中小學生減負政策執行偏差的表征、成因及矯正

王厚婷 張振改 邵婷

摘要 政策執行是政策過程的關鍵環節，政策執行偏差直接影響政策效果的實現。新時代以來，中小學生減負政策重點強調減輕學生過重課外負擔、加強校外培訓機構治理，呈現出表面化執行、選擇性執行及替換性執行的偏差特征。借助米特爾-霍恩系統模型分析，政策執行偏差的成因在于：政策目標的模糊性、政策資源不足、政策利益主體間缺乏溝通與協調、執行機構低效、執行者政策認知固化以及政策執行環境的復雜變化。基于此，矯正政策執行偏差須明確減負政策目標、增加減負政策的經費與人力投入、建立健全協同減負機制、提升政策執行機構效能、強化執行人員政策培訓和改善減負政策執行環境。

關 鍵 詞 中小學生 減負政策 政策執行偏差 米特爾-霍恩系統模型

引用格式 王厚婷，張振改，邵婷.中小學生減負政策執行偏差的表征、成因及矯正[J].教學與管理，2023（25）：7-11.

十九大報告指出，中國特色社會主義進入了新時代。在新的歷史階段，黨和國家高度重視中小學生負擔問題，出臺了一系列中小學生減負政策（以下簡稱減負政策）。從2017年《關于深化教育體制機制改革的意見》強調“學生減負”對義務教育均衡發展體制機制建設的重要作用，到2018年多部門聯合出臺減負政策協力推進中小學生減負進程，再到2021年《關于進一步減輕義務教育階段學生作業負擔和校外培訓負擔的意見》（以下簡稱“雙減”政策）明確從校內、校外為中小學生減負，“減負”問題被反復強調。然而，減負政策效果卻未達到預期，甚至出現“越減越重”[1]的怪圈現象。本研究重新審視減負政策的執行現狀，歸納出減負政策執行偏差的表征，從美國學者米特爾（D.S.Van Meter）-霍爾（C.E.Van Horn）系統模型視角出發，分析政策自身和政策環境多種因素對減負政策執行的影響，最后提出減負政策執行偏差的矯正策略。

一、中小學生減負政策執行偏差的表征

政策執行偏差是指政策執行主體在執行政策過程中，受諸多因素的影響，導致政策執行的現實效果與最初制定的目標不一致，甚至造成一定程度的負向后果的現象[2]。依據執行效果與原政策的偏離程度，本研究梳理出政策執行偏差的三種表征，具體內容如下。

1.表面化執行：治標不治本

表面化執行也被稱為象征性執行[3]，是指政策執行僅追求淺層次的“形似”，沒有制定切實可行的解決措施或執行措施未真正落實，使得政策權威被削弱的現象。由于減負政策本身具有權威性和強制性，政府、學校、校外培訓機構等政策執行主體無法公然抵制政策的落實，因而他們往往采取虛假執行的“變通策略”[4]。在政府層面，體現為對上級政策的生搬硬套。地方教育行政部門為確保與上級政策精神保持高度一致，在執行政策時往往采取簡單復制上級政策文件要求，只注重宏觀精神的傳達而忽略本土化措施的落地指導。在學校層面，體現為對減負工作的被動應對。在“唯分數”和追求升學率的慣性思維影響下，學校執行者認為“忠實執行減負政策意味著必須承擔由此帶來的不安全感、高風險、不穩定性和不確定性，如學生成績下滑、學校競爭力變弱、聲譽受損、政績考核差與經濟利益減少”[5]。因此，學校管理者往往對上級主管部門的行政命令采取敷衍式推進；而教師囿于繁重的教學任務與行政督查，甘愿營造出一種“明減暗增”或“明減實不減”[6]的虛假現象。校外培訓機構對政策表面化執行主要體現為：面對家長和學生的培訓需求，他們難以舍棄這張巨大的利益“大餅”，將培訓轉為“地下”。這些表面化執行使減負效果始終停留于“治標不治本”層面。

