老年社會福利政策探析

王悅，溫馨

長春工業大學

國家衛健委數據截至2021年末，全國65 周歲以上的老年人口有20056 萬人，占總人口的14.2%。近十年全國65 周歲及以上老年人口撫養比從12.7%上升至20.8%。隨著老年人口在總人口中的比重不斷上升，預計到2029 年老年人口撫養比將達到27.4%，超過兒童撫養比，我國老年人口養老壓力增大。隨著老年人口數量增多，由于我國的老年社會福利政策還處于起步階段，在政策體系、法律保障、社會服務等方面仍存在不足。例如，農村的社會福利保障不比城鎮社會福利，城鎮老年人口享受各種社會福利政策保障日常生活。農村老年人口養老主要是通過家庭贍養這個途徑，生活水平由老人子女根據自身經濟實力決定。隨著老年人口比重越來越大及老年人平均壽命的延長，因疾病、傷殘而失去生活能力的老年人越來越多，給國家、社會和家庭帶來負擔越來越大。越來越嚴重的老齡化問題已成為構建和諧社會中急需解決的問題。空巢老人和高齡老人在老年人中的比重增大，需要被照顧的老齡人口和專業的護理照料人員的比重嚴重不足，養老方式和社會福利問題出現的問題越來越多。由此可見社會福利的保障是急需解決的問題。

一、老年社會福利的現狀

改革開放以來社會現代化進程不斷加快，經濟發展躍上新臺階，人民生活水平大幅度提高，社會生活中的競爭因素與日俱增，社會生活壓力增大，這些變化打破了以往生活的平靜。雖然《老年人權益保障法》規定了子女有贍養老人的義務，但是近年來隨著我國的家庭結構發生的變化，子女因為工作原因不與父母在同一個城市的情況越來越多，傳統的家庭養老方式已不多見。實行家庭贍養時老年人的生活水平根據子女的收入水平而定，部分老年人的生活水平明顯下降。

就老年人總體數量來說，我國目前60 歲以上的老年人口就有1.43 億人口，且這個數量還在不斷地有大幅度地攀升，其中不乏一些沒有生活自理能力需要特殊照顧的老年人群。老年人的需求和問題是多方面的，國家對老年人的福利保障和福利政策服務上分為兩種方式：第一種是對有收入保障的老年人采取福利機構或院舍集中供養的方式。根據機構中老年人的各方面的具體需求，為機構中的老年人提供相應的福利服務和生活保障。此外，更多需要幫助的是城市中沒有養老金的老年人和農村沒有勞動能力的老年人及低保戶群體采取第二種分散供養的方式。以家庭或者社區為單位，根據群體困難程度定期給予福利補貼和基本生活救助，提供基本的生活保障。[1]定期安排專業服務人員排查困難老年人群有無增多。現有的社會福利并不是針對社會上所有適齡的老年人，社會福利政策覆蓋范圍相對較小，服務相對較少。老年福利的保障體系主要受益者是城市地區的各類就業人員。

社會養老供給不均衡。據統計，目前我國城鄉收養性社會福利機構為39904 所，床位314.9萬張，收養242.6 萬人，平均每一千名老年人僅有17 張床位，與發達國家存在很大差距。我國社會福利建設事業資金不充足、硬件設施不足、福利設施單一、專業服務水平低，遠遠不能滿足老年人多層次的需求。

二、老年社會福利政策的問題

（一）老年福利政策的實行缺少法律層面的保障

從其他國家的成功實踐經驗來看，法律是保障社會福利制度全面落實的前提，是社會福利政策與社會福利實踐統一起來的重要標志。雖然我國的社會福利也經過多次修改制定了相關社會福利政策，但還是不太具備理論和實踐統一性的特征。老年社會福利還處于起步階段，對其的修改僅僅停留在政策性文件規定的層面，導致老年人社會福利政策與實踐缺乏統一性，無法根據政策更好地落實相關福利政策規定，從而不能更好地滿足老年人日常生活中產生的經濟、社會服務、醫療保障等方面的需求。由此體現了政策落實的實效性和執行力的不足[2]，需要堅持理論與實踐相結合的原則。

