河湖長制理論基礎與制度優勢探析

張小麗

武漢大學環境法研究所

隨著全球氣候變化和環境惡化的趨勢日益加劇，河湖的生態保護和治理問題引起了廣泛關注。為了實現河湖生態系統的可持續發展，河湖長制作為一種創新的治理模式逐漸成為國際社會共同關注的焦點。河湖長制的產生與發展，既有現實的需求，也源于理論上的支持。隨著河湖長制的深入實施，學者們在水資源和水環境等方面提出了一些關于河湖長制的理論觀點[1]。但河湖長制理論基礎和制度優勢的研究仍然存在許多需要深入探討的問題，如對碎片化治理的理論解答、跨部門協同治理的責任落實等。通過這些理論問題的研究，為制定相關政策和法規提供理論支撐，確保法規的科學性、嚴密性以及可操作性。

一、河湖長制的建立

河湖長制經歷了地方初創、全國試點到全面推廣三個階段。2007 年爆發的無錫太湖“藍藻”事件引發了全國關注。為化解河湖環境問題，地方政府開始探索河湖長制。在河湖長制全面推廣之前，中國在部分地區開展了試點工作。基于試點工作的成功經驗，自2016 年起開始在全國范圍內實施河長制。

2017 年《水污染防治法》進行了重大修改，明確了河長制的法律地位；2018 年初，兩辦印發《關于在湖泊實施湖長制的指導意見》；2020 年《長江保護法》頒布，規定了長江流域地方各級河湖長職責。至此，我國河湖長制的政策框架體系在全國范圍內初步形成。

二、河湖長制的理論基礎

（一）生態環境整體性治理理論

條塊分割、九龍治水等治理碎片化問題是流域環境治理長期面臨的問題[2]。英國學者Patrick Dunleavy 和Petty Hicks 提出的整體性治理理論，通過提倡各部門間協作，以解決管理過程中的碎片化問題[3]。河湖長制在制度設計和實踐中對這一理論進行了有效應用。具體來說，第一，河湖長制通過構建整合式組織結構，實現了各部門之間的無縫對接，使得水資源管理的各個方面得以緊密結合，避免了資源浪費與政策沖突。例如某市實現了市級層面的“四辦合一”，提升了河長辦的統籌協調能力。[4]第二，河湖長制在實施過程中強調機構間協同，確保了各相關部門在制定和執行水資源管理政策時，能夠共同協作。第三，河湖長制的治理方式也開始從分散管理轉向整體性治理。主要體現在部門治理層面聯合執法以及政府機構和公眾參與相結合這兩個方面。首先，河湖長制通過整合各級政府和部門的資源與力量，建立了跨部門的協同工作機制，有效提高執法效率；其次，河湖長制著力推動政府與民間的合作與互動，比如民間河長機制。

（二）生態環境責任政府理論

責任政府理論[5]強調政府需要回應大眾的需求，應擔負法律，道德和政治責任以及接受內部和外部控制來履行這一職責。[6]

河湖長制對該理論的應用主要表現為：一方面，推行河湖長制，體現了政府在環境事務管理方面的義務和職責。政府具有對環境現狀的維持甚至完善、抵抗危險和風險防范的義務[7]。另一方面，河湖長制是地方政府環境責任體系的落實。地方政府保護地方環境質量的職責在新《環境保護法》中已進一步明確。這表明我國環保工作已從“誰污染”轉向“誰治理”。首先，政府作為保護環境的主要主體，要在法律授權范圍內行使行政職權和職責。當地環境質量是否良好，與當地政府履職情況有著直接的關聯。其次，各級地方政府要采取積極的措施，提高當地環境質量。在此基礎上，建立以環境行政問責為核心的問責體系。再者對環保目標的責任機制、對權力部門的匯報機制等進行規定。

（三）生態環境問責制理論

政府機構旨在服務大眾，其所有活動都需向大眾承擔責任。行政問責制作為一種核心機制，強調政府官員應對自己的執法行為負責，為解決水資源管理領域中的問題，需要構建完善的問責機制體制，明確責任主體、責任對象和實現責任的手段等[8]，從而提高政府治理能力和公信力。河湖長制在問責主體范圍和追責原則上實現了創新，主要體現一下兩方面：

一方面，河湖長制拓寬了問責主體的范圍。在傳統的行政問責機制中，主要針對行政部門及其負責人。然而，在河湖長制下，黨組織系統主要負責人同樣需要承擔相應的責任[9]，這種創新有利于強化政府對水資源管理的重視程度。另一方面，河湖長制在追責原則上提出了“黨政同責、一崗雙責、失職追責”的要求。“黨政同責”要求各級政府及其負責人在履行行政職責的同時，還需要承擔黨內責任，確保黨的方針政策得到貫徹執行。“一崗雙責”原則要求，領導干部既要對分管業務工作負責，也要對分管業務范圍內的生態環境保護工作負責。[10]這有助于將政治責任和行政責任緊密結合，提高水資源管理的整體效能。“失職追責”原則要求對于在水資源管理中失職、失責的河湖長進行嚴肅處理[11]，強化責任心。

三、河湖長制的制度優勢

（一）發揮黨的領導作用

河湖長制作為黨的意志和中國特色社會主義生態文明的重要組成部分，在國家生態保護和水資源管理方面具有舉足輕重的地位。自2016 年起，河長制在全國范圍內得到了迅速推廣和落實，各級河長的職責也得到了明確。河湖長制充分發揮我國黨政體制優勢，體現黨的領導作用，通過抓住關鍵少數，讓地方黨政主要領導牽頭治理，形成一股強大的力量，解決現有部門難以解決的問題。

