新形勢(shì)下沿邊地區(qū)高水平開(kāi)放的思路與建議

曹忠祥　郭葉波　滕飛

沿邊開(kāi)放在國(guó)家開(kāi)放大格局占有重要地位，是促進(jìn)興邊富民、穩(wěn)邊固邊和民族團(tuán)結(jié)的重要舉措。要統(tǒng)籌發(fā)展和安全，構(gòu)建“點(diǎn)上突破、點(diǎn)線面協(xié)同”的沿邊大開(kāi)放空間格局，強(qiáng)化分區(qū)分類管理，加快沿邊開(kāi)放政策落地，健全與周邊國(guó)家和地區(qū)的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，促進(jìn)沿邊地區(qū)外向型經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

一、新形勢(shì)下沿邊開(kāi)放在我國(guó)全面開(kāi)放體系中的作用

（一）從開(kāi)放地位看，沿邊開(kāi)放是對(duì)沿海開(kāi)放的重要補(bǔ)充

隨著我國(guó)全面開(kāi)放深入推進(jìn)，特別是共建“一帶一路”倡議加快實(shí)施，沿邊地區(qū)在國(guó)家開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)體系中的作用越來(lái)越重要。推動(dòng)沿邊地區(qū)高水平開(kāi)放，將有效拓展沿海開(kāi)放的資源和空間，為我國(guó)提升對(duì)外互聯(lián)互通水平、保障戰(zhàn)略通道安全、穩(wěn)定戰(zhàn)略物資供應(yīng)、擴(kuò)大經(jīng)貿(mào)人文交流提供重要支撐，也將為我國(guó)應(yīng)對(duì)國(guó)際戰(zhàn)略博弈和重大外部風(fēng)險(xiǎn)提供更大的戰(zhàn)略縱深空間。

（二）從開(kāi)放布局看，沿邊地區(qū)是我國(guó)全面開(kāi)放新格局的重要前沿

沿邊地區(qū)與周邊國(guó)家地緣相近、人緣相親，有經(jīng)貿(mào)人文交流的天然優(yōu)勢(shì)。隨著我國(guó)陸上開(kāi)放持續(xù)擴(kuò)大，國(guó)際經(jīng)濟(jì)走廊加快建設(shè)，中歐班列效能日趨放大，沿邊地區(qū)作為陸路國(guó)際通道“咽喉”、開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)要素集聚“新高地”、外來(lái)壓力測(cè)試和風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)“一線地區(qū)”等重要職能開(kāi)始凸顯，日益成為我國(guó)對(duì)外開(kāi)放的新前沿，在支撐國(guó)家向西開(kāi)放、構(gòu)建陸海內(nèi)外聯(lián)動(dòng)和東西雙向互濟(jì)的開(kāi)放格局中的作用不斷加強(qiáng)。

（三）從邊疆發(fā)展看，沿邊開(kāi)放是促進(jìn)興邊富民、穩(wěn)邊固邊和民族團(tuán)結(jié)的重要?jiǎng)恿?/p>

推進(jìn)沿邊地區(qū)高水平開(kāi)放，將不斷深化沿邊地區(qū)與國(guó)內(nèi)外的經(jīng)貿(mào)往來(lái)和人文交流，提升人口集聚和產(chǎn)業(yè)發(fā)展能力，穩(wěn)步提高居民收入，促進(jìn)民族交往交流交融。這有利于防范和管控各種社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，增強(qiáng)沿邊地區(qū)人民群眾的獲得感、幸福感和安全感，助力實(shí)現(xiàn)沿邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展和國(guó)家邊疆安全穩(wěn)定。