2.選擇性執行：避重就輕

選擇性執行是指政策執行過程中將一個完整的政策分割，只執行某一部分政策，剩余部分則被放棄、被掩蓋，政策實施情況殘缺不全。減負政策的選擇性執行體現為執行主體為降低執行阻力、加快減負進程，只實施那些容易做到的，而對于改革艱難、成效甚微的政策措施選擇拋棄或簡單化執行。例如，多項減負政策提出學校應“提供豐富多彩的課后服務內容”“提高課后服務質量”等要求，但在實際教學中，出于升學壓力和師資限制，一些學校和教師只設立課后服務項目，忽視對其質量的監督。課后服務項目難以滿足學生個性化需求，甚至變成“默認”的補課時間，任課教師公然“占位授課”，這違背了課后服務的初衷，也擾亂了教育教學的正常秩序。由此，才有了減負政策明令“堅決防止課后服務變相成為集體教學或補課”[7]“嚴禁將課后服務變為集體教學或集體補課”[8]。此外，在校外培訓機構的治理問題上，一些省份對培訓機構教師資質問題也采取選擇性執行，對教師資質未進行嚴格審查和公開[9]，這使培訓效果難以得到保障。

3.替換性執行：偷梁換柱

替換性執行是指在政策執行中，政策內容被替換，執行主體不按原政策要求行動，導致政策結果極大程度地偏離原政策目標，并帶來非預期性后果。替換性執行是一種最嚴重的執行偏差，它使政策的嚴肅性和權威性受到嚴重損害[10]。在減負過程中，學校、教師、家長及校外培訓機構作為政策利益主體出現博弈，減負政策變成少部分人的牟利手段而產生替換性執行。例如，“雙減”政策規定要“引導學生自愿參加課后服務”[11]，但在實際的政策執行中，部分教師或為提高工資績效，或為提高學生成績，講授更多知識點，過度勸說學生參加課后服務，“強迫參與”被悄然貼上“自愿參與”的標簽，使得家長發出“取消課后延時服務”[12]的呼聲。同時，替換性執行還造成了非預期的政策結果。從強調校內“減負”到追求校內外“雙減”的過程中，雖然學科類培訓機構得到了有效治理，但強調全面發展的素質教育目標使非學科類培訓機構迎來了發展機遇。在教培市場上，校外培訓機構卷土重來，“除了傳統的體能、美術、音樂，還有計算機、勞動、農業、國學等五花八門的新課程不斷涌現”[13]。

二、中小學生減負政策執行偏差的成因

系統模型是公共政策執行的主要模式之一，該模型認為“政策執行效果受政策目標與標準、政策資源、組織間的溝通與執行行動、執行機構特性、執行者傾向以及系統環境六大因素的影響，這六大影響因素不是孤立的，而是存在直接或間接的互動關系”[14]（如圖1）。基于此，學生減負政策執行偏差的成因主要有以下方面。

1.政策目標的模糊性

政策目標對政策執行起著基礎性作用，目標是否明確會影響政策執行主體對政策實質的把握，進而影響執行效果。新時代以來，減負政策目標從單純追求校內“減負”轉變為追求校內外“雙減”。政策目標被表述為“減輕學生過重課外負擔”[15]“減輕學生過重學業負擔”[16]和“減輕學生過重作業負擔和校外培訓負擔”[17]，但多項政策文本中并未對“過重負擔”進行明確界定，僅《教育部等九部門關于印發中小學生減負措施的通知》中將“過重負擔”表達為是“違背教育教學規律、有損中小學生身心健康”[18]的這類負擔。然而，這一表述是描述性語言，無法進行量化，從而導致政策執行主體無所適從。有學者對中小學生的學業負擔進行定量分析，發現不同年齡段會呈現出不同的學業負擔[19]。中小學生的負擔應該符合其成長階段的承受能力，過重的學業負擔不僅使學習效果適得其反，還會影響其身心的健康成長。因此，減負政策應該對“過重負擔”進行明確界定或合理量化。

