老齡化背景下城市養老設施規劃研究

韓智超　張秋亮

摘 要：本文以呼和浩特市中心城區內的養老設施為研究對象，以呼和浩特市第六次、第七次全國人口普查公報及呼和浩特市民政局提供的養老設施資料為依據，運用灰色模型法、核密度估計法和最大化覆蓋模型方法分別進行2030年老年人口進行預測、養老設施現狀分布分析以及養老設施的布局規劃等進行研究。研究結果表明呼和浩特市中心城區養老設施存在著數量較少、規模較小，服務范圍重疊、覆蓋率不足和利用率低下等問題，研究區范圍內需新配置機構養老設施4家，居家社區養老設施140家，需配置養老床位20090張，機構養老設施規劃于城鄉接合帶和中心城區邊緣地區，居家社區養老設施依靠中心城區內的居住區布置。

關鍵詞：養老設施；規劃研究；呼和浩特市中心城區

中圖分類號：TU246.2? 文獻標識碼：A? 文章編號：1673-260X（2023）08-0012-08

根據第七次全國人口普查表明，2020年呼和浩特市65歲以上人口比例為11.96%，比老齡化標準超出4.96%，老齡化程度明顯偏高。然而面對來勢迅猛的養老需求，城市養老設施發展不完善、存在較多問題、規劃缺少有力的應對。因此亟須加大對城市養老設施的規劃建設，完善養老服務體系。

我國學者對國內外城市養老模式進行研究分析表明，西方國家社會養老模式相比較為成熟。很多國家經歷了以居家養老為主到以居家養老為主、機構養老為輔，再到以居家養老為主、機構養老為補充的養老模式[1]。丹麥是采用原宅養老模式，不再采用設施養老模式[2]；美國的養老模式起初是以老年養生社區為特色的機構養老模式，經過不斷發展成為整合社區、機構養老設施為一體的養老體系[2，3]；英國則主要采用居家養老模式和社區養老模式相結合的養老模式，二者是通過政府管理、社區內照顧和由社區照顧兩種方式實現[4]。我國則是采用以居家社區養老為主、機構養老為輔的養老模式。

我國對養老設施的研究主要著重于規模、類型、布局等方面。相關學者通過對不同省市養老設施的研究發現養老設施存在著規模較小、不能夠形成規模，供需不平衡，可達性較差，使用率較低等問題[5-9]；養老設施現狀布局方面，存在著空間布局不均勻[10]，城鄉差異明顯、不同類型設施分布存有較大差異[11]，缺乏層次劃分[12]等問題；養老設施規劃存在著缺乏建設標準、無設計感、照搬國外模式[13]，規劃布局缺少彈性，從而導致設施布局存在過剩和供應缺失等現象[14]。基于以上問題，在結合國外學者諸如養老設施規劃布局時應著重考慮老年人的活動空間與設施空間的相關聯性[15]，空間環境對老年人的影響程度[16]以及老年人的社會互動效果[17]等觀點，我國學者通過對養老設施的選址適宜性[18]、養老設施布局的影響因素[19]等進行研究分析，提出制定了養老設施規劃配置標準[20]。

呼和浩特市人口老齡化程度較高、養老形勢嚴峻，本研究基于以上學者的相關研究對呼和浩特市中心城區的養老設施進行分析研究。

1 研究區概況

呼和浩特市轄四區，四縣和一旗，市轄區主要包括賽罕區、玉泉區、回民區以及新城區，包括31個街道、291個社區，總面積為2065.1平方公里。截至2020年底，市轄區戶籍人口總數為1450951人，占全市戶籍人口的57.58%。

本文主要以呼和浩特市中心城區即市轄區的部分區域（南至三環路、北至青藏高速、東至三環路、西至回民區和玉泉區行政界線）為研究區域，研究區面積為664.18平方千米。

2 數據來源和研究方法

2.1 數據來源

數據類型主要包括養老設施的數量規模和市轄區老年人口數據兩大類。養老設施的數據是由呼和浩特市民政廳提供，以2021年養老設施相關數據為主；老年人口數據以呼和浩特市2010年第六次和2020年第七次全國人口普查公報中市轄區內的數據為主。

2.2 研究方法

2.2.1 灰色GM（1，1）模型

2.2.2 核密度估計法

2.2.3 最大化覆蓋模型

基于最大化覆蓋模型對養老設施規劃布局進行優化研究，以達到均衡布局的目的。最大化覆蓋模型是按照給定的數量，挑選設施的空間位置，使其達到覆蓋范圍內需求點最多的效果[22]。

