新土地管理法背景下集體經營性建設用地入市分析

張慶濤

山東舜翔（聊城）律師事務所

前言

在鄉村振興理念的影響下，農村集體經營性建設用地入市已經成為一種社會發展的重要趨向，特別是在新《土地管理法》正式施行之后，各個省市對于集體經營性建設用地入市試點工作已經在逐步推行，相關政策及法律法規也呈現出一種不斷完善的趨勢[1]。為貫徹落實黨中央關于完善農村土地使用權轉讓、出租、抵押二級市場的重大決策部署，落實新《土地管理法》和有關政策規定，規范集體經營性建設用地入市行為，保障鄉村產業發展用地需求，本文就新《土地管理法》背景下集體經營性建設用地入市條件、程序以及農村集體土地增值收益調節金等問題進行分析。

一、《土地管理法》的發展歷程

（一）《土地管理法》的產生

1986 年6 月25 日，第六屆全國人大常委會第十六次會議通過并發布《中華人民共和國土地管理法》，1987 年1 月1 日起正式施行。這是我國頒布的第一部關于土地資源管理、全面調整土地關系的法律，它的頒布是我國土地管理工作的重大轉折和管理體制的根本性改革，標志著我國土地管理工作開始納入依法管理的軌道。

（二）《土地管理法》的修訂

《土地管理法》的第一次修訂是在1988 年，完善了土地管理制度，提高了土地使用的效率。該次修訂的一大改變在于對土地有償使用問題的闡述，更加適應了市場經濟的發展。就在10年后，《土地管理法》迎來了第二次修訂。20 世紀90 年代末期，我國耕地保護面臨的形勢十分嚴峻，開發區熱、房地產熱導致耕地面積銳減，人地矛盾日益尖銳，1998 年8 月29 日，第九屆全國人大常委會第四次會議修訂并通過的《土地管理法》于1999 年1 月1 日施行。在這個文件中，中央提出了一系列加強土地管理和耕地保護的措施，決定在凍結非農建設占用耕地的同時，完成《土地管理法》的修訂工作。

2004 年，《土地管理法》進行了第三次修訂，進一步明確征地制度內涵。8 月28 日，十屆全國人民代表大會常務委員會第十一次會議對《土地管理法》作出修改，一是將《土地管理法》第二條第四款修改為“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償”；二是將其他條款中的“征用”修改為“征收”。2012 年12月土地管理法進行了第四次修訂，規定補償金不落實不得征地。2012 年12 月土地管理法修訂主要修改第47 條，征地補償擬刪除“30 倍上限”，明確公平補償的基本原則，補償金不落實不得征地，同時增加社會保障補償的具體內容。直至發展到2019年，迎來了《土地管理法》的第五次修訂，2019 年 8 月 26日，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第十二次會議通過了修改《中華人民共和國土地管理法》 的決定，新《土地管理法》刪去了對集體經營性建設用地入市的限制條款（第 43 條）并修改第 63 條為“土地利用總體規劃、城鄉規劃確定為工業、商業等經營性用途，并經依法登記的集體經營性建設用地，土地所有權人可以通 過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用，并應當簽訂書面合同，載明土地界址、面積、動工期限、使用期限、 土地用途、規劃條件和雙方其他權利義務?！奔w土地進入市場是我國深化農地改革的一項重大措施，而進入市場后的利益分配問題則是進入市場后的一個關鍵問題。

二、新土地管理法背景下集體經營性建設用地入市對農村經濟社會發展的意義

理論意義：對有關的概念和基本理論進行了系統的整理，并以土地收益合理分配為中心，對其進行了深入的分析，這對厘清各個分配主體之間的聯系有著很大的幫助，同時也可以對這個制度中所存在的薄弱環節和缺陷進行清晰的認識。另外，將均衡各方之間的利益分配問題提升到了法律的層次，可以為完善的制度設計提供借鑒[2]。實踐價值：建立一套完善的農村宅基地使用權流轉制度，既能保護農村宅基地使用權流轉中的集體與農戶的合法權益，又能保證農村宅基地使用權流轉的有序與穩定；另外，還可以提高收入的相對公平性，加速城市改革的步伐，從而推動城市和農村的經濟和諧發展。而這種理論意義與實踐價值的具體展現主要為以下兩點：

