北法學，2017（7）.

21陳運生.行政規范性文件的司法審查標準——基于538份裁判文書的實證分析[J].浙江社會科學，2018（2）.

22參見孫首燦.論行政規范性文件的權限[J].中國行政管理，2016（8）.

23全國人大常委會法制工作委員會法規備案審查室.規范性文件備案審查理論與實務[M].北京：中國民主法制出版社，2020：107-130.

24曹鎏.行政規范性文件統一立法的實踐解析與邏輯證成[J].行政論壇，2020（4）.

25周樂軍.行政規范性文件的生成形態及其類型化——基于功能主義的觀察[J].法學論壇，2019（3）.