2.政策資源不足

政策資源包括人員、經費、信息和權威等方面[20]。新時代以來，中小學生減負在系列政策目標的指引下取得了階段性進展，但從減負政策執行情況來看，減負經費缺乏穩定性、人力資源供給不足。前者體現為用于支付執行人員開展減負行動的各項經費來源保障機制未明確，例如課后服務建設在未設立專項經費支持下，或將其經費與其他經費整體“劃撥”，學校在建設過程中將會出現嚴重的選擇傾斜[21]；后者體現為課后服務師資來源單一、校外培訓機構治理的基層執行人員“分身乏術”，分別導致課后服務效果不佳、培訓機構治理缺位現象。有學者對廣州市執行《教育部辦公廳關于加快推進校外培訓機構專項治理工作的通知》這一減負政策進行實證研究，發現由于這一政策下達的任務量大，需要較多的經費與人力支持，但財政并沒有設立專門的經費支出，部分工作人員“身兼數職”，導致工作中頻繁出現紕漏[22]。

3.政策利益主體間缺乏溝通與協調

新時代以來，減負政策的執行主體已由“政府”主導轉變為倡導“政府、學校、家長和社會”等多元主體參與。多元主體參與意味著每方基于自身立場對減負政策有不同理解，在缺乏溝通與協調機制的情況下，信息處于閉環，不同主體為各自利益參與博弈，缺乏合作共贏精神，最終造成政策執行的偏差。如2018年《教育部等九部門頒布關于印發中小學生減負措施的通知》，分別明確了學校、校外培訓機構、家庭和政府的主體責任[23]，但并未在主體之間建立有效的溝通與協調機制，呈現出政策出臺“雷厲風行”，政策執行卻各自為政，減負效果大打折扣。缺乏溝通與協調機制將導致兩種情形：一是多元主體間難以建立統一戰線。形成減負政策支持者與反對者之間的抗衡，加劇減負政策執行的難度。二是容易形成路徑依賴。政策執行人員為降低改革風險、維持社會穩定，思想趨于“保守”，減負過程中不敢邁大“步子”，使得執行手段和方式缺乏創新性。

4.執行機構低效

執行機構特性體現為組織內部的分級控制程度、組織活力與開放程度、執行能力等[24]。我國教育行政組織治理體系存在明顯的“職責同構”現象[25]。

就減負政策而言，執行機構涉及教育、民政、工商、公安和發展改革委等多個政府部門。部門之間的縱向層級傳遞與橫向職能分割造成執行機構低效運行。一方面，縱向的層級傳遞增加了執行成本。減負政策由中央逐級傳遞至省（直轄市）、縣（區）級，再由縣（區）政府負責統籌和主管，縣（區）級教育職能部門又將減負任務劃分至轄區各學校、鄉鎮政府，這種逐級的傳遞雖然有利于集中管理，但也增加了政策信息損耗和錯誤解讀的機會，由此容易造成政策執行偏差。另一方面，橫向的部門分工造成權力分割。減負工作涉及多個職能部門，在“理性人”思維主導下，各部門為自身利益最大化進行博弈，拒絕信息與資源共享，導致溝通不足，降低了減負政策的執行效率。

5.執行者政策認知固化

執行者對政策的認知程度和偏好直接影響著政策執行的標準與效果[26]。新時代以前，減負政策多強調在“量”上減輕學生負擔，進入新時代以后，我國基礎教育事業快速發展，整體上進入更加注重內涵發展和提高質量的新階段，多項減負政策強調“減負提質”。然而，減負政策執行者對減負政策的認知依然停留在前期的認識上，一度認為減負是“量”的增減，忽視了對“質”的關注。特別是學校層面在貫徹減負要求時，通常采取減少上課時間、減少作業量的形式開展減負，沒有考慮“提質”本質上也是一種“減負”。除此之外，執行者政策認知固化還體現于對政策本身的“偏見”，認為政策出臺是對利益的重新調整和分配，打破了政策主體原有的利益格局。為維護自身原有利益，政策執行者多受路徑依賴傾向影響選擇過去的執行手段，忽視了執行手段與政策情境的匹配性，容易出現脫離實際的生搬硬套。

