基層政府財(cái)稅困境及應(yīng)對(duì)措施的策略

逄媛

（青島市李滄區(qū)財(cái)政國(guó)庫(kù)支付中心，山東 青島 266000）

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，地方財(cái)政收入也在不斷增長(zhǎng)，但與國(guó)家的需要相比是杯水車(chē)薪。從根本上說(shuō)，由于地方政府的職能轉(zhuǎn)變及體制改革滯后于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民群眾要求，導(dǎo)致我國(guó)地方財(cái)政收入在短時(shí)間內(nèi)增長(zhǎng)較快，而地方財(cái)政收入增速遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高。目前，中央已經(jīng)出臺(tái)了多項(xiàng)政策要求加大對(duì)基層政府的支出，并逐步實(shí)現(xiàn)基層政府職能轉(zhuǎn)變、從“管理型”向“服務(wù)型”轉(zhuǎn)變。但隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制逐漸完善、各項(xiàng)配套制度和措施相繼出臺(tái)，地方政府財(cái)權(quán)不斷增加、財(cái)權(quán)與事權(quán)不相匹配的問(wèn)題也逐漸暴露出來(lái)。

因此需要在當(dāng)前財(cái)政管理體制下結(jié)合我國(guó)國(guó)情進(jìn)一步完善基層政府財(cái)權(quán)和事權(quán)的匹配性，提高財(cái)政收入和支出效率。

一、基層政府財(cái)稅工作的重要性

我國(guó)是一個(gè)具有悠久歷史的文明古國(guó)，在發(fā)展過(guò)程中也積累了許多經(jīng)驗(yàn)。我國(guó)政府在改革開(kāi)放以來(lái)取得了巨大成就，這離不開(kāi)國(guó)家的不斷努力。首先，要想保持社會(huì)穩(wěn)定，就需要基層政府提供穩(wěn)定、公平的財(cái)政收入。通過(guò)財(cái)政收入實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控，使經(jīng)濟(jì)在運(yùn)行中保持穩(wěn)定。其次，作為政府工作的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，基層政府擔(dān)負(fù)著保障人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全的重任，保障人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全是基層政府履行職責(zé)和任務(wù)的重要前提。最后，基層政府還需要發(fā)揮財(cái)政調(diào)控職能，為人民群眾提供社會(huì)服務(wù)。基層政府通過(guò)稅收政策對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行調(diào)控和管理工作。為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定和諧統(tǒng)一以及實(shí)現(xiàn)建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)目標(biāo)任務(wù)，需要加強(qiáng)基層政府財(cái)政職能作用建設(shè)及相關(guān)配套機(jī)制的建立和完善。

二、基層政府財(cái)稅現(xiàn)狀——以貴州銅仁為例

（一）基層政府財(cái)稅管理難度較大

基層政府的各項(xiàng)支出都需要在財(cái)政支出上有所體現(xiàn)，因此基層政府要保證一定收入，才能滿足財(cái)政支出需要。從基層財(cái)政可以看出，銅仁市的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入水平較低，在全國(guó)都處于中下游位置。據(jù)了解，2018年貴州銅仁市鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入在311.4億元左右，占全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)全部財(cái)政收入僅為18.7%。而貴州銅仁的縣鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政收入占全市全部稅收比重為47.4%。可以看出，銅仁市鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入占當(dāng)?shù)厝慷愂毡戎仄停也荒芡耆从钞?dāng)?shù)囟愂肇?fù)擔(dān)情況。

從貴州銅仁縣級(jí)以下財(cái)政來(lái)看，雖然目前在省、市范圍內(nèi)已經(jīng)開(kāi)始實(shí)行省、縣兩級(jí)的分稅制模式，但是基層政府仍存在不少問(wèn)題。由于基層政府人員較少、經(jīng)費(fèi)支出壓力大而導(dǎo)致基層政府的各項(xiàng)支出沒(méi)有得到很好的落實(shí)。從銅仁市鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革來(lái)看：鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革后的人員編制并沒(méi)有很好地落實(shí)到基層，導(dǎo)致人員編制不夠等問(wèn)題嚴(yán)重影響了基層政府的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，而各鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間存在著行政級(jí)別差異與行政編制的不平衡使得在執(zhí)行中出現(xiàn)了一些問(wèn)題。

