江蘇推進生態環境治理現代化的探索實踐

張 皓

生態環境治理現代化是國家治理現代化的重要組成部分，是實現生態文明的必由之路。2019 年3月，生態環境部與江蘇省人民政府簽署《部省共建生態環境治理體系和治理能力現代化試點省合作框架協議》，江蘇成為全國唯一的生態環境治理現代化試點省。四年來，生態環境部多位部領導親自蒞臨江蘇指導，兩次召開部省聯席會議，大力支持江蘇推進生態環境治理現代化建設。江蘇省委、省政府高度重視，將“深入推進生態環境治理體系和治理能力現代化試點省建設”作為全面深化改革的“當家花旦”，連續四年納入省委常委會工作要點、省委全面深化改革年度重點任務和省政府年度十大主要任務百項重點工作。截至2022 年底，江蘇已全面完成部省共建合作框架協議確定的6 個方面48 項具體任務，在生態環境治理關鍵領域和重要環節上不斷取得突破性進展，累計形成106 項合作創新成果，其中26 項以省委、省政府名義印發實施，“非現場”監管、汛期水環境監測監管等11 項創新舉措被生態環境部轉發全國系統學習，走出了一條邁向生態環境治理現代化的“江蘇路子”。

江蘇推進生態環境治理現代化的特殊意義和現實考量

江蘇是經濟大省，以占全國1.1%的國土面積，承載了占全國6%的人口，產出了超過10%的經濟總量，是全國經濟發展的重要“壓艙石”，肩負著“勇挑大梁”的重大責任，同時在生態環境保護工作上也有著特殊的省情實際。一是使命要求特殊。“為全國發展探路”是中央對江蘇的一貫要求。黨的十八大以來，習近平總書記對江蘇生態文明建設高度重視、寄予厚望，先后四次對江蘇工作作出重要指示，親自為我們擘畫了建設“強富美高”新江蘇的宏偉藍圖，賦予我們“在改革創新、推動高質量發展上爭當表率，在服務構建新發展格局上爭做示范，在率先實現社會主義現代化上走在前列”的光榮使命，要求我們把保護生態環境擺在更加突出的位置，走出一條生態優先、綠色發展的新路子。二是地理區位特殊。江蘇是“一山兩水七分田”的典型平原河網地區，水域面積占全省面積16.9%，居全國之首，是全國唯一擁有大江大河大湖大海“大滿貫”的省份，但山地林地面積小，清水涵養能力弱，且地處長江、淮河、沂沭泗水系最末梢，入境客水占總水量的87%，每年秋冬季大都處于大氣污染傳輸通道下方向，環境質量受外源影響較大。三是生態資源特殊。一方面，江蘇生態家底并不“殷實”，雖然我們劃定了占全省陸域國土面積22.49%的生態保護紅線和生態空間管控區域，但由于全域國土空間開發強度較高（土地脅迫程度全國第二，開發強度高達28%，居全國各省（區）之首，多個設區市接近國際公認的30%警戒線），自然生態環境呈現“小斑塊”“破碎化”特點；另一方面，江蘇境內既有水生生物重要的洄游通道，也有珍稀瀕危物種和旗艦水生生物的關鍵棲息地，還有東亞—澳大利亞候鳥遷飛區中心節點，生物多樣性保護工作受到國內國際社會的廣泛關注。尤其作為全域高強度開發的典型區域，江蘇的生物多樣性保護實踐對全國乃至全球均具有特殊參考價值和借鑒意義。四是任務挑戰特殊。作為工業大省、制造業大省，江蘇擁有40 個工業門類，制造業集群規模全國最大，肩負著保障產業鏈供應鏈安全穩定的重任；與此同時，江蘇人均國土面積全國最小，單位國土面積的工業負荷全國最高，其中化學農藥產量（2021 年達到54.92 萬噸）全國第一、鋼鐵產量（2021 年達到15701.9 萬噸）全國第二、水泥產量（2021 年達到15374.2 萬噸）和火力發電量（2021達到4836.1 億千瓦）全國第三，單位國土面積主要污染物排放強度是全國的5 倍左右。無論綠色低碳轉型還是污染防治工作都是全國壓力最大、任務最重、面臨挑戰最多的省份之一。