6.政策執行環境的復雜變化

政策執行環境的穩定性會直接影響減負政策能否得到忠實執行。政策執行環境主要包括經濟環境、政治環境以及文化環境。其一，經濟環境變化給減負帶來壓力。十九大以來，我國社會主要矛盾發生了變化，經濟追求高質量協同發展，營造了良好的經濟增長勢頭，但2019年末，新冠肺炎疫情肆虐全球，國內經濟穩中求進的節奏被打破，經濟環境的變化將“教育內卷”放大，中小學生減負工作阻力變大。其二，政治環境變化引發目標群體的抵制。減負政策陸續出臺是對政治環境的不斷調整，部分政策目標群體對“新”政策不認同或不理解，特別是“雙減”政策對校外培訓機構的重拳出擊，致使家長和學生求學“無門”、校外培訓機構喪失利益“大蛋糕”，引發了政策目標群體的抵制和不配合行為，給減負政策執行帶來重重阻礙。其三，減負共識形塑不夠。相比于減負政策的頻繁發布，社會營造出的全民減負勢頭不足。各類宣傳標語或常態化的減負新聞報道較少，各社會主體多是被動參與到減負行動中，對減負政策的初衷、意義與價值知之甚少。

三、中小學生減負政策執行偏差的矯正路徑

減負政策執行受多種因素影響出現政策執行偏差，為切實減輕中小學生負擔，促進中小學生身心健康發展，本研究在系統模型的分析框架內提出以下偏差矯正策略。

1.明確減負政策目標

政策目標對政策執行起著基礎性作用，政策目標越清晰，執行目標越容易在溝通中達成共識，進而行動一致。減負本質上是一種手段，減負目標足夠清晰才能確保減負“到位”。明確減負政策目標可以從三方面著手：一是地方政府的政策目標設定要有可操作性。中央政府出臺的政策往往具有宏觀性和指導性，但在給予自由裁量權的同時必須要明確邊界，以利于地方政府在傳達和部署減負工作時知曉有所為、有所不為，細化政策目標時更能在邊界范圍內制定本土化的政策或措施。二是要做好政策解讀工作。對于政策中生僻的、籠統的、專業的詞匯要給予釋義，確保大部分政策執行者、目標群體都能把握政策意旨，有效規避因不理解政策而造成的政策抵制。例如對“減負”內涵的解讀，要避免政策執行者單純地理解“減負”就是在作業的“量”或在校時間上下功夫。在設定減負程度時，要更多從學生的可接受度來考慮，結合學生的志趣來豐富課堂教學，如課后服務中開發更多的課程項目，可以體現為學生“自助式”選擇上課內容。三是做好目標管理。對減負過程進行動態監測，隨時比對政策目標或標準，及時調整偏離情況以縮小執行差距。譬如對課后服務實施情況進行動態監督和評價，將課后服務效果作為評估學校減負工作的指標之一，既保證政策的執行效果，又利于拓展學生興趣。

2.增加減負政策的經費與人力投入

政策資源的充足性是政策執行達到預期效果的重要保證。基于新時代中小學減負政策資源不足主要表現為經費來源不穩定和人力配置不足兩方面。在經費投入方面，財政部門應設立減負專項資金，對于偏遠地區的學校，特別是鄉鎮中小學校，財政部門應給予更多傾斜。同時，政府要鼓勵學校自主募集資金，政府發揮“中介”作用，為學校和社會組織適當搭橋，吸引更多來自社會的捐助和支持，例如慈善機構、民營企業等，豐富經費的來源渠道。在人力資源方面，一是通過校際聯合，鼓勵師資富裕的學校對口支援薄弱學校，實現師資的跨區域、跨校流動；二是通過調動各部門成立專班或增加人員編制、聘請臨時人員等方式，破解一人“身兼數職”的難題。另外，關于教師課后服務能力和素養欠缺問題，學校可以對師資進行集中培訓，開發現有師資潛能，或引入校外培訓機構、在校大學生、青年志愿者，與其簽訂相關聘任合同、實習協議或對口支援，以滿足校內學生多樣化的需求。

3.建立健全協同減負機制

執行主體的溝通與協調是促進減負政策取得良好效果的保障。除要建立新型政校關系、家校共育模式或家校社協同機制外，有必要建立包括政府、學校、家庭和校外培訓機構的多元協同減負機制，加強多元主體間的橫向溝通，尋找利益“契合點”，促進多面發力。建立協同減負機制，需要明確分工，由政府主導，其他主體配合，形成減負閉環，實現信息與資源共享。具體而言，一是政府發揮組織和聯絡作用，構建交流與協調平臺；二是學校提供實踐場所，對良好的實踐成果和經驗進行推廣，同時開展多元主體骨干培訓，提高其執行能力和水平；三是家長發揮監督作用，收集和反饋減負問題，監督各單位和部門對減負政策的落實情況。除此之外，需要完善縱向層級的協同減負機制，健全基層政策執行人員的合理利益協商機制，構建決策層與基層執行人員的交流平臺，協調各方利益， 實現局部利益與全局利益的統一。

