“BOT+EPC”模式的高速公路項目融資風險分析

胡 媛 重慶建工集團四川遂資高速公路有限公司

引言

2004 年國務院審議通過了《國家高速公路網規劃》，我國高速公路迎來了快速發展時期。城市化發展進程下，國內高速公路的建設規模不斷擴大，交通經濟發展態勢良好，同時也為經濟發展建設奠定了堅實的基礎。截至目前，我國高速公路總里程已經位居世界第一。了解“BOT+EPC”模式下的高速公路運營管理情況，以解決高速公路規模大、工期長等建設難題為關鍵，加強對項目融資風險的合理控制，通過利用該模式積極應對并緩解融資風險問題。

一、“BOT+EPC”模式內涵及特點

“BOT+EPC”模式主要指“建設—運營—移交”與“設計—采購—建設—融資”相融合的工程建設與管理模式，政府向企業頒布許可，在規定期限內進行項目建設和運營，企業在項目建設期間，采取EPC 總承包模式施工，期限結束后，要求企業無償將項目移交給政府。由此可見，“BOT+EPC”屬于一種系統化項目建設模式，這是對建筑行業價值鏈的一種縱向延伸，可形成一體化產業經營模式。“BOT+EPC”模式的應用可提高項目經濟效益，保障工程建設質量，基于EPC 模式下對工程各環節質量加以管控，落實各方權責，協調項目建設和運營關系，從而實現建設權責和運營權責之間的清晰與合理劃分[1]。

BOT 模式主要為政府與企業簽訂項目特許權協議，授權企業承擔項目投融資與建設，期限內企業可向用戶收取費用回收投資成本。BOT 模式的應用可以減輕政府財政壓力，讓來自社會的資本參與公路項目建設，促進多方主體間的互利共贏。EPC 模式指的是企業受業主委托，承包項目設計、采購、施工、運營等一系列工作，EPC 模式強調設計的主導作用，強化各環節之間的聯系，從而控制工程建設成本，提高項目投資效益。“BOT+EPC”模式的實施能夠實現項目從設計到運營的全過程管理，減輕政府財政壓力，吸引社會資本參與高速公路項目建設，提高資源利用率，解決高速公路項目融資困難與融資風險高等問題，發揮政府與投資方的優勢，降低工程建設成本。

二、“BOT+EPC”模式下項目融資風險防控意義

針對高速公路建設項目采用“BOT+EPC”模式時，工程建設環節復雜，所涉及到的專業眾多。工程建設前期，要求各單位做好相關規劃與勘察，完成項目建設的合規性審批。項目設計環節，必須在規定期限內制定工程設計方案，綜合考慮經濟、技術、質量、進度等影響因素。項目建設施工階段，總承包和分承包單位需要相互協調并簽訂合同，對施工環節加以監督管理，以保障工程建設質量為前提加強成本管控，優化施工組織設計。對于高速工程建設項目，不管是前期勘察與設計，還是項目施工環節，任何環節出現問題都會給整個項目帶來影響，甚至會引發工期延誤或資金浪費。“BOT+EPC”模式下公路項目施工工期長，資金投入規模大，且項目組織結構復雜，無形中加大了項目融資難度，對資金的控制提出了較高的要求。“BOT+EPC”模式下公路項目建設主要涉及到建設單位、施工單位、監理單位等多個參與方，項目涉及到的主體眾多，各方之間需簽訂合同，明晰職責。因此，該模式下的融資風險管控水平將直接對工程能否順利建設完成產生影響，有必要加強對融資風險的科學管控，降低風險發生幾率[2]。

三、“BOT+EPC”模式下項目融資風險影響因素

(一)政治與政策環境因素

該風險因素具體指政治形勢的改變給項目融資造成的影響，比如政府干預、國際關系等，通常政府對項目許可審批效率會給項目融資帶來風險。“BOT+EPC”高速公路項目建設所在地區的政策或法律變動，會對項目審批、建設、運營等造成風險，比如政策變動或投融資體制改變等，會影響后續項目融資效果。隨著國家對環保的日益重視，為滿足環保法規要求，項目需增加相應投入。客觀來看，“BOT+EPC”項目是近年來逐漸推廣與使用的，與之相關的法律制度有待進一步完善[3]。