此外，由于一些項(xiàng)目資金未按規(guī)定使用或者項(xiàng)目資金未及時(shí)撥付到被安排單位或個(gè)人手上，造成部分專項(xiàng)資金閑置和浪費(fèi)現(xiàn)象較為嚴(yán)重。在一些專項(xiàng)資金的撥付上存在著問(wèn)題較多：如農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼等專項(xiàng)資金由于沒(méi)有得到及時(shí)審批撥付給項(xiàng)目實(shí)施單位；而有些專項(xiàng)資金由于種種原因沒(méi)有嚴(yán)格按規(guī)定使用或者撥付后也沒(méi)有進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督檢查等等。

（二）縣級(jí)財(cái)政收支地區(qū)差異性大，財(cái)政自給能力低下

縣級(jí)財(cái)政收支困難，一方面是因?yàn)榈胤截?cái)力薄弱，另一方面是由于缺乏相應(yīng)的稅收征管制度。銅仁市自實(shí)行分稅制以來(lái)，在財(cái)政收入方面，主要靠上級(jí)撥付或?qū)ｍ?xiàng)補(bǔ)助等方式完成。隨著財(cái)政收入增長(zhǎng)不斷放緩，各級(jí)政府需要投入大量資金來(lái)發(fā)展各項(xiàng)公共事業(yè)。由于地方財(cái)力薄弱以及缺乏相應(yīng)的稅收征管制度的約束，導(dǎo)致縣級(jí)財(cái)政收入增長(zhǎng)放緩，甚至出現(xiàn)下降。

在縣級(jí)財(cái)政資金不足的情況下，許多基層政府往往選擇通過(guò)轉(zhuǎn)移支付來(lái)解決問(wèn)題。在現(xiàn)實(shí)中，由于缺乏相應(yīng)的轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府經(jīng)常通過(guò)各種手段從農(nóng)民手中搶糧、占糧等各種手段來(lái)彌補(bǔ)資金不足。

在銅仁市財(cái)政體制中并沒(méi)有規(guī)定縣級(jí)政府可以將轉(zhuǎn)移支付資金用于公共事業(yè)發(fā)展方面。因此在縣級(jí)政府財(cái)力不足時(shí)上級(jí)對(duì)其轉(zhuǎn)移支付可以起到一定的作用但并不能從根本上解決問(wèn)題。

（三）農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后、農(nóng)村教育水平落后

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人民生活水平得到了極大的提高。為了提高人民的生活質(zhì)量，我國(guó)政府加大了對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和教育事業(yè)建設(shè)的投入，不斷地促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。但是我們發(fā)現(xiàn)我國(guó)基層政府所提供的公共產(chǎn)品中，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和教育事業(yè)發(fā)展存在著巨大的缺口。我國(guó)政府投入到社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域的資金中用于基層建設(shè)和服務(wù)農(nóng)村方面的資金僅占總投入中很小一部分。比如農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼這一項(xiàng)，農(nóng)民朋友并不需要也不愿意承擔(dān)這筆資金。目前我國(guó)基層政府用于改善民生發(fā)展問(wèn)題上所提供的公共產(chǎn)品與社會(huì)服務(wù)質(zhì)量還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

在我國(guó)，城鄉(xiāng)收入差距不斷擴(kuò)大。而城鄉(xiāng)居民可支配收入之比是衡量一個(gè)國(guó)家居民收入分配結(jié)構(gòu)和水平高低的重要指標(biāo)之一。在我國(guó)現(xiàn)階段所采用的是以地區(qū)人均可支配收入來(lái)衡量一個(gè)國(guó)家居民生活狀況和生活水平的，這一標(biāo)準(zhǔn)對(duì)廣大農(nóng)民來(lái)說(shuō)是沒(méi)有意義的，但是卻能從一定程度上反映出一個(gè)國(guó)家社會(huì)和諧程度以及居民生活水平。