3 人口老齡化現狀與發展預測

本文所提到的老年人口是指65歲以上的老年人。國際標準的老齡化社會指標之一為65歲以上人口所占比例超過7%。

3.1 人口老齡化現狀

3.1.1 老年人口規模變化

通過整理呼和浩特市第六次和第七次全國人口普查數據，從而得到2010年和2020年老年人口及占常住人口比例的規模變化。如表2所示。

數據表明，（1）從2010到2020年期間，呼和浩特市市轄區老年人口總比例上升了3.59個百分點。（2）四個市轄區中的老年人口所占比例均呈現增加的趨勢，其中：賽罕區增幅最快，由2.21%上升到3.71%；其次是新城區，增長了0.85個百分點；玉泉區由1.07%增加至1.86%；回民區增加幅度最小，僅增加了0.44%。（3）到2020年呼和浩特市市轄區老齡化程度差異較大，賽罕區程度最高，其次為新城區，回民區和玉泉區程度相同。

3.1.2 老年人口分布特征

根據呼和浩特市第七次全國人口普查公報，對市轄區老年人口分布進行分析，如圖3所示。

到2020年，市轄區老年人口共計260868人。其中，賽罕區規模最大，達到了94464人，占老年人口總量的36.21%；玉泉區數量最少為47264人，所占比例為18.12%；其余兩個區依次為新城區71786人和回民區47354人，所占比例分別為27.52%、18.15%。

3.2 人口老齡化發展預測

3.2.1 呼和浩特市市轄區2030年老年人口規模預測

基于呼和浩特市第六次和第七次全國人口普查公報中的老年人口數據，采用內插法獲取2010-2020年期間的老年人口數，然后采用灰色模型方法得到2021-2030年市轄區老年人口規模變化圖，如圖2所示。（對當前模型評價：優；P=1，C=0.0627，？著=0.0099）

2021年到2030年十年間，市轄區的老年人口均呈現逐年遞增的趨勢。具體表現在，市轄區老年人口從2020年的26萬人增長至2030年的50萬人，增加了接近一倍，老年人口增加迅速，老齡化程度進一步加深。

賽罕區老年人口數量同比其他三個區域在預測的十年期間增加最多，增加量達到10萬人；其次是新城區，增加了5.7萬人；玉泉區共增加5.3萬人；回民區相比其他三區增量最少，增量為3.1萬人。

3.2.2 呼和浩特市市轄區2030年老年人口分布特征

根據預測結果統計，對市轄區在2030年老年人口分布進行分析，分析結果如圖3所示。

市轄區老年人口以賽罕區和新城區所占比例較大，分別為36.21%和27.52%，二區所占比例共計達到了63.73%；回民區和玉泉區老年人口所占比重相差較少，二者共計所占比重僅為36.26%，呼和浩特市中心城區老年人口分布總體呈現出東側多西側少的特征。

4 呼和浩特市中心城區養老設施現狀分析

4.1 養老設施的類型劃分

本文在研究中將養老設施分為機構養老設施和居家社區養老設施兩大類。

機構養老設施主要包括養老院、養護院、老年公寓、福利院和敬老院；居家社區養老設施主要包括老年人日間照料中心等。

4.2 養老設施數量與規模現狀

呼和浩特市中心城區目前符合條件的機構養老設施共有8家，共有床位1845張；現有居家社區養老設施共有134處，共有床位940張，總使用面積達到7.65萬平方米，如表3所示。

機構養老設施集中分布在賽罕區和回民區，分別有三家，另外兩家分別分布與玉泉區和新城區；

居家養老設施以新城區數量最多有46家，其次為回民區、賽罕區，分別為34家、31家，玉泉區的數量最少，僅有23家。

機構養老設施中以賽罕區設施規模最大，共有養老床位數1102張；回民區設施規模位列第二，共有358張，與賽罕區相差較大；新城區養老設施規模最小，養老床位僅有145張；

居家社區養老設施以新城區規模最大，其養老床位占到總養老床數的14.57%，使用面積占比達到30.58%，玉泉區設施規模最小，養老床位僅占9.15%，使用面積為1.56萬㎡。

4.3 養老設施的空間布局與服務范圍現狀分析

4.3.1 養老設施空間布局分析

對研究區范圍內包括機構養老設施和居家社區養老設施在內的所有設施進行核密度分析。

根據核密度分布情況，研究區范圍內養老設施分布主要呈現四等級式分布，具體分布為，（1）高密度區域面積占研究區面積的1.92%，主要分布在新華大街、新華西街和通道南路、通道北路交叉口周邊，大北街、縣中山西路以及西順城街三者交匯處周邊，呼倫貝爾南路西側、大學西街南側和學苑西街北側，新華大街北側、興安北路東側、展覽館東路西側、海拉爾東街南側，海拉爾大街、新華大街、呼倫貝爾北路以及哲里木路之間。（2）研究區4.78%范圍內的設施密度較高，圍繞高密度區域分布。（3）6.21%范圍內的養老設施密度較低，緊臨密度較高地區。（4）存在87.09%范圍內的設施密度最低，分布于研究區內除以上三個區域以外的地區。