法治社會是現代社會的本質要求，對老年人社會福利的保護必須反映在相關的法律政策中。中國保護老年人合法權益的法律法規是老年社會福利存在和發展的前提和基礎。中國已經建立了以憲法為基礎的相關法律法規體系，例如《中華人民共和國老年人權益保障法》以保護老年人的合法權益。但隨著市場經濟體制的發展和完善，以前制定的法律很多規定已經不能適應當前市場經濟的需求了。立法水平低，缺乏適當的立法權，完善老年社會福利體系已成為一個緊迫性的問題。老年社會福利制度的完善應該實現老年人老有所養、老有所醫、老有所樂、老有所學和老有所為。五個基本需求提供法律保障。

（二）覆蓋面小及城鄉地區差異明顯

當前中國老年社會福利政策存在一些問題，例如覆蓋范圍相對較小，專業服務相對較少，相關配套設施不完善。老年社會福利的保障體系主要受益者是城鎮地區的各類就業人員，目前的社會保障體系僅覆蓋55%的城市工人。中國絕大多數農村人口主要依靠土地和家庭贍養的方式，少數五保戶和低保戶被采取分散供養的方式來保障基本的日常生活，且農村福利設施少、環境差、只能提供那個簡單的衣食住行。目前中國的養老機構和專業護理人員嚴重短缺，并且越來越多高齡老年人要求進入機構養老，養老機構遠遠不能滿足需要被護理老年人的需求。老年人福利政策體系與當地地區經濟發展和社會發展水平相關，缺少相關的配套設施，體現在各個方面。在這些福利機構中，城鎮收養性老年福利機構8553 所，床位37.9 萬張，收養28 萬人。農村收養性老年福利機構26442所，床位77.5 萬張，收養60 萬人[3]。床位的比例與老年人的比例相反，供需之間存在矛盾，導致公有資源分配不均，我國需要進行老年社會福利社會化改革。此外，其差異較大也與地區經濟水平發展不平衡缺少配套設施有關，老年人的活動空間有限，缺乏配套設施，參加娛樂和相關運動活動的比例比較低。

（三）缺少配套與銜接無法滿足老年人多方面需求

不管是在理論政策上還是在社會實踐中，社會政策的落腳點都應該基于老年人的需求，要滿足老年人的多層次需求。現階段中國的老年人社會福利政策在一定程度上滿足了老年人的基本日常需求，但卻忽視了老年人精神慰藉、文化教育權益維護等方面的需求。[4]例如，在西方實踐課程中，西方國家更加重視老年人的社會參與，包括退休教育準備、退休后身心健康保護和教育及應對死亡的教育。給老年人提供多種參與形式，包括課堂教育、社交實踐、旅游地等方式來增加老年人的社會參與度。然而，中國老年人的教育給老年人提供的課程主要是舞蹈、繪畫、太極拳以及其他娛樂活動和健身項目。例如，行動不便的老年人可能無法參加運動量大的活動，獨居老人或失獨老人需要家人或朋友的陪伴，這就忽視老年人的心理需求和精神陪伴。因此，老年社會福利政策亟須在老年人出現問題的時候能夠維持其日常生活，尤其是遇到重大轉變的時候能夠為其提供支持性服務。