在目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度較快而財(cái)政投入?yún)s相對(duì)不足，再加上農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對(duì)滯后和教育事業(yè)水平落后都影響了國(guó)家財(cái)政投入農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與教育事業(yè)發(fā)展資金不足問(wèn)題。再加上目前政府提供醫(yī)療服務(wù)、社會(huì)保障這一類方面所存在著明顯不足問(wèn)題，那么財(cái)政分配中更多地向城市傾斜就顯得順理成章了。

三、基層政府財(cái)稅困難的原因剖析

（一）基層政府職能轉(zhuǎn)變不到位

一方面，在政府的財(cái)政職能方面，基層政府在轉(zhuǎn)變職能方面存在著一定的問(wèn)題。在一些地方，基層政府把主要精力放在了如何提高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度上，而忽略了社會(huì)管理、公共服務(wù)等方面工作，導(dǎo)致基層政府承擔(dān)著過(guò)多的事務(wù)性工作，影響了公共財(cái)政對(duì)社會(huì)公共服務(wù)的提供。另一方面，基層政府還存在著一定的“本位主義”思想。在一些地方，上級(jí)政府對(duì)本級(jí)政府部門(mén)有較大權(quán)事權(quán)的劃分、預(yù)算、績(jī)效等事項(xiàng)直接下達(dá)財(cái)政資金，而基層政府部門(mén)并不具備這些權(quán)力。而從我國(guó)現(xiàn)行的中央與地方財(cái)政體制來(lái)看，縣（市）級(jí)與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）之間沒(méi)有明確劃分權(quán)責(zé)關(guān)系，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付主要由省以下各級(jí)地方政府按照“分灶吃飯”原則進(jìn)行統(tǒng)籌安排。

（二）基層財(cái)政體制改革滯后

從改革開(kāi)放至今，我國(guó)基層財(cái)政體制改革并未取得實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。根據(jù)中國(guó)改革基金會(huì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)研究所發(fā)布的《2018中國(guó)財(cái)政報(bào)告》指出，我國(guó)當(dāng)前的公共資金分配和使用存在著嚴(yán)重問(wèn)題，具體表現(xiàn)在：第一，轉(zhuǎn)移支付規(guī)模偏小；第二，轉(zhuǎn)移支付資金不夠合理；第三，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付過(guò)多、過(guò)雜；第四，地區(qū)間轉(zhuǎn)移支付的比例和結(jié)構(gòu)不盡合理。

這一系列問(wèn)題背后的根本原因在于我國(guó)現(xiàn)行財(cái)政體制下地方政府行為受到諸多因素的影響而發(fā)生了偏差。

（三）國(guó)家財(cái)力有限及制度缺陷

從財(cái)政收入的角度來(lái)看，當(dāng)前我國(guó)基層政府所面臨的財(cái)政性收入有限。在財(cái)稅改革的背景下，各級(jí)政府面臨新一輪機(jī)構(gòu)改革，相應(yīng)的地方財(cái)政職能也發(fā)生了改變。中央對(duì)地方財(cái)政體制、中央與地方財(cái)稅關(guān)系及稅收分享機(jī)制等進(jìn)行了調(diào)整和完善，這使得各級(jí)政府所面臨著財(cái)政體制、稅收征管等多方面因素的影響，從宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)來(lái)看，國(guó)家經(jīng)濟(jì)增速放緩。

此外，財(cái)政收入不足也成了影響基層政府財(cái)力狀況的重要因素之一。我國(guó)當(dāng)前稅收制度中存在一定缺陷：例如稅收收入沒(méi)有及時(shí)反映市場(chǎng)供求狀況；企業(yè)所得稅稅率較高。企業(yè)所得稅法和增值稅法規(guī)定了我國(guó)稅收收入應(yīng)該以企業(yè)的利潤(rùn)為基礎(chǔ)進(jìn)行計(jì)算。但實(shí)際上這兩種稅法都沒(méi)有很好地反映經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中所發(fā)生的納稅情況，導(dǎo)致許多收入不應(yīng)計(jì)入稅收之中而被忽略了，或者說(shuō)沒(méi)有將實(shí)際利潤(rùn)作為計(jì)稅依據(jù)而將收入列入征稅范圍。這些問(wèn)題嚴(yán)重影響了企業(yè)所得稅的公平性，也使得政府稅收收入與企業(yè)實(shí)際盈利狀況不匹配。

