“網格化管理”的現實問題及優化路徑
——以南京市仙林街道為例

杜沛根

（中共三門峽市委黨校，三門峽 472511）

引 言

網格化管理是在綜合考慮組織、人口、事務、地理環境等影響因素的基礎上，借助現代信息技術，依照特定的標準把城市區域劃分為多個網格單元，并通過利用網格，優化整合社會力量、推動共享資源、優化工作流程，實現精細化服務管理的新型社會管理方式。在當前的基層治理過程中，網格化管理方式與傳統的街居制相結合，已然成為一種新型的基層治理模式。

一、仙林街道網格化管理的基本概況

仙林街道成立于2004 年9 月，占地面積為31.74 平方千米，是棲霞區委、區政府所在地，同時也是擁有高檔商品房小區、大學高校、拆遷安置房小區、商業街區等多樣社會功能的綜合性區域。下轄社區居民委員會10 個、商品房小區39 個、商業中心和綜合體9 個、駐街單位1 786 個，還有南京大學、南京師范大學等12 所高校。2021 年末，戶籍人口為74 272 人，常住人口超過20 萬人，其中高校師生約為16 萬人。

從2010 年6 月開始，仙林街道推出了“網格化+城市管理”的社會治理新模式，將民生、治安、公共管理等內容納入網格化管理平臺，建立起“網格連心、服務為先、多元聯動、協同發展”的基層社會治理模式，取得了良好的成效。從2010 年到2019 年，累計解決群眾反映的實際問題2 萬多件，不僅實現了各層級“零上訪”，也極大提高了群眾對基層社會治理的滿意度，榮獲了中共中央“全國先進基層黨組織”“全國社會管理體制機制優秀成果獎”等16 個國家級榮譽稱號。仙林街道探索網格化管理的主要措施包括以下幾個方面。

一是科學細分網格，劃分責任區。仙林街道創新了網格化機制，變條塊分治為網格集成，建立起扁平化的“街道—網格”二元服務管理模式。仙林街道以轄區為基礎，建立起三級網格，以社區為單位將轄區劃分為10個一級網格；以街道、小區為基本單位，依據人口的數量和分布、區域的大小等因素劃分156 個二級網格；以駐區單位、獨立樓棟等為基本單元劃分1 786 個精細具體的三級網格，將轄區內的大大小小組成部分都納入了網格之中，建立起橫向到邊、縱向到底的網格化管理體系，使每個網格中發生的問題，都能及時向上反饋，從單元上縮小了街道的治理。同時，采用沉底到邊的組織管理方式，通過劃分責任區、落實責任人，構建了健全有力的組織體系，形成了“上下、前后、內外”三個維度全覆蓋的工作機制，實現了高效的主動服務和民眾滿意的源頭治理。

二是整合行政資源，突出黨建引領。為建立起系統的社會協同治理格局，增強街道的統籌治理功能，仙林街道將機構職能重構，推進科室、網格二合一。對街道原有的20 多個內設科室職能進行分類整合，成立網格化社會服務中心，依據經濟發展、基層黨建、群眾工作、城建城管等基層管理職能的要求，建立起10 個功能性的服務辦公室。并將功能辦公室與一級網格的對接，實現科室功能、社區職能依托網格平臺合二為一，與原來社區黨組織共同分擔、精誠合作、協同治理，共同承擔網格管理和公共服務職能。同時，仙林街道通過建立“1+3+N”基層黨組織架構，即1 個黨委（黨支部）+3 個支部［服務辦公室行政支部、社區居民支部、綜合（兩新）支部］+N 個黨小組的架構模式，將黨組織設置嵌入網格，推動黨組織設置與網格單元相融合，充分發揮黨建引領的作用。

三是植入“云管理”，整合信息系統。仙林街道在網格化管理中植入了計算機領域的“云管理”三級網格模式，將組織架構、高位協調處理系統、信息共享與即時服務整合形成了云處理的新型系統模式，使得每個基層網格都承擔起“觸手”和“處理器”的功能，為公共資源的綜合協調、科學調度和組織分配創造了有利條件。同時，為提高信息收集和處理的工作效能，仙林街道建立了“1+10+N”信息模式，即1 個指揮中心、10 個基層“網視通”終端端口與若干個民意收集中心相結合的信息化管理系統，連接社情服務，方便了群眾反映情況、提出訴求、獲得解決、得到回復，拓寬了社區居民反映問題的渠道，實現了管理環節精細化和管理流程高效化。

二、仙林街道“網格化管理”實踐中存在的問題

仙林街道雖然通過“網格化管理”模式有效整合各類基層組織資源，組建起高效的管理服務團隊，但是依然存在“網格”定位模糊、公共服務職能有待強化、網格員隊伍穩定性不足等問題。

（一）“網格”定位模糊

從原則上講，網格單元不僅是公民生活的基本單元，同時也是政府了解社情民意的途徑和載體，基本功能應定位于便于政府和群眾交流和溝通及實現群眾自我管理的重要平臺，在人員構成上應該以自治力量為主、行政力量為輔。但是，仙林街道網格設計者沒有跳出固化的思維方式，設立的“1+3+N”基層黨組織架構及人員配備形式，雖然吸納了部分民間優秀人才和組織人員的加入，但主要成員大都來自政府相關職能部門及街道和社區的工作人員。并且由于沒有明確政府與公眾在網格建設中的角色定位，網格成為“兩級政府，三級管理”的延伸，成為建立在街道和社區之下的更小的行政執行單元，導致政府過度參與社會生活，不僅增加了管理的層級和成本，也壓縮了基層的自治空間，影響了群眾參與基層社會治理的積極性。