(二)經濟環境因素

經濟方面的影響因素多指市場價格、勞動成本變化對工程建設成本產生的影響，從而形成風險問題。“BOT+EPC”高速公路項目的投資主體不僅是投資方，有可能也是總承包方，當原材料價格與人工成本上漲時，項目投資吸引力就會降低，項目將會出現潛在的違約風險。與此同時，利率變化會間接地對“BOT+EPC”項目投資與收益產生影響，從而引發融資風險問題。

(三)組織管理因素

由于“BOT+EPC”項目涉及到的領域眾多，施工范圍廣，需管理的事項繁雜，這給項目運營管理帶來嚴峻的挑戰。高速公路項目社會效益與經濟效益同樣重要，部分地區的高速公路項目位于經濟落后的農村或山區，運營期內難以收回成本，且項目自身投資吸引力不高，無形中增加了項目組織管理的難度。高速公路工程投資項目不僅投資金額巨大，且回報周期較長，在經營管理過程中常會面臨以下問題：

1.項目投資回報期長，存在一定的財務風險。項目資金籌集期間，融資貸款通常為主要渠道，所以高速公路項目的運營模式多為貸款修路和收費還貸，企業一般會利用公路收費權向銀行融資貸款，短期內無法實現收支上的平衡，投資人依然要向銀行償還貸款本息。一旦投資人資金出現問題，將有可能發生貸款無法及時償還的問題，最終給公路運營管理帶來經營風險，造成惡性循環。

2.投資金額巨大，資產負債率較高，這是高速公路行業投資前期的普遍現象，建設初期需借入大量資金用于建設，通車前期車流量小且通行費收入較低，投資方依然需要償還貸款，因此高速公路企業運營前期始終處于虧損的狀態。持續的虧損會減少項目凈資產，提高企業資產負債率。

3.多主體管控造成運營成本上升。項目完工后每年需投入大量資金用于道路養護，同時道路面臨交通量大與超荷載的問題，道路使用壽命受影響。隨著ETC 配套系統的運行，項目建設需投入更多資金，無形中增加了項目融資難度[4]。

(四)工程建設風險

高速公路建設風險具體指“BOT+EPC”項目在建設期間是否受技術、質量安全、不可抗力因素的影響，導致項目無法按期完工，項目建設成本增加。“BOT+EPC”模式下，任何環節發生問題都會引發工期拖延，不僅能會上升建設成本，同時夜壺造成質量問題，如果“BOT+EPC”項目無法達到預期設計標準，最終將會引發工程建設風險，不利于項目融資。

四、基于“BOT+EPC”的高速公路項目融資風險管控策略

(一)加強資金供應風險與管控

高速公路項目中，資金供應風險主要產生于項目建設期間，由于資金落實不到位或資金供應缺口導致的建設進度緩慢、造價增加等問題，對項目投資效益產生影響，不利于提高項目建設的經濟效益與社會效益。“BOT+EPC”模式內涵蓋融資，企業和政府簽訂協議時會對項目投資的資金結構做出約定。項目在達到運營條件前，資金來源包含以下兩方面：一方面為投資方的資金投入；另一方面為向銀行或金融機構貸款。高速公路項目前期不具備融資條件，融資所需的資金只能依賴于投資主體，項目建設中出現資金投入延遲或投入不足時，或者貸款發放延遲，將會給項目造成融資風險。貸款提款與還款期限會按照工程項目建設周期來決定，但實際資金需求卻落后于項目進度，特別是到了建設后期工程結算環節，常會遇到提款期內無法資金支付的問題，企業必須承擔高額成本。投資人在簽訂協議后，需按照項目預計的投資額、工程周期等情況確定投資比例與相關責任義務，建議選擇政策性金融機構，簽訂合同時設定提款期延長條款，保障投資主體的合法權益，降低貸款利率。

基于“BOT+EPC”的高速公路項目資金供應風險管控工作中，應按照相關人員的出資能力，避免資金無法在規定期限內落實。合理把握宏觀經濟政策，避免銀根收縮而導致投資行為出現差錯。加強高速公路建設