四、改善基層政府財(cái)稅狀況的有效措施

（一）轉(zhuǎn)變政府職能，建立科學(xué)的財(cái)政管理體制

黨的二十大報(bào)告指出，要“深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府”。這是我國(guó)政府建設(shè)社會(huì)主義服務(wù)型政府的指導(dǎo)思想和具體目標(biāo)。因此必須在科學(xué)、合理的基礎(chǔ)上建立科學(xué)的財(cái)政管理體制，以提高基層政府的工作效率。

首先，合理界定各級(jí)基層政府職能范圍和工作內(nèi)容。明確各級(jí)基層政府在社會(huì)管理、公共服務(wù)職能方面各自所能發(fā)揮的作用范圍及責(zé)任。明確各級(jí)基層政府工作內(nèi)容包括公共事務(wù)管理、公共服務(wù)、社會(huì)保障體系建設(shè)等，并使各級(jí)基層政府各自職權(quán)范圍合理。其次，建立科學(xué)合理的財(cái)政分配機(jī)制。通過(guò)明確各級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金的分配范圍及方式，使各個(gè)地區(qū)財(cái)力能夠得到均衡合理的分配；通過(guò)規(guī)范收支管理制度以及實(shí)行績(jī)效考評(píng)和問(wèn)責(zé)制度等措施保證各級(jí)財(cái)政資金使用安全規(guī)范有效；通過(guò)實(shí)施“財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配”原則來(lái)加大宏觀調(diào)控能力和力度。

（二）合理規(guī)劃地方財(cái)政支出，減少轉(zhuǎn)移支付

合理規(guī)劃地方財(cái)政支出，減少轉(zhuǎn)移支付，是當(dāng)前解決基層政府債務(wù)的有效方式。要在地方政府現(xiàn)有財(cái)力范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)地方債務(wù)限額控制下的合理控制，并逐步建立地方財(cái)政預(yù)算約束機(jī)制，加大約束力度。合理規(guī)劃地方財(cái)力支出結(jié)構(gòu)，對(duì)一些不合理的項(xiàng)目進(jìn)行壓縮削減。

第一條，對(duì)現(xiàn)有公共財(cái)政資源進(jìn)行有效整合、優(yōu)化配置，將所有資源集中在一起使用，從而避免資源浪費(fèi)和公共服務(wù)效率低下現(xiàn)象的出現(xiàn)。第二條，加大對(duì)公共財(cái)政的投入力度。在保證公共服務(wù)效率和質(zhì)量的前提下將大量資金投放到民生項(xiàng)目上。第三條，完善中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。加強(qiáng)中央與省級(jí)政府之間橫向和縱向的溝通聯(lián)系和政策協(xié)調(diào)，在保證資金分配公平性的前提下完善中央轉(zhuǎn)移支付制度，加大對(duì)中西部地區(qū)財(cái)力支持力度。第四條，加大對(duì)貧困地區(qū)、革命老區(qū)等社會(huì)事業(yè)發(fā)展領(lǐng)域的投入力度。加強(qiáng)對(duì)基層政府債務(wù)管理的監(jiān)督指導(dǎo)和問(wèn)責(zé)機(jī)制建設(shè)。第五條，提高基層政府財(cái)力水平和管理能力，增強(qiáng)其在財(cái)政支出方面的統(tǒng)籌能力、統(tǒng)籌規(guī)劃能力以及統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力。

（三）建立地方財(cái)稅運(yùn)行體制，完善相關(guān)配套機(jī)制

首先，要完善地方財(cái)政運(yùn)行機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)地方政府的積極性，合理安排財(cái)政支出，增加政府支出。在保證中央財(cái)政收入穩(wěn)定增長(zhǎng)的同時(shí)，增加縣級(jí)財(cái)力。縣級(jí)財(cái)力提高后應(yīng)該增加轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，確保中央財(cái)政在轉(zhuǎn)移支付方面實(shí)現(xiàn)較大增長(zhǎng)。其次，要完善相關(guān)配套機(jī)制，為基層政府減負(fù)減壓。一是要加大對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的支持力度，尤其是要加強(qiáng)對(duì)“三農(nóng)”和生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域資金支出支持。二是要合理安排社會(huì)保障投入。三是要進(jìn)一步規(guī)范土地出讓收入使用管理。根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》和《國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓收支管理辦法》的規(guī)定：土地轉(zhuǎn)讓的收入由縣級(jí)以上人民政府統(tǒng)一分配使用。