總的來看，江蘇經濟總量、增長速度均居全國前列，為全國發展大局做出了巨大貢獻，但長期快速發展中也積累了不少矛盾和問題，人口密度大、能源消耗大、排放強度大，環境問題遇到得早、呈現得重、爆發得集中，生態文明建設尚處在爬坡過坎、負重前行的關鍵階段。要推動江蘇的生態環境質量改善由量變到質變，實現人與自然和諧共生的現代化，不但要付出更加艱苦的努力，還要有超越常規的改革魄力和創新舉措，特別要對生態環境治理體系和治理能力進行全方位變革、系統性重塑和整體式提升。

江蘇推進生態環境治理現代化的具體成效和實踐路徑

近年來，在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下，江蘇始終高舉習近平新時代中國特色社會主義思想偉大旗幟，深入貫徹習近平生態文明思想和習近平總書記對江蘇工作重要指示批示精神，完整準確全面貫徹新發展理念，以生態環境質量改善為核心，以推進生態環境治理現代化為抓手，堅決打好污染防治攻堅戰，協同推進經濟高質量發展、生態環境高水平保護和人民群眾高品質生活，推動生態環境保護發生根本性變化，生態環境實現從嚴重透支到明顯好轉的歷史性轉變，生態環境質量創新世紀以來最好水平。2017 年以來，全省地區生產總值連跨四個萬億元臺階，人均GDP 突破2 萬美元（超過世界銀行認定的高收入國家收入標準），居民可支配收入翻了一番，PM2.5平均濃度下降33.3%，連續兩年以省為單位達到國家空氣質量二級標準，空氣優良天數比率提高5.2 個百分點，重污染天數比率降至0.1%，年度增加了19 個藍天；國考斷面水質優Ⅲ比例突破90%，連續4 年實現穩定消劣，長江干流江蘇段水質連續5 年穩定保持Ⅱ類，太湖連續15年實現安全度夏，湖體總磷、總氮濃度達到近10 年來最好水平，近岸海域優良海水比例大幅提升42.6個百分點；高質量完成土壤污染詳查，受污染耕地和地塊安全利用率實現“雙90%”目標。習近平總書記視察江蘇時，用“滄桑巨變”充分肯定江蘇五山地區濱江片區生態環境整治成效。中央第二輪生態環境保護督察充分肯定江蘇工作，認為江蘇堅決打好污染防治攻堅戰，工作力度大，取得明顯成效，這是本輪督察評價最高的定性表述。在國家污染防治攻堅戰考核中，江蘇是全國唯一連續三年獲得優秀等級且名次持續進位的省份。

工作中，我們牢牢把握全國唯一的部省共建生態環境治理體系與治理能力現代化試點省重大機遇，堅決扛起“探路”使命，大膽創新、銳意改革，形成了一批管用有效、走在前列、可復制、可推廣的治理舉措和改革經驗，努力探索一條符合江蘇實際的生態優先、綠色發展新路子。

堅持體制改革驅動，切實加強黨對生態文明建設的全面領導，系統謀劃推進生態文明體制改革。在全國率先設立高規格的治污攻堅戰指揮部，實體化運作省市縣三級攻堅戰指揮辦，確立“1+3+7”的治污攻堅作戰體系，以前所未有的決心和力度向污染宣戰。率先建立高質量發展考核體系，將生態文明建設和生態環境保護分值占比提高到18%，充分發揮考核評估“風向標”“指揮棒”作用，引導推動各級領導干部樹立正確的發展觀政績觀。高標準完成生態環境垂直管理制度改革、機構改革和綜合執法改革等三項體制性改革任務，率先建立省級環境監察專員制度，全面上收環境質量監測事權，組建設區市生態環境綜合行政執法機構，下決心收回園區執法權，重塑重整服務生態文明全面提升的組織架構和管理體系，生態環境管理的統一性、權威性顯著增強。

堅持法規標準引領，始終把制度建設作為推進生態文明建設的重中之重，不斷健全生態環境法規標準體系，筑牢生態環保法治根基。推動立法資源向生態環境領域傾斜，基本上每年出臺一部地方性法規，五年來累計制修訂和實施地方性法規12 件、政府規章2 件。其中，《江蘇省生態環境監測條例》成為全國首部生態環境監測領域地方性法規，有效破解自動監測數據不能用于行政處罰等實踐難題；《江蘇省生態文明教育促進辦法》是全國首部以生態文明教育命名的政府規章，將生態文明教育納入法治化、規范化、常態化軌道。實施生態環境標準體系建設三年計劃，累計制定發布生態環境地方標準114 項，數量是過去10 年總和的2 倍，在全國位居前列，有效解決了一些領域無“標”可循、無“規”可用的問題；其中，水泥、燃煤電廠、鋼鐵等重點行業大氣主要污染指標排放標準已基本等同或優于歐美發達國家同類標準要求，池塘養殖尾水排放強制性標準、大氣污染物綜合排放等標準處于行業領先水平，充分發揮了標準在推動治理技術革新、產業綠色轉型方面的引領帶動作用。