4.提升政策執行機構效能

提升政策執行機構效能，關鍵步驟是改善“職責同構”現象。可以從改善組織內部的分級控制程度、提升組織活力與開放程度、提高執行者執行水平三方面著手。首先，建立順暢的信息傳遞和反饋通道，打破層級壁壘。各級政府部門在部署減負任務和要求時，應成立減負領導小組，建立督導與問責機制，公布電話、郵箱或在網頁上設置專欄接收咨詢和意見，簡便反饋流程。其次，組織多種活動提升組織活動與開放程度。各級教育部門牽頭定期組織交流會、座談會等，聯合學校、家庭、社會群眾等多方主體開展交流互動。最后，明確權責關系以提升執行效率和水平。通過制定明晰的權責清單，明確部門之間的職責和主輔關系。對各政策執行機構的實施細則進行橫向和縱向整合，避免因不同組織間實施細則出現相互交叉或重疊情況引起的“推諉扯皮”。例如，厘清教育行政部門和財政部門、民政部門在經費保障和資助方面的權責，在促進經費渠道來源多元化的同時，要明確經費來源的主要責任主體。通過不斷化解政策執行過程中出現的分歧與矛盾，提高減負政策執行機構效能。

5.強化執行人員政策培訓

執行目標、執行資源、政策環境以及機構特性最終都依賴執行人員產生作用。執行人員正確的政策認知可以規范政策執行行為，同時消減其他因素對政策執行的影響。形成正確的政策認知除了執行人員自身的學習，還依賴于外部的政策培訓。針對不同執行主體的政策培訓可以從以下幾方面著手：一是對教育行政部門人員的培訓，提高他們對減負政策的理解。確保教育行政部門人員認識到，減負不是簡單的“量”的增減，還要“質”的保障，從而更好地在轄區開展減負指導和督查工作。二是對學校教師的培訓，讓他們樹立正確的減負觀。鼓勵教師將“減負”與“教學”相融合，以更多元的方式開展課堂教學，調動學生“快樂”減負。三是對家長的宣傳引導，獲得家長對減負政策的認可和支持。依托家校合作機制，深入開展減負政策宣講，采取家訪、家長會、家委會等方式做好家長的思想引領，提高家長的政策認知，進而開展良好的家庭教育，幫助孩子更好地成才成長。

6.改善減負政策執行環境

環境要素的變化會給政策執行帶來挑戰，進而影響政策執行的效果。改善減負政策的執行環境可以從經濟夯實、制度完善以及文化宣傳方面入手。其一，從“量”和“質”上夯實減負政策執行的經濟基礎。經濟因素是政策執行的后盾，政策決策者一方面要保障減負政策資金“量”的充足，以激發政策執行者的執行動力，另一方面要保障政策資金“質”的穩定，讓政策執行者沒有后顧之憂。其二，及時調整和完善減負政策及其配套措施。政府要制定合理的減負目標和實施細則，針對“減負”變“增負”的怪圈現象，出臺配套政策和措施，做好全局的統籌規劃與布局。其三，發動各方力量營造減負政策的社會支持氛圍。學校要發揮教育宣傳的主陣地作用，落實各項減負要求：在課程設置方面，關注學生個性發展，挖掘學生的興趣特長，落實“以生為本”“全面發展”等素質教育的減負理念；在社會宣傳方面，利用“學生-家長-社會”的影響鏈擴大減負政策影響力，更新社會觀念。另外，主流媒體要發揮宣傳報道的主體責任，堅持正確的思想導向，引領社會形成減負共識，營造積極、健康、正確的減負輿論氛圍，扭轉“搶跑文化”“超前教育”“劇場效應”等功利傾向，使“減負”真正事半功倍。

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【責任編輯 王 穎】