二、推動(dòng)沿邊地區(qū)高水平開(kāi)放的思路

（一）構(gòu)建“點(diǎn)上突破、點(diǎn)線面協(xié)同”的沿邊大開(kāi)放空間格局

一是整合提升兩類“點(diǎn)”的開(kāi)放集聚功能，推動(dòng)形成新型沿邊開(kāi)放城鎮(zhèn)體系。以沿邊地區(qū)的省會(huì)（首府）城市、區(qū)域中心城市為核心增長(zhǎng)極，強(qiáng)化綜合服務(wù)功能，協(xié)調(diào)推進(jìn)人口集聚和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，引領(lǐng)沿邊地區(qū)提升對(duì)外開(kāi)放水平。以口岸、邊境城市、重點(diǎn)城鎮(zhèn)為重要支撐點(diǎn)，整合提升邊（跨）境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)開(kāi)放試驗(yàn)區(qū)、自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)等開(kāi)發(fā)開(kāi)放平臺(tái)功能，推進(jìn)重大開(kāi)放政策落地和先行先試。二是培育若干條沿邊開(kāi)放發(fā)展軸線。依托沿邊重要交通干線，加強(qiáng)銜接中蒙俄、新亞歐大陸橋、中國(guó)—中亞—西亞、中國(guó)—中南半島、中巴、孟中印緬等對(duì)外經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)，加快集聚人口和產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)形成若干條沿邊開(kāi)放發(fā)展軸線。三是促進(jìn)東北、西北、西南三大沿邊地區(qū)分工協(xié)作。東北沿邊地區(qū)（黑龍江、吉林、遼寧以及內(nèi)蒙古東北部）重點(diǎn)面向東北亞開(kāi)放，參與中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)，保障中俄油氣戰(zhàn)略通道安全。西北沿邊地區(qū)（新疆、甘肅以及內(nèi)蒙古西部）發(fā)揮亞歐大陸橋和中歐班列通道作用，強(qiáng)化人員物資集散功能，擴(kuò)大與中亞、西亞地區(qū)開(kāi)放合作。西南沿邊地區(qū)（西藏、云南、廣西）依托西部陸海新通道，推進(jìn)陸海雙向開(kāi)放，強(qiáng)化與南亞?wèn)|南亞國(guó)家的經(jīng)貿(mào)人文交流。

（二）推進(jìn)邊境傳統(tǒng)貿(mào)易、新型貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易協(xié)同發(fā)展

一是拓展商品貿(mào)易和服務(wù)貿(mào)易空間。擴(kuò)大對(duì)周邊國(guó)家能源、礦產(chǎn)、農(nóng)產(chǎn)品等資源型產(chǎn)品進(jìn)口規(guī)模，擴(kuò)大機(jī)械裝備、輕工、電子信息等工業(yè)制成品出口，積極拓展民族中醫(yī)藥、信息咨詢、教育文化等服務(wù)貿(mào)易發(fā)展空間。二是提升發(fā)展互市貿(mào)易。完善邊民貿(mào)易互市點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，創(chuàng)新“互市+金融”“互市+專業(yè)市場(chǎng)”“互市+落地加工”等方式，適度擴(kuò)大邊民互市貿(mào)易產(chǎn)品來(lái)源國(guó)范圍，支持以邊民互助組等模式“抱團(tuán)出海”。三是加快發(fā)展加工貿(mào)易。依托各類沿邊開(kāi)放平臺(tái)載體，積極承接國(guó)內(nèi)發(fā)達(dá)地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，培育一批以糧食、棉花、果蔬、橡膠、木材等優(yōu)勢(shì)產(chǎn)品精深加工為重點(diǎn)的加工貿(mào)易產(chǎn)業(yè)集群。四是推進(jìn)跨境電商加快發(fā)展。搭建電子商務(wù)平臺(tái)，推動(dòng)跨境電子商務(wù)經(jīng)營(yíng)主體和銷售平臺(tái)對(duì)接，開(kāi)展網(wǎng)絡(luò)推廣、貿(mào)易撮合和線下供需見(jiàn)面，促進(jìn)電子商務(wù)增值服務(wù)。五是積極發(fā)展數(shù)字貿(mào)易。發(fā)展面向周邊地區(qū)的網(wǎng)絡(luò)教學(xué)、網(wǎng)絡(luò)文學(xué)、數(shù)字醫(yī)療、數(shù)字商貿(mào)，提升外貿(mào)綜合服務(wù)數(shù)字化水平。

（三）因地制宜加快培育沿邊地區(qū)特色外向型產(chǎn)業(yè)