綜上所述可以看出鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政在基層政府財(cái)稅困境中具有舉足輕重的地位和作用，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)稅改革是解決基層政府財(cái)稅困境的關(guān)鍵之一，也是國(guó)家推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要一環(huán)。

（四）建立事權(quán)與財(cái)權(quán)相匹配的財(cái)政分配制度

地方政府的財(cái)政收入是一個(gè)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要指標(biāo)，然而，在現(xiàn)實(shí)中，很多地方政府的收入都很不穩(wěn)定，經(jīng)常出現(xiàn)拖欠現(xiàn)象。基層政府財(cái)政收入長(zhǎng)期處于低水平狀態(tài)，已經(jīng)嚴(yán)重影響了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。為進(jìn)一步改善基層政府部門(mén)的財(cái)稅狀況，可建立事權(quán)與財(cái)權(quán)相匹配的財(cái)政分配制度，將當(dāng)前事權(quán)劃分為事權(quán)和支出責(zé)任相對(duì)應(yīng)，明確中央事權(quán)和地方事權(quán)比例。

通過(guò)劃分不同層級(jí)政府財(cái)權(quán)，明確不同級(jí)別政府在中央與中央政府之間的責(zé)任分配。合理確定政府間轉(zhuǎn)移支付范圍與標(biāo)準(zhǔn)，明確轉(zhuǎn)移支付的具體操作方法與程序。根據(jù)實(shí)際情況確定不同級(jí)別政府在財(cái)政支出方面所承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)大小的比例。

完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度、優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)、增強(qiáng)資金使用績(jī)效以及推進(jìn)國(guó)庫(kù)集中支付制度改革等方面。進(jìn)一步健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層公共服務(wù)體系建設(shè)的法律法規(guī)體系，制定出臺(tái)一系列財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度和公共服務(wù)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制等相關(guān)配套措施與規(guī)定。

（五）加快財(cái)稅改革，改善基層政府的財(cái)政狀況

首先，要從根本上解決基層政府財(cái)政緊張問(wèn)題，就必須深化財(cái)稅體制改革。這是解決財(cái)政緊張的根本途徑。其次，要深化財(cái)政體制改革，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。隨著國(guó)家預(yù)算制度改革的推進(jìn)，預(yù)算管理也將逐漸走向規(guī)范化和科學(xué)化。在新的形勢(shì)下，應(yīng)當(dāng)積極借鑒其他先進(jìn)國(guó)家在預(yù)算管理上的成功經(jīng)驗(yàn)和做法，加強(qiáng)制度建設(shè)，規(guī)范預(yù)算管理。要大力發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，一是可以通過(guò)加強(qiáng)財(cái)稅立法的方式對(duì)地方政府征稅和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)行規(guī)制、指導(dǎo)。二是要強(qiáng)化稅收征管能力建設(shè)。三是積極推進(jìn)公共服務(wù)均等化改革及完善相關(guān)公共政策等舉措。

五、結(jié)束語(yǔ)

本文通過(guò)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政管理現(xiàn)狀進(jìn)行分析，結(jié)合當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際情況，對(duì)基層政府的財(cái)稅困境進(jìn)行了分析，并對(duì)相關(guān)政策進(jìn)行了解讀。通過(guò)梳理當(dāng)前基層政府財(cái)稅管理中存在的問(wèn)題，從理論和實(shí)際角度闡述了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政管理困境的主要表現(xiàn)。

在理論方面，本文結(jié)合財(cái)政學(xué)相關(guān)理論、行政管理學(xué)、組織行為學(xué)、公共管理等相關(guān)理論知識(shí)進(jìn)行了闡述。在實(shí)際操作中，本文提出了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)稅困境的應(yīng)對(duì)策略，包括積極拓展財(cái)源、合理劃分財(cái)政收支、提高管理水平以及增強(qiáng)公共服務(wù)職能等。本文旨在通過(guò)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)稅困境及其對(duì)策的研究，以期為我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供一些參考。