河湖長制的成功實施不僅得益于黨的堅定領導和正確決策，還受益于黨在河湖長制的實施過程中發揮的組織協調作用。黨領導下的政府部門通力合作，協調各方資源，為河長制的順利推進提供了有力保障。中國共產黨具有統攬性特點，能夠“集中力量辦大事”，青藏鐵路、港珠澳大橋、奧運會、北斗開通等奇跡的涌現就是有力證明。實踐證明，只有河湖長制各方面全過程堅持黨的領導，才能充分發揮集中力量辦大事的制度優越性。在中國只有強化公共政策“黨的領導小組”才會有凝聚力和集體行動產生[12]，進而突破河湖治理的“碎片化”痼疾。河湖長制的制度優勢就在于能發揮黨的領導作用，落實黨政領導責任，形成分工明確、協調有序的治水格局。

（二）激發部門協作合力

Derek Thompson 、 James McCuaig 等加拿大著名環境管理專家認為，在執行階段，部門間協作能夠充分調動各個主體的資源、形成共同負責的機制。[13]具體到河湖治理保護，這種協作的重要性更為明顯。河湖治理保護涉及多個政府部門，每個部門根據法律法規承擔著不同的職責，這就需要一個上下左右協調統一的一體化機制，整合各部門的資源，提高決策的效率和質量。河湖長制就具有這樣的特征，它可以激發部門間的協作合力，以實現河湖治理保護的目標。

這種協作首先通過打破部門主義，確保各個部門能夠跨界協作，共享資源和信息，而非各自為政、爭利推諉。部門主義是指各個部門過于關注自己的職責和目標，而忽視了跨部門的合作和協調。這種偏見和隔閡可能會導致資源的浪費和效率的低下。面對河湖治理保護的復雜性，不同的部門往往擁有不同的資源和能力。例如，環境保護部門承擔著改善水質和保護河湖生態環境的職能，而水利部門則對水量、水庫和排水系統有深入的理解，此外，財政部門掌握著項目的資金。這些部門間的協作，可以通過整合各自的資源和能力，為河湖治理提供一個全面和深入的方案。其次，部門間的協作還體現在整合各個主體的資源和能力，借此形成一種共同負責的機制，以此最大程度地發揮各自的優勢。河湖的保護與治理是一個跨區域和跨領域的綜合問題。為了解決這些問題，我們需要建立一種共同負責的機制，讓各個部門在河湖治理中承擔起相應的責任。這不僅可以確保資源的有效利用，還可以使各個部門的職能得到充分地發揮。最后，河湖長制使部門間的協作成為推動河湖治理體系和治理能力現代化的重要手段。通過協作，各個部門匯集各自的智慧和力量，形成一個更高效、更有影響力的治理團隊，共同解決河湖治理面臨的復雜問題。

（三）保證人民廣泛參與

習近平總書記強調“生態文明是人民群眾共同參與共同建設共同享有的事業”。河湖作為公共資源，其價值不僅僅體現在經濟層面，更是關系到生態環境和人民生活質量。因此，河湖治理不能僅依賴政府的行政手段，而應該是一個全社會廣泛參與的過程。河湖長制作為治水的新制度，通過建立河湖“長”負責制，將政府、社會和公眾的力量結合起來，共同參與河湖的保護和治理。

從制度層面來看，《關于全面推行河長制的意見》明確要求，要在信息公開、河湖管護、監督評價和輿論宣傳中納入公眾參與。各地出臺的地方性法規和規范性文件也進行了更為詳細的規定。如《青海省實施河長制湖長制條例》規定了通過聘請社會監督員的方式，對河湖管護效果進行監督和評價。

從實踐層面來看，公眾參與也是河湖長制的一大特色。人民的廣泛參與主要包括以下幾種類型：一是“民間河長”模式。在這一模式下，社區成員、志愿者和其他非政府組織的代表被任命為民間河長。民間河長作為行政河長的補充，他們的職責包括協助行政河長進行流域治理工作，監測水質，巡查河道，及時發現并上報問題。以2020 年湖南省永州市為例，該市招募了241 名民間河長，他們積極參與河流巡護工作，并向相關部門反映了許多環境問題。[14]這種方式有助于彌補行政資源的不足，并增強了社區對水資源管理的參與和責任感。二是“民間督察長”模式。民間督察長模式則更側重于對行政河長的監督。民間督察長負責河湖的巡視，發現問題，并監督河湖長的履職情況。他們也可能負責向公眾傳達有關河流管理的信息，并激發公眾的參與。三是“互聯網+河長制”模式。該模式利用互聯網通信技術，實現信息共享，達到公眾意見表達、政民互動的目的。如廣大民眾通過河湖問題“隨手拍”參與治水，彌補河長監管盲區。

習近平總書記強調的河湖治理作為全民參與的過程，在河湖長制的實踐中得到了生動體現。河湖長制不僅動員了政府的資源和力量，更通過廣泛的公眾參與，實現了河湖治理的社會化。河湖長制的成功經驗為中國乃至全世界的水資源保護和管理提供了寶貴的借鑒，展示了一個國家在生態文明建設方面的責任和擔當。