杭州市基于“一張底圖”的規(guī)劃編制全過程管理技術支撐體系構建研究

□杭州市規(guī)劃和自然資源調(diào)查監(jiān)測中心 張園玉 周 寶 王 聞

新時代的國土空間規(guī)劃是可感知、能學習、善治理和自適應的智慧型規(guī)劃。按照習近平總書記“統(tǒng)一底圖、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一平臺”重要指示精神，自然資源部已基本建成國家、省、市3 級國土空間規(guī)劃“一張圖”實施監(jiān)督信息系統(tǒng)。浙江省基本形成了覆蓋全域、全要素的國土空間規(guī)劃“一張底圖”，保障各類空間管控要素精準落地。杭州市開展了基于“一張底圖”的規(guī)劃編制全過程的技術支撐體系構建和應用研究工作，進一步優(yōu)化完善各類規(guī)劃數(shù)據(jù)的管控和傳導要求，形成了高效支撐規(guī)劃編制的“3+X”底圖，探索“機審+人審”等規(guī)劃編制審查方式，建立“行政+技術”的工作協(xié)同機制，提升各類規(guī)劃的科學編制、深入審查及高效實施應用，為杭州市國土空間規(guī)劃編制攻堅年做好技術保障。

一、工作背景

（一）新形勢下規(guī)劃編制全生命周期管理數(shù)字化勢在必行

歐美國家的規(guī)劃編制，具有各自理念和架構特點，但有一個共同點，就是越來越多地應用現(xiàn)代技術手段，包括遙感、地理信息系統(tǒng)、網(wǎng)絡等技術，進行規(guī)劃數(shù)據(jù)的采集、分析處理、信息反饋，甚至應用網(wǎng)絡手段開展規(guī)劃的公眾參與以及規(guī)劃實施的動態(tài)監(jiān)測，使各類規(guī)劃編制朝著智能化方向發(fā)展。2020 年5月，自然資源部印發(fā)《關于加強國土空間規(guī)劃監(jiān)督管理的通知》，要求實行規(guī)劃全周期管理，推動建立覆蓋國土空間規(guī)劃編制、審查、實施、監(jiān)測評估預警的全生命周期協(xié)同留痕管控模式；2022 年，自然資源部印發(fā)《關于進一步加強國土空間規(guī)劃“一張圖”系統(tǒng)建設的通知》，要求依托國土空間基礎信息平臺和調(diào)查監(jiān)測體系，健全全國國土空間規(guī)劃實施監(jiān)測網(wǎng)絡，對“一張圖”落實情況適時開展動態(tài)監(jiān)測評估預警，為實現(xiàn)規(guī)劃目標“可考核、可審計、可追責”提供系統(tǒng)技術支撐，推動國士空間規(guī)劃全生命周期數(shù)字化、智能化管理。

（二）規(guī)劃編制全過程痛點、堵點需要破解

規(guī)劃編制前期，編制單位在編制相關規(guī)劃時大多基于自身積累的數(shù)據(jù)，互聯(lián)網(wǎng)獲取的信息，以及往來函件和相關部門調(diào)研獲取的數(shù)據(jù)等。獲取數(shù)據(jù)的基準不一致，信息的匯集不及時，往往會導致最后的成果達不到高標準化的要求。規(guī)劃審查階段，在規(guī)劃審查過程中往往以人工校對審查為主，傳導要素規(guī)則不明確、規(guī)劃審查要點量化不足等問題導致審查效率低，進而導致規(guī)劃調(diào)整頻率高。成果入庫階段，仍以人工入庫為主，審查中尚未發(fā)現(xiàn)的細節(jié)問題往往在該階段暴露，導致成果入庫時間長，直接影響規(guī)劃的質(zhì)量。需要信息化介入規(guī)劃編制全過程，根據(jù)不同環(huán)節(jié)特點設定不同信息化支撐方式，全面提高規(guī)劃編制效能。

二、杭州市基于“一張底圖”的規(guī)劃編制全過程管理技術支撐體系構建

為規(guī)范國土空間規(guī)劃編制，落實規(guī)劃傳導和空間保障，大力推動“一張底圖編規(guī)劃、一個平臺落項目”，結合主題教育課題研究，先后調(diào)研了規(guī)劃編制主體、規(guī)劃設計、行政審查等單位，通過深入而廣泛的調(diào)研全市各部門應用情況，并基于杭州市“空間智治”數(shù)字化平臺，構建以標準為前提、以規(guī)則為核心、以模型為支撐、以工具為手段的智慧規(guī)劃技術體系，搭建形成了“3+X”管控底圖，開發(fā)了“一鍵數(shù)據(jù)提供”“機審+人審”“成果預入庫”工具，完善了 “一張底圖”規(guī)劃編制技術審查常態(tài)化機制，在全市規(guī)劃編制全過程中發(fā)揮了積極作用，提升了規(guī)劃編制成果質(zhì)量，提高了規(guī)劃編制、審查、審批效率。