一是東北沿邊地區(qū)重點(diǎn)加強(qiáng)與東北亞地區(qū)精深加工和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作。加強(qiáng)與俄蒙土地開(kāi)發(fā)合作，統(tǒng)籌境外農(nóng)業(yè)、原木、能源、礦產(chǎn)等原材料生產(chǎn)基地與境內(nèi)精深加工基地建設(shè)，加大輕工產(chǎn)品、機(jī)電產(chǎn)品、裝配建筑等出口，積極發(fā)展界江游、跨國(guó)郵輪游、出入境自駕游，大力發(fā)展口岸物流、沿邊倉(cāng)儲(chǔ)保稅物流，加快建設(shè)面向周邊國(guó)家的商務(wù)服務(wù)中心。二是西北沿邊地區(qū)重點(diǎn)加強(qiáng)與中亞西亞地區(qū)資源型產(chǎn)業(yè)和外向型產(chǎn)業(yè)合作。強(qiáng)化農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)、油氣勘探開(kāi)發(fā)運(yùn)輸?shù)群献鳎苿?dòng)棉紡工業(yè)互促發(fā)展，加大油氣、煤化工、風(fēng)電、光伏、農(nóng)業(yè)等產(chǎn)業(yè)相關(guān)機(jī)械裝備和電子信息產(chǎn)品出口，加快發(fā)展國(guó)際商貿(mào)、國(guó)際金融、跨境電商、邊境旅游等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。三是西南沿邊地區(qū)重點(diǎn)加強(qiáng)與東盟新興產(chǎn)業(yè)和熱帶農(nóng)業(yè)合作。加快推進(jìn)瀾滄江—湄公河跨境旅游帶、中越邊關(guān)風(fēng)情旅游帶等跨境旅游帶建設(shè)，積極發(fā)展跨境物流，深化中國(guó)—東盟跨境金融創(chuàng)新，強(qiáng)化新能源汽車、電子信息、生物醫(yī)藥、新材料等國(guó)際產(chǎn)能合作，拓展熱帶農(nóng)業(yè)合作空間。

（四）促進(jìn)人文交流與經(jīng)貿(mào)合作協(xié)同聯(lián)動(dòng)發(fā)展

一是深化醫(yī)療衛(wèi)生合作。強(qiáng)化沿邊地區(qū)與周邊國(guó)家間疫情通報(bào)和防疫健康信息互認(rèn)機(jī)制，鼓勵(lì)沿邊地區(qū)積極參與“一帶一路·光明行”“健康絲路行動(dòng)”等活動(dòng)，為周邊國(guó)家相關(guān)人士提供更好的市場(chǎng)化中高端醫(yī)療服務(wù)。二是加強(qiáng)文化教育合作。加快沿邊文化、國(guó)門文化建設(shè)，加強(qiáng)與周邊國(guó)家共建聯(lián)合實(shí)驗(yàn)室、聯(lián)合校園和人才培養(yǎng)基地，支持沿邊地區(qū)積極吸引周邊國(guó)家優(yōu)秀家庭子女入境接受中高端教育。三是促進(jìn)人文交流與經(jīng)貿(mào)合作互動(dòng)發(fā)展。深入推進(jìn)與國(guó)際友好城市、社會(huì)團(tuán)體、邊境群眾的人文交流，推動(dòng)中醫(yī)藥、文化創(chuàng)意、民族體育賽事等產(chǎn)業(yè)走出去，擴(kuò)大科技咨詢服務(wù)、先進(jìn)適用產(chǎn)業(yè)技術(shù)轉(zhuǎn)移應(yīng)用等合作，增強(qiáng)鄰國(guó)、邊民間的信任和友誼。

三、相關(guān)對(duì)策建議

（一）加快國(guó)家沿邊開(kāi)放現(xiàn)有政策落地

針對(duì)國(guó)家層面條塊分割導(dǎo)致的政策“碎片化”、政策體系不完善、部分政策與相鄰國(guó)家不對(duì)等、政策落地難等突出問(wèn)題，查找和解決政策“梗阻”，研究制定促進(jìn)邊境貿(mào)易創(chuàng)新發(fā)展的實(shí)施細(xì)則，增強(qiáng)政策可操作性。盡快從國(guó)家層面推動(dòng)與中亞、南亞、東南亞等周邊國(guó)家簽署貨物運(yùn)輸、司法、貨幣清算、學(xué)歷學(xué)位互認(rèn)等相關(guān)協(xié)定，重點(diǎn)提高與周邊國(guó)家運(yùn)輸便利化水平，完善與周邊國(guó)家便利運(yùn)輸協(xié)定有關(guān)海關(guān)擔(dān)保和牌證互認(rèn)等制度安排。建立貫徹落實(shí)中央政策的評(píng)估督導(dǎo)機(jī)制，掛牌督辦已有沿邊開(kāi)放政策落地工作。

（二）促進(jìn)沿邊開(kāi)放事權(quán)合理下放和政策試點(diǎn)