堅持科技裝備賦能，大力推進高新技術裝備在生態環境領域的應用，不斷提升治理自動化、數字化、智能化水平。制定實施生態環境監測監控系統三年建設規劃，累計投入數十億元，在全省建成1400 多個空氣自動站，800 多個水質自動站，20 多個生物多樣性野外觀測站，13000 多個熱點監控網格，為23 萬家工業污染源企業“建檔立卡”，推動2.8萬家企業安裝自動在線監控設備，將8.5 萬家產廢單位和經營單位納入危廢全生命周期監控系統閉環管理，一批先進無人機、走航車以及近岸海域監測船先后列裝，構建起全國密度最高、覆蓋面廣、較為完整的天空地一體化生態環境監測監控網絡，實現對環境質量和污染物排放的全面感知、實時監測、預測預報。在全國率先實現移動執法終端全覆蓋、全聯網、全使用，出臺《關于加快推進生態環境非現場監管的意見》，構建“1+5+N”的工作體系，建設集“監測、監控、執法、執紀”四大功能于一體的生態環境智慧監管平臺，將數據歸集關聯、線索挖掘分析、遠程問詢調查、證據整理固定、行政立案處罰等全流程執法行為規范固化，并實現智能化運行，讓非現場執法監管成為常態，真正做到“有案必查、無事不擾”。

堅持基礎設施先行，把環境基礎設施建設作為拉動社會投資、優化營商環境、持續改善環境質量的“多贏”之策和關鍵之舉，適度超前謀劃實施一批支撐攻堅、惠及長遠的重大工程。制定實施環境基礎設施三年建設方案，加快補齊垃圾、污水、危廢等治理能力短板，先后投入1785 億元，累計建成城鎮污水處理能力2086 萬立方米/日、污水管網7.7 萬公里，較十年前分別增加了40%和51%，危廢處置能力較五年前翻了兩番，醫廢處置能力較疫情暴發前翻了一番。在此基礎上，2022 年制定實施全國首部省級“十四五”生態環境基礎設施建設規劃，出臺全省提升污水集中收集處理率的實施意見，推動全省城市污水集中收集處理率每年提升5 個百分點、有條件地區率先實現污水100%收集處理。在全國率先開展集約建設、共享治污的“綠島”建設，累計建成工業、農業、服務業各類“綠島”項目154 個，惠及3 萬多家中小企業，有效破解中小企業“治污難、治污貴”的困境，這一做法被寫入國務院《“十四五”節能減排綜合工作方案》。率先開展生態安全緩沖區建設，累計建成項目45 個，通過整合溝渠、池塘、濕地等碎片化、低效化生態空間，形成大面積自然或人工濕地，并充分利用其自然降解和恢復能力，進一步削減污水處理廠尾水污染負荷，擴大區域生態環境容量。創新開展“生態島”試驗區建設，通過科學、積極、適度的人工干預，將分散的生態“斑塊”串“珠”成“鏈”，形成網絡，為生物棲息、繁衍、遷徙提供良好場所和生態通道，讓物種的基因更好交流。