（一）總體架構

“一張底圖”的規(guī)劃編制全過程的技術支撐體系構建和應用研究，涉及到支撐體系、數(shù)據(jù)層、場景層、面向用戶等方面，匯集各類基礎現(xiàn)狀一張圖、總規(guī)一張圖、“多規(guī)合一”一張圖、耕地保護一張圖等，形成層層疊加的空間智治“一張底圖”，并通過“空間智治”數(shù)字化平臺，為規(guī)劃編制編前、編中、編后全過程管理的核心環(huán)節(jié)提供數(shù)據(jù)和平臺技術支撐，同時規(guī)劃編制全過程應用與審批、征收、儲備、不動產(chǎn)等各應用場景形成互聯(lián)互通，實現(xiàn)整體智治、高效協(xié)同。

（二）構建完善“一張底圖”

規(guī)劃編制需要大量的現(xiàn)狀數(shù)據(jù)、相關規(guī)劃數(shù)據(jù)作為支撐。根據(jù)各類規(guī)劃編制要求，整合匯集總體、專項、詳細規(guī)劃、城市設計、審批管理等多種規(guī)劃信息，形成規(guī)劃編制工作“一張底圖”，直觀展示該區(qū)域自然地理面貌、人口和用地的分布特征。目前杭州市“一張底圖”作為全市的空間基座，集成了30 多個部門505 類的自然空間、人造空間和未來空間數(shù)據(jù)，為相關規(guī)劃編制奠定了堅實的基礎。同時，基于平臺發(fā)布“一張底圖”數(shù)據(jù)目錄清單，編制單位可實時掌握全市規(guī)劃編制底座數(shù)據(jù)情況，了解規(guī)劃編制所需資料的匯聚情況，并可通過平臺實現(xiàn)快速查閱、比對，為后續(xù)的編制工作開展打下基礎。

在“一張底圖”數(shù)據(jù)基礎上，進一步梳理各類上位規(guī)劃，根據(jù)規(guī)劃傳導要求，明確了核心管控底圖范疇，形成永久基本農(nóng)田、生態(tài)紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界3 條線和黃、藍、綠、紫、橙、地災線等“X 條重要控制線”組成的“3+X”核心管控底圖和傳導要求，指導規(guī)劃編制主體和規(guī)劃單位開展各類規(guī)劃編制，保障規(guī)劃在傳導、實施過程中“不走樣”。紫線是指歷史文物保護線，黃線是指軌道交通、重大市政設施、公交場站等道路市政設施控制線，藍線是指水系河道線，綠線是指公園綠地，橙線是指文教衛(wèi)體等公共服務設施，地災線是指地質(zhì)災害防治線。同時，按照底圖管控要求、圖審規(guī)則，開發(fā)了“3+X”底圖符合性審查智能化工具，支持編制主體在編制過程中開展自主審查，及時發(fā)現(xiàn)問題、修改內(nèi)容，提高規(guī)劃編制質(zhì)量。工具可以輔助規(guī)劃審查部門通過空間計算，快速發(fā)現(xiàn)定位在編規(guī)劃存在的問題，提高規(guī)劃審查效率。

（三）規(guī)劃編前協(xié)助模塊

一是編前計劃管理。全市各級各類規(guī)劃編制缺乏有效統(tǒng)籌，編制主體不清、規(guī)劃范圍碎片化、規(guī)劃層級多且銜接不充分、橫向協(xié)同不足。在編前計劃時，通過平臺規(guī)劃編制統(tǒng)籌子模塊，開展新編項目在線申報、審查、審核，基于“一張底圖”匯集的已編規(guī)劃項目，統(tǒng)籌全市新編規(guī)劃計劃清單，實現(xiàn)規(guī)劃項目編制過程的全周期進度跟蹤管理，保障項目的合理性、科學性，提高編制統(tǒng)籌資金的利用率。

▲圖1 總體架構圖

▲圖2 “3+X”底圖審查工具界面圖

二是基礎數(shù)據(jù)高效提供。基于前期歸集的全市 “一張底圖”數(shù)據(jù)，形成了控制性詳細規(guī)劃數(shù)據(jù)申請清單、鄉(xiāng)村規(guī)劃數(shù)據(jù)申請清單、專項規(guī)劃數(shù)據(jù)申請清單，開發(fā)“一鍵數(shù)據(jù)提供”工具，編制主體可視項目編制需要通過平臺清單式勾選需要的數(shù)據(jù)。根據(jù)控制性詳細規(guī)劃、鄉(xiāng)村規(guī)劃、專項規(guī)劃基礎數(shù)據(jù)提供清單，事先將各類規(guī)劃涉及的地形、現(xiàn)狀、審批、相關規(guī)劃等數(shù)據(jù)整理整合，形成數(shù)據(jù)集，在數(shù)據(jù)申請流程審批完成后可直接提供相關數(shù)據(jù)，以提高基礎數(shù)據(jù)提供效率。同時建立數(shù)據(jù)申請白名單制度，列入白名單數(shù)據(jù)清單可通過平臺一鍵獲取相關數(shù)據(jù)資料。