（一）全面推進城鄉融合發展

目前，我國實行的是城鄉二元結構的經濟體制，城鎮建設用地主要以國有建設用地為主，而農村建設用地則以集體所有、自收自支的集體經濟組織所有土地為主，城鄉二元結構的經濟體制對我國經濟社會發展起到了巨大的推動作用。在這一過程中，農村土地資源配置呈現出明顯的“非市場化”特征，國有建設用地供應市場成為我國城市建設和發展的主要推動力。近年來，隨著我國城鎮化水平不斷提高，以國有建設用地為主的城鄉建設用地供應模式逐漸暴露出一系列問題，如：建設用地指標供需矛盾突出、土地利用效率低下、土地粗放浪費以及土地資源配置不合理等。新《土地管理法》中明確規定“國家允許進城落戶的農村村民依法自愿有償退出宅基地，鼓勵農村集體經濟組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅”。這一規定不僅為推進集體經營性建設用地入市提供了法律依據和政策保障，也為集體經營性建設用地入市提供了更為廣闊的發展空間[3]。因此，全面推進集體經營性建設用地入市是新《土地管理法》賦予我國農村土地制度改革的新任務和新要求。

（二）推動農村產業化發展

隨著城鎮化的快速發展，農村人口向城鎮轉移，農村人口和土地資源大量減少，對土地的需求急劇增加。城鄉發展不平衡、農村建設用地大量閑置浪費，特別是一些偏遠農村地區和經濟欠發達地區，宅基地閑置、荒蕪、廢棄現象嚴重。因此，為了盤活集體土地資源，加快農業農村現代化建設步伐，推動城鄉一體化發展。新《土地管理法》在總結各地試點經驗的基礎上，對集體經營性建設用地入市進行了明確規定，有利于盤活集體土地資源。由于目前我國農村集體建設用地占全國土地總量的1/3,所以新法的規定為各地開展農村集體經營性建設用地入市試點提供了法律依據。新法為土地市場帶來了新的活力和空間，有利于加快城鄉一體化進程。

三、當前集體經營用地入市所面臨的問題

（一）政府財政失衡，分配不公產生

基層政府在發展之中，本身對于土地的依賴是十分嚴重的，這種農村集體經營性建設用地一旦直接入市，就會對當前階段所實行的“征地制度”造成一定程度上的沖擊與影響，用地單位由于這種政策的出臺，可以直接到存在農村經營性建設用地的地方進行購買，這就會導致地方政府的地可能會出現流轉不暢的情況，而基層政府本身由于曾經的土地抵押問題，可能會有大量債務的積累，而土地難以賣出則會導致資金鏈斷裂情況的發生，政府財政就極易出現不穩定的情況。與此同時，需要明確的是，在入市后，土地的巨額增益如果都留在當地，農民之間就會出現財富嚴重不均衡的情況，較為偏遠土地的所有者很難將自己的土地賣出，同時當前階段征地的重點主要在城鄉接合地區，這就使得土地增益的分配會出現不均衡的情況。

（二）產業發展勢頭不足

由于我國農村集體經營性建設用地入市涉及的產業結構較為單一，主要集中在農產品加工業、休閑農業、鄉村旅游等現代服務業方面，且大多數為勞動密集型產業，存在著產業發展動力不足的問題。從近年來各地開展的農村集體經營性建設用地入市試點工作來看，大多處于起步階段。各試點地區在推進集體經營性建設用地入市的過程中存在著很多問題。比如一些地方將集體經營性建設用地入市作為政府征收農民土地的補償手段；有些試點地區對集體經營性建設用地入市的條件和程序規定得比較籠統；有些試點地區對土地入市收益的分配規定不明確；還有一些試點地區在集體經營性建設用地入市的過程中沒有考慮到產業發展問題，導致多數宅基地沒有納入土地利用規劃，導致一些地方出現了“空心村”和“鬼城”。這些問題都表明，農村集體經營性建設用地入市之后，產業發展動力不足的問題依然存在，需要繼續深入推進改革。