（二）公共服務職能有待強化

伴隨社會公共事務總量的增加，通過網格平臺處理的社會事務也越來越多，提供優質的公共服務已逐漸成為網格化管理的主要任務。然而，從目前的運行情況來看，網格化管理仍然被視為一種社會化的控制手段，仙林街道依然是圍繞管控、維穩展開制度設計和工作安排，更多的是將深入基層與群眾溝通交流視為維護基層穩定、收集社情民意及加強社會控制的手段。此外，在具體工作中，很多具有體制內身份的管理人員對網格化管理的認識依舊停留在“秩序維護”和“管理”的層面，導致出現管理越位、服務失位的現象，使得網格化管理的服務效果十分有限，居民的真正需求常常容易被忽略。

（三）網格員隊伍穩定性不足

由于網格員通常要雙向承擔來自各級網格中心和社區居委會交辦的各項工作任務，在工作中延展了部分公權力，使其在身份的自我認定上更傾向于社區工作者。但由于在法律層面缺乏對基層網格管理員定義的明確，使其并不具備適配的地位和待遇，制約了其角色認同和社會對其的身份認同。在日常工作中，容易出現居民的不支持、不配合，導致網格員貫徹網格化管理價值目標的能動性薄弱，預期效果難以實現，使其職業認同感、歸屬感較低，影響了網格員隊伍的穩定性。還有一些網格管理人員對于網格員工作的前景并不看好，部分網格員將其作為兼職，還有部分網格員將其視為過渡性工作，在找到更好的工作之后就會離職，這些情況的出現導致網格員隊伍面臨可持續性危機，影響了網格化管理工作的正常開展和持續發展。

三、仙林街道“網格化管理”的優化路徑

面對這些現實問題，要通過完善制度設計、強化公共服務職能、加強人才隊伍建設等方式進行完善，以提升網格化管理的成效。

（一）完善制度設計，構建科學、完善的體制機制

網格化管理仍處于探索階段，需要結合社會發展中的新問題和新情況，從制度的整體性和調適性出發，不斷進行制度創新，構建科學、完善的體制機制，為網格化管理提供良好的制度支撐。

一是要完善部門協同機制，整合各方資源。要優化整合職能部門的資源，理順部門間協調工作機制，將涉及基層管理的各項職能進行協同整合，實現條塊有機結合、協同運作、合作服務，進而構建起政府主導、主管職能部門統領、各相關部門密切配合的協同機制，使政府的條條塊塊和網格之間能夠精準結合，從而提升基層社會管理的水平和質量。

二是要完善多元協同參與機制。要以網格化信息平臺為載體，鼓勵和引導社會多元主體積極參與基層社會治理，推進個體、政府、市場、社會組織之間的價值認同、良性互動和信息共享，形成推進基層社會治理的強大合力。

三是要健全科學有效的監督考核機制。要堅持以管理服務工作開展為中心，優化和完善監督考核和激勵機制，科學設置監督考核內容，加大體現網格化管理工作成效的事項占比，確保監督考核評價的真實準確。通過推動定期考核和日常動態考核相結合、組織監督與群眾評議相結合等方式，多渠道、多角度定期對社區網格化治理中的信息管理、問題處置、服務提供等工作實效進行客觀評價，充分發揮監督考核的導向激勵作用，促進網格人員全面履職、切實把工作做實、做到位，推動網格化工作的順利實施。

（二）強化公共服務職能，提升服務效能

推進網格化社會管理，不僅需要加強社會管理，也需要把提供優質高效的公共服務作為重點，提供滿足群眾利益和服務需求的柔性治理。要實現這一目標，一是要樹立和堅持以人為本的理念。要轉變社會治理理念，強化以人為本的工作理念，堅持民生的價值導向，突出為民、利民、惠民的目的，突出人性化的服務理念，以服務和滿足社會公眾的多樣化需求為目標，切實轉變職能。二是要提高公共服務的能力和水平。要在優化管理服務機制的基礎上，不斷拓寬服務內容、優化服務方式，在醫療衛生、公共服務、便民生活、教育事業等方面提供更加符合人民需求且更為高效、精準、優質的公共服務。

此外，還要把零散的社會服務資源有效整合和充分利用起來，建立資源有效利用與服務共享相結合的治理體系，利用網格化管理的高效性和無縫覆蓋的優勢保障公共服務供給效率，充分調動各個參與治理工作主體的積極性，提升公共服務的效能。

（三）加強人才隊伍建設

建強人才隊伍是完善網格化管理的關鍵。特別是在當前，隨著基層治理工作的內容日益增多，難度日益加大，需要建立一支素質高、能力強、職業化、專業化的工作隊伍作為支撐。

一是要完善網格員招錄機制。定期面向社會公開招錄網格員，選拔一批素質高、能力強、覺悟高的人才加入網格服務管理隊伍，為建立高素質、業務精湛、熟悉網格情況的網格員隊伍奠定基礎。

二是要完善網格員管理制度。要完善網格員管理辦法，明確網格管理員的身份、定位、權限和職責，并對網格員的考核制度、薪資制度和晉升制度進行完善，確保網格員能明確任務、踏實做事。

三是要建立長效的培訓機制。要建立長效化、經常性的教育培訓機制，強化網格員的崗前培訓、定期培訓、分類培訓，對其思想政治教育、管理觀念、專業技能等方面實施定期培訓和考核，提升網格工作者的業務技能和綜合素質。

四是要完善專兼職網格員合作互補的工作機制。將環衛人員、大學生村官、片區警輔人員、社區志愿者等人員納入網格中，為網格管理人員提供輔助性工作，充實基層網格單元的管理服務力量，以進一步提升網格化管理的工作成效。