堅持政策舉措創新，始終致力于尋求經濟、環境、社會效益的最大“公約數”，不斷創新豐富生態環境政策“工具箱”，提升綜合運用法治、市場、科技等各種手段的能力。在全國率先構建生態環境損害賠償“1+7+1”制度體系，有效破解“企業污染、群眾受害、政府買單”的困局，案例數和賠償總額居全國前列；率先出臺自然生態保護修復行為負面清單，防止“以修復為名、行破壞之實”；率先推行園區污染物排放限值限量管理，出臺關于優化排污指標總量管理服務高質量發展的意見，將削減總量統籌用于支持地方新上優質重大項目，推動環境要素高效配置；創新開展城鎮區域水污染物平衡核算，摸清污水收集處理能力底數和缺口，指導地方科學布局環境基礎設施建設；實施綠色發展領軍企業計劃，評選第一批100 余家企業名單，示范引領企業主動開展清潔用能等提標改造；建立守法自律企業環保信任保護機制、環保應急管控停限產豁免機制，對守法情況好的企業，堅決兌現減少檢查頻次、簡化項目環評程序等政策，樹立“干好干壞不一樣”的鮮明導向；出臺生態環境部門保護企業產權“23 條”、惠企紓困穩經濟“12 條”、支持復工復產“18 條”、畜禽養殖“9 條”等系列政策，建立“企業環保接待日”制度，搭建服務外企“綠橋”，變問題為議題，幫助企業解決治污難題、渡過發展難關；建立“金環對話”機制，出臺綠色金融“33 條”，推出“環保貸”“環保擔”等綠色金融產品，累計安排綠色金融獎補資金2.45 億元，發放“環保貸”超300 億元；發布生態環境系統服務高質量發展十項措施，圍繞項目環評審批、總量指標安排、財政資金支持、執法監督檢查、企業環保服務、督查激勵表揚等方面推出一系列服務地方、企業綠色發展的重磅舉措；積極推進生態環境政策集成改革試點，支持江陰等地開展生態環境治理現代化縣域示范建設，加強環保優惠政策在一個地區的“組合”應用、“捆綁”使用，進一步激發地方治污減排內生動力。

堅持動員全民參與，持續加大宣傳力度，廣泛凝聚社會共識，努力繪就生態文明建設最大“同心圓”，為建設人與自然和諧共生的美麗江蘇提供強大精神力量。將每年6 月的第一周確定為環境宣傳教育周，成功承辦首屆“六五環境日”國家主場活動，組織開展“環境守護者”“長江大保護，綠色共成長”“同飲一江水，共筑綠籬笆”等系列活動，連續三年入選“美麗中國，我是行動者”十佳案例。推進全省環保設施向公眾開放，確立87 家開放單位，累計開放1300 余批次，開展“云參觀”“云開放”等線上直播活動近50 場次，吸引超過600 萬公眾參與其中，進一步引導公眾走近環保、了解環保、信任環保。成立江蘇省生態文明學院，建設江蘇省習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心生態環境廳基地，打造習近平生態文明思想的理論研究、實踐創新和學習宣傳高地，推動習近平生態文明思想在江蘇結出更多豐碩果實。發布全國首個省級生態文明公約——《江蘇生態文明20 條》，用通俗易懂的語言文字，推動生態文明理念“飛入尋常百姓家”，形成人人講環保、處處講生態的文化氛圍。推出“微笑天使”“城市精靈”等宣教產品，全程記錄江豚、鷹隼等動物的生存狀態，點燃公眾興趣、引發社會關注，激發大家保護生物多樣性的熱情。大力推進生態文明示范創建，累計建成國家生態文明建設示范市縣31 個，“綠水青山就是金山銀山”實踐創新基地8 個，全國中小學環境教育社會實踐基地5 家，省級生態文明建設教育實踐基地6 個，省級綠色學校2420 所，國際生態學校57 所，綠色社區1126 個，讓生態文明之花在江蘇大地遍地開放，讓生態文明文化成為社會主流。

從實踐中走來，我們愈發深刻感受到，江蘇大地發生的綠色嬗變，根本在于以習近平同志為核心的黨中央掌舵領航，在于習近平生態文明思想的科學指引。如果沒有習近平總書記親力親為的“步線行針”、關鍵時候的“一錘定音”、責任落實的“賞信必罰”，就不會有今天生態文明建設和生態環境保護的嶄新局面。習近平總書記對江蘇的諄諄囑托，既是對我們高質量發展的親切關懷，也為譜寫“強富美高”新江蘇現代化建設新篇章提供了科學指引。站在新征程新起點上，江蘇生態環境系統將深入學習貫徹習近平總書記重要講話精神，更加緊密地團結在以習近平同志為核心的黨中央周圍，高舉習近平新時代中國特色社會主義思想偉大旗幟，忠實踐行習近平生態文明思想，堅決扛起“爭當表率、爭做示范、走在前列”的光榮使命，更大力度深入打好污染防治攻堅戰，更加系統保護和促進生物多樣性，更加堅決解決突出生態環境問題，更高標準推動環境基礎設施建設，更實舉措服務經濟高質量發展，協同推進高質量發展與高水平保護，加快打造生態環境治理現代化的江蘇樣本，加快建設美麗中國的省域范例，以高顏值生態環境賦能高質量發展、塑造高品質生活，為譜寫“強富美高”新江蘇現代化建設新篇章做出新的更大貢獻。