4.3.2 養老設施服務范圍分析

通過查閱相關文獻及法規，最終確定機構養老設施的服務半徑為5千米；居家社區養老設施的服務半徑為350米。通過ArcGIS繪制圖6所示的設施緩沖區空間分布圖，以此為基礎分析養老設施的服務范圍。

呼和浩特市中心城區養老設施緩沖區空間分布表明，（1）研究區范圍內的不同類型的養老設施之間以及相同類型的設施之間服務范圍存在重疊現象，重疊率達到39.87%。（2）養老設施主要集中分布于二環以內，養老設施大部分能夠覆蓋二環以內的區域。（3）二環以外養老設施除玉泉區東南側，賽罕區西南側等部分區域外可以覆蓋外，其余地區養老設施數量較少，覆蓋不足，不能滿足老年人養老需求。（4）居家社區養老設施主要集中分布于二環內的區域，其覆蓋率僅為35.73%。

4.4 養老設施使用現狀

通過整理養老設施相關數據，對研究區范圍內每千名老人所擁有的床位數和機構養老設施的入住率進行分析研究，如圖7和圖8所示。

呼和浩特市中心城區老年人口總量較大，而養老設施規模較小，表現為養老床位數量較少，現狀每千名老人所擁有的養老床位僅為11張，與民政部“十三五”期間所確定的每千名老人擁有35—40張養老床位的目標要求相差較遠，養老床位整體相對緊缺。

由于現狀多為多子女老人，導致老年人養老觀念以居家養老為主，從而導致機構養老設施入住率偏低。新城區現有老年人口71786人，機構養老床位有145張，由于該區域的機構養老設施新建設完成，現收集到的資料現暫時無老年人入住，導致該區域入住率偏低。

4.5 養老設施現狀評價

通過以上對呼和浩特中心城區養老設施現狀的綜合分析，發現養老設施空間布局存在以下問題。

（1）養老設施數量較少、規模較小

研究區范圍內的機構養老設施符合要求的僅有八所，現有機構床位數量較少。居家社區養老設施僅有134處，部分設施尚未設置床位，使用面積較小。

設施共有床位2785張，每千名老人所擁有的床位數僅為11張，達不到每千名老人擁有床位的要求。

（2）養老設施空間分布不合理

研究區范圍內僅有12.91%區域內養老設施數量較多、密度較高，且集中分布于四個市轄區交界處周邊；87.09%的區域設施密度低，養老設施匱乏，分布于回民區西北側、玉泉區西南側、新城區東北側以及賽罕區東南側的大部分地區。整體表現為中心區域聚集，四周分散的特征。

（3）養老設施服務范圍重疊，覆蓋率不足

由于養老設施集中分布于中心城區的中心區域，導致服務范圍之間存在相互重疊現象，重疊率達到39.87%；居家社區集中分布于二環內的區域，設施覆蓋率僅為35.73%，覆蓋率嚴重不足。

（4）養老設施使用率較低

中心城區范圍內的機構養老設施現共有床位1700張，然而受現狀老年人以居家養老為主的養老觀念的影響，僅入住949人，入住率為55.82%，入住率較低。

5 呼和浩特市中心城區養老設施規劃研究

5.1 養老設施規劃標準

本文主要參照《城市居住區規劃設計標準》（GB50180-2018）[23]以及內蒙古自治區民政廳相關部門對于呼和浩特市對于養老設施建設的相關規定，并以此為標準對養老設施合理性布局規劃進行研究。

內蒙古自治區民政廳等部門制定的《關于加強社區養老服務設施規劃建設的通知》[24]（以下簡稱“通知”）中對居家社區養老設施的配置進行了明確的要求。

“通知”提出對于新建住宅小區應按照每百戶不少于20平方米建筑面積的標準配置養老設施用房，對于老舊住宅小區應按照每百戶不低于15平方米建筑面積的標準，通過租賃、購置以及置換的方式配齊相關居家社區養老設施。

5.2 養老設施的數量與規模規劃

5.2.1 養老設施數量規劃

盡管受到以居家社區養老為主的養老觀念的影響，機構養老設施使用率較低，但是隨著時間的推移，獨生子女老人的數量越來越多，現有機構養老設施不足以滿足養老需求，因此至2030年仍需新規劃配置機構養老設施。