（四）規(guī)劃編中輔助模塊

一是規(guī)劃在線編制。從規(guī)劃編制項目創(chuàng)建立項、基礎數(shù)據(jù)下發(fā)、成果編制、專家論證、成果審查、成果報批、成果入庫歸檔等環(huán)節(jié)的全流程管理，對業(yè)務流程進行全周期留痕記錄，并采用B/S 系統(tǒng)和C/S 編制工具結合設計，實現(xiàn)規(guī)劃成果在線編制、在線成果上傳、在線審查功能，實現(xiàn)全流程在線編審。

二是規(guī)劃符合性審查。基于“一張底圖”數(shù)據(jù)，梳理形成符合機審要求的“3+X”底線審查規(guī)則明細和預警規(guī)則。將審查規(guī)則轉(zhuǎn)譯成計算機語言，通過開發(fā)“3+X”底圖符合性審查工具，實現(xiàn)一鍵式機器審查，快速檢測成果的符合性，確保規(guī)劃編制成果圖文一致、圖數(shù)一致、指標和空間布局符合剛性傳導要求。結合規(guī)劃編制和技術審查工作需求，形成“3+X”底線合規(guī)性審查報告，方便審查人員、編制主體和設計單位工作使用，“機審”輔助“人審”，提高規(guī)劃編制質(zhì)量和效率。

（五）規(guī)劃編后管理模塊

一是統(tǒng)一規(guī)范化整理、入庫、發(fā)布、共享應用。總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃、各類專項規(guī)劃、城市設計及規(guī)范類文本等各類文檔資料圖集及批復矢量進行入庫存儲，實行分類管理。控制性詳細規(guī)劃是后續(xù)項目審批的法定依據(jù)，杭州市建立了全市控制性詳細規(guī)劃成果入庫數(shù)據(jù)標準，開發(fā)了規(guī)劃成果預入庫工具，待批控規(guī)成果以重要過程性成果的形式入庫至工作庫，并發(fā)布到平臺供審批參考，一旦成果獲批，直接轉(zhuǎn)入正式庫，有效縮短成果入庫等待時間，形成實時動態(tài)的控規(guī)成果一張圖。同時，利用規(guī)劃成果管理數(shù)據(jù)，支撐國土空間規(guī)劃編制協(xié)同、審查、實施、監(jiān)督全流程在線管理，促進了整個國土空間實施全域、全要素、全生命周期管理。

二是規(guī)劃實施監(jiān)督。包括監(jiān)測預警、體檢評估、承載力預警三個子模塊。監(jiān)測預警子模塊根據(jù)國土空間總體規(guī)劃編制要求、編制指南以及局內(nèi)業(yè)務，從底線維度、規(guī)劃維度、質(zhì)量維度三方面進行指標體系梳理設計，形成監(jiān)測預警指標體系，指標可通過系統(tǒng)模型算法實現(xiàn)監(jiān)測預警。體檢評估子模塊按照“一年一體檢，五年一評估”要求，從安全、創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享6 個方面開展指標設計工作，共計119 項指標，支持多年份、多指標體系的展示與管理，并支持對年度評估報告的管理。承載力預警子模塊為滿足智能分析和動態(tài)可視化展現(xiàn)的需求，整合集成或接入有關部門資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預警相關數(shù)據(jù)，提供對資源環(huán)境承載能力的綜合監(jiān)管、動態(tài)評估和決策支持功能。

三、結語

近期，杭州市發(fā)布了《杭州市空間智治數(shù)字化平臺“一張底圖”編規(guī)劃規(guī)程（試行）》等文件，為推進總體規(guī)劃傳導和落地，保障規(guī)劃縱向傳導、橫向協(xié)同提供機制保障。通過本次研究，杭州市基本形成了支撐規(guī)劃編制的編前、編中、編后等技術保障體系，目前已經(jīng)在杭州市得到了實際應用，輔助了全市各相關分區(qū)規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃等近79 個規(guī)劃的編制、審查、入庫，切實提升了規(guī)劃編制成果質(zhì)量，提高了規(guī)劃審批效率。但也存在底圖數(shù)據(jù)歸集豐富度有待提升、規(guī)劃二三維一體化審查支撐不足、在線編制模塊推廣應用不足等問題，亟待下一步工作中解決。