四、集體經營性建設用地入市困境的解決策略

（一）土地稅收體系的構建，利益分配機制的完善

對于上述基層政府財政不平衡、財富分配不均問題的解決，筆者認為可以以土地稅收體系的構建，利益分配機制的完善來進行解決，一方面，在土地的用途已經產生根本性的改變之后，就可以進行土地收入增值稅、調節稅等的征收，以保證分配不均衡問題的化解。需要明確的是，巨大的財富差異將會給國家的增長速度、全體公眾的集體利益等造成嚴重的限制與影響，而對于過度增值收益，進行增值稅的增收，則能夠有效進行社會分配的調節，社會公平也能夠更好地實現，政府財政的穩定也能夠得到一定程度上的保障。

另一方面，第一，在進入市場之后，政府不再參與收益的分配；（1）政府并非集體建設用地的使用主體；雖然是通過國有建設用地使用權出讓平臺進行的，但是政府也可以收取一定的服務費，但是這種服務費并沒有參與到收益分配中來。相關服務費也應該參照國有建設用地入市的相關服務費設置明確的限額，但是相關收費標準不應該太高，否則可能會有與人民爭利的嫌疑。（2）影響“三農”問題的主要因素之一就是資金。要解決好“三農”問題，最根本的還是要靠資金。通過市場準入交易，能夠有效地解決農村經濟和社會發展所面臨的資金短缺問題。但是，由于政府參與利益分配，這些利益很可能要經過重新分配，從而導致收益可能被用于城市建設與開發，這與該政策的制定目標相悖。第二，村集體與村民之間可以達成利益分配的協議，沒有必要強加于此。但是，必須商定村集體能得到的最低值和最高值。比如，村集體收益最低不得少于百分之十，最高不得多于百分之五十。靈活的分配機制有利于提高資金使用效率。

（二）加強產業發展動力源支撐

我國的農村集體經營性建設用地入市不同于國有建設用地入市，并不是簡單地把國有建設用地使用權讓渡給企業用于發展工業經濟和商業經濟，而是將農村集體經營性建設用地使用權與所有權相分離。一方面，農民集體經營性建設用地使用權出讓給企業后并不失去集體土地所有權。另一方面，允許企業將集體經營性建設用地使用權進行轉讓、出租、抵押等。這意味著農村集體經營性建設用地使用權不僅可以通過出讓方式使用于發展商業經濟和工業經濟，還可以通過出租方式使用于發展服務業經濟。因此，在充分利用和盤活農村集體經營性建設用地的同時，需要加強對農村集體經營性建設用地使用權轉讓、出租、抵押等方面的管理，建立完善的市場交易體系。在產業布局方面，除加強對集體經營性建設用地使用權的管理外，還需要充分發揮市場機制的作用，將農村集體經營性建設用地使用權作為資本要素引入市場機制之中，并加強對土地入市收益的監管與管理、稅收與收入分配等相關制度設計。

結語

綜上所述，在新《土地管理法》施行后，集體經營性建設用地入市已經成為了農村經濟發展中至關重要的組成部分，這也是一種社會發展的必然要求。想要保證其在鄉村振興之中，尤其關鍵效用的發揮，在實施過程中，就需要將問題、挑戰、阻礙，進行重點的關注，并懂得采取針對性的解決對策，以保證資源政策的貫徹執行，并達到預期的目標，同時，也需要不斷地完善此項政策，在政策執行過程中，掃除一切障礙，為政策的執行創造有利條件，充分發揮這項政策來促進鄉村振興發展。