現狀機構養老設施覆蓋面積為研究區的59.11%，存在40.89%范圍內的地區無法覆蓋。新規劃居家養老設施服務半徑均按照5千米進行計算，根據最大覆蓋化的原則，對設施未覆蓋到的地區進行規劃布局，通過計算得到，需新規劃4處機構養老設施。設施分別配置在新城區一處、玉泉區兩處以及賽罕區一處，對于回民區內的機構養老設施能夠基本覆蓋于其所在區域，故不再新規劃配置，研究區范圍內現有的機構養老設施需要進行擴建和改造提升。

根據“十四五”規劃呼和浩特市居家社區養老設施覆蓋率達到100%的要求，在現有數量基礎上，設施數量需要增加。市轄區共有291個社區，現共有125個社區內已有居家社區養老設施，近期建設的居家社區養老設施共有64家，分別位于市轄區的62個社區內。根據覆蓋全社區的原則，仍然存在140處沒有居家養老設施，因此在現狀和近期建設的設施的基礎上仍需新規劃140處。

5.2.2 養老設施規模規劃

根據預測到2030年呼和浩特市市轄區共有502256名老人，按照每千名老人按照40張床位為目標進行配置，在現狀2785張床位的基礎上，仍需配置20090張床位，其中機構養老設施根據《城市居住區規劃設計標準》中的要求，按照每家最少300個床位的標準進行配置，共需新配置1755張；居家社區養老設施共需配置18335張床位，平均每家至少需配置90張養老床位。

5.3 養老設施空間規劃布局研究

5.3.1 機構養老設施規劃布局

機構養老設施的布局受到多個因素的影響，具體包括，（1）環境：環境會對老年人的居住體驗產生較大的影響，機構養老設施多位于城鄉交接帶，環境較為優美的地區。（2）醫療：由于老年人的身體機能隨著年齡的增長而逐漸弱化，對醫療設施的需求不斷增加。（3）交通：交通是影響設施布局非常重要的因素，設施多位于交通便利，通達性較好地區。（4）服務范圍：設施的服務的影響體現為設施的布局能否最大程度覆蓋周圍區域，能否滿足區域內的養老需求。

在綜合考慮上述因素的基礎上根據2030年老年人口的數量及分布狀況，參照最大化覆蓋的原則，選擇覆蓋范圍最大的設施點，然后從計算出的設施點中選擇交通較為便利的地區，最終確定機構養老設施的空間布局，布局結果如圖9所示。

5.3.2 居家養老設施規劃布局

在進行居家養老設施布局規劃時以下原則對其進行布局研究。

（1）根據“通知”的相關要求，考慮設施的服務半徑，在居住區內布置規劃，確保社區內的老年人可以就近享受養老服務，形成社區全覆蓋的社區養老服務體系。

（2）新建小區中設施應靠近社區活動中心、社區醫療設施等社區公共服務及公用設施配置。

（3）老舊小區如原有養老設施應鼓勵在原有的設施場地的基礎上對其進行改造提升，原無養老設施的可以結合社區內的公用設施配置，充分利用社區內現有的空閑場地。

綜合考慮現狀，規劃在無設施的社區新規劃一處居家社區養老設施，根據社區的布局確定新規劃的140處居家社區養老設施的空間位置，規劃結果如圖10所示。

6 結論與討論

6.1 結論

通過對呼和浩特市中心城區養老設施現狀及規劃布局研究，得到以下結論。

（1）現狀養老設施存在著數量較少、規模較小、利用率低下等問題，養老設施布局總體呈現出中心區域聚集、四周分散的特征，服務范圍之間存在重疊等現象。居家社區養老設施聚集程度較高而機構養老設施空間布局較為分散，養老設施覆蓋率較低。

（2）通過計算，中心城區需新規劃機構養老設施4家；依據呼和浩特市中心城區范圍內的社區及居住區，需規劃居家社區養老設施140家。按照每千名老人擁有的床位計算得到呼和浩特市中心城區共需配置床位20090張。

（3）綜合考慮2030年老年人口數量分布、環境、交通等相關因素，利用最大化覆蓋模型確定4家機構養老設施的空間布局；根據呼和浩特市在未來關于居家社區養老設施的配置要求，根據一社區一處的原則，依據社區和居住小區的布局確定140家居家社區養老設施的位置。

6.2 討論

在研究分析的過程中存在著以下不足。首先，對老年人口的分析采用的是市轄區范圍內的數據，研究區范圍內的人口數據暫無法分離；其次，在進行老年人口預測時，各個年份的老年人口數據主要是通過內插法得到，人口預測結果存在一定的誤差；最后，在對養老設施進行規劃時，由于GIS最大覆蓋分析工具不能區分實地情況，導致養老設施的具體布局的精確度有待提高。

本文的研究可以在一定程度上為呼和浩特市中心城區養老設施的發展提出合理性建議，也為優化設施的規劃實踐提供參考意義。

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