（四）政策落實力度不足

社會政策能否實現預期目標，不僅取決于政策的制定，還要看政策是否對相關人群進行了有效落實，要堅持理論與實踐相結合的道路。在中國實施老年人福利政策的過程中，有些現象尚未得到充分實施。還在老年人健康維護、經濟保障、社會參與、居家安全等方面缺少相應的政策服務。例如，老年人福利設施建設的福利性強，老年人福利設施建設資金不足，從根本上阻礙了老年社會福利事業的發展，這給老年人福利設施的建設帶來了困難。一方面是老年社會福利由國家承擔，資金不足、管理體制和運行機制僵化帶來發展緩慢的問題，另一方面是老年社會福利城鄉分布布局不合理，老年社會福利發展城鄉差距大，農村福利機構較少，可發揮的空間很大。經濟發達地區與欠發達地區在福利機構建設的資金投入、人員素質、管理水平、專業人員服務質量等方面相差較大。

三、老年社會福利政策落實的對策

（一）完善相關老年人社會保障立法

法律作為保護老年人生活保障的重要手段，最主要的作用是對老年立法工作的保障。鑒于當前老年人所獲得的法律權益有限，針對老年人社會保障服務立法工作的投入，重點應以法律的執行與監督為核心，將一些經過實踐證明且行之有效的法規加入相關法律的提議和制定中，使法律具有可操作性。除此之外，理應強化有關老年人法律問題的宣傳工作，形成以道德為基礎，司法、行政等政府部門多形式的老年社會保障服務體系。

（二）加大老年社會福利建設投入

社會政策主體、政府、社會組織和個人在社會政策進程中發揮著重要作用。因此，老年社會福利政策是政府需要解決的首要問題，政府應該發揮主導作用，根據當地經濟發展宏觀調控調動財政，加大對老年社會福利性建設的投入[5]。政府作為負責社會政策的部門，在收集、調動和分配社會福利資源以及加強財政支持方面發揮了重要作用。對養老事業的建設、稅收、信貸等方面提供優惠政策，加強對養老金服務市場的全面監督和控制，支持和鼓勵發展。為養老機構的創立提供良好的環境，大力調動老年人的工作熱情，盡管老年人已經離開原有的工作崗位，但一些老年人仍然可以從熱愛的事業中受益。根據當前的實際情況，通過完善社會服務體系，建立適度普惠型社會福利。

（三）政策的制定要以老年人的需求為起點

因為人口加速的流動及工作壓力的加大，大部分子女經常沒有時間照顧老人。因此老年人社區服務中心似乎發揮著更加重要的作用。當家中的老人遇到無法解決的問題時，可以聯系社區服務中心的工作人員，社區工作人員將盡快為他們提供相關服務。要提高專業工作人員的專業素質，能夠根據老人的不同需求供相對應的專業服務，進而大力調動老年人的生活熱情。由此來說應根據老年人的需要制定相關政策，加快社區服務中心的建設。

（四）加強對老年社會福利服務政策的落實和監督

要對老年人社會服務有關的政策加強落實和監督。在執行老年人社會服務政策之前，有必要考慮老年人的實際情況，例如東西部差距、城市和農村之間差距等，例如保障生活和關注老年人的精神安慰。對于難以實施的地區，政府將提供一些優惠政策以幫助實施；對于資源豐富的地區，應鼓勵政府幫助和支持資源較少的地區。[6]除了上述方法外，它還需要結合老年人護理模式在社區養老院、家庭護理和社區護理中發揮充分作用。同時，將專業社會工作者引入社區，以提高工作質量和效率。

四、結語

隨著我國經濟快速發展，社會發展和生活保障出現了一系列問題，這迫切需要完善相應的社會福利政策，發展型社會福利政策為我國當前社會福利的發展與完善提供了有力的理論支持。尤其是我國現在老年人口比重越來越高，我國已進入人口老齡化快速發展的階段，傳統意義上的老年社會福利保障已不能滿足當前社會需求，養老社會化已經迫在眉睫，加快完善老年人社會福利政策已成為中國社會福利改革的關鍵。改善老年社會福利狀況應采取從淺到深、逐個擊破的原則。既要通過社會福利提高整體老年人的基本生活水平，又要解決特殊群體較為突出的問題，力求實現合理的分配。