建議賦予沿邊省（自治區(qū)）在與毗鄰國(guó)家地方政府開(kāi)展經(jīng)濟(jì)、海關(guān)、邊防等合作方面更大的自主權(quán)。推動(dòng)海關(guān)等垂直管理的專業(yè)部門適當(dāng)將管理權(quán)限向沿邊地區(qū)駐地機(jī)構(gòu)下放，綜合性機(jī)構(gòu)可根據(jù)需要與國(guó)外政府協(xié)調(diào)的事項(xiàng)在沿邊地區(qū)設(shè)立辦事機(jī)構(gòu)。允許地方政府選擇特定區(qū)域和特定行業(yè)，開(kāi)展放寬跨境務(wù)工人員簽證限制、簡(jiǎn)化簽證流程、延長(zhǎng)居留期限政策試點(diǎn)，探索靈活的邊境一日游人員出入境管理政策。落實(shí)國(guó)家“信息互換、監(jiān)管互認(rèn)、執(zhí)法互助”大通關(guān)政策，推動(dòng)相關(guān)部門辦公場(chǎng)所集中，促進(jìn)資質(zhì)共認(rèn)、聯(lián)檢聯(lián)勤。允許各邊境地區(qū)因地制宜制定邊民互市貿(mào)易進(jìn)口商品負(fù)面清單，探索實(shí)施口岸貨物“一地兩檢”通關(guān)模式。進(jìn)一步優(yōu)化簡(jiǎn)化貨物和車輛出入境手續(xù)，提高“非侵入、非干擾”機(jī)檢查驗(yàn)方式比例，確保貨物在口岸通得快、檢得出、管得住，提高貨物通關(guān)效率。

（三）鼓勵(lì)沿邊地區(qū)與周邊國(guó)家或地方建立高效便利的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制

鼓勵(lì)沿邊地區(qū)積極跟進(jìn)孟中印緬、瀾滄江—湄公河、圖們江等國(guó)際區(qū)域、次區(qū)域合作機(jī)制建設(shè)，加快與周邊國(guó)家或地方組建合作推進(jìn)工作組、建立合作中心、構(gòu)建城市聯(lián)盟和定期舉辦合作會(huì)議、論壇、商品展銷會(huì)、經(jīng)貿(mào)洽談會(huì)，落實(shí)國(guó)家間合作機(jī)制安排。鼓勵(lì)沿邊地區(qū)設(shè)立境外投資協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃對(duì)接和政策溝通協(xié)商，保障跨境和境外園區(qū)的法律和投資權(quán)益。在國(guó)家間合作機(jī)制建設(shè)滯后的部分地區(qū)，在不影響國(guó)家領(lǐng)土主權(quán)完整和安全的前提下，允許地方選擇特定區(qū)域、特定領(lǐng)域、特定項(xiàng)目探索建立合作機(jī)制，使其充當(dāng)國(guó)家間經(jīng)貿(mào)合作正常化“先行探路者”。

（四）多措并舉支持沿邊地區(qū)發(fā)展加工貿(mào)易型特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)

支持有條件的沿邊地區(qū)采取“以貿(mào)促工”等方式，大力發(fā)展外向型特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，對(duì)符合產(chǎn)業(yè)政策、帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和促進(jìn)邊民就業(yè)作用較強(qiáng)的項(xiàng)目，加大落地支持力度。依托滿洲里、二連浩特、綏芬河、東興、瑞麗等邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)，擴(kuò)大進(jìn)口商品落地加工試點(diǎn)，扶持發(fā)展加工貿(mào)易，推進(jìn)進(jìn)口能源、礦產(chǎn)、木材、農(nóng)產(chǎn)品等資源落地加工。實(shí)施沿邊地區(qū)龍頭企業(yè)和配套企業(yè)培育工程，吸引加工企業(yè)集聚。鼓勵(lì)發(fā)達(dá)地區(qū)以合作共建、“飛地經(jīng)濟(jì)”等模式在沿邊地區(qū)投資，制定合理的利益分享辦法，促進(jìn)沿邊地區(qū)產(chǎn)業(yè)集聚。加強(qiáng)沿邊地區(qū)特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目財(cái)稅支持、用地和勞動(dòng)力保障，在建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)安排上予以傾斜，允許按規(guī)定招用外籍人員。

（作者單位：國(guó)家發(fā)展改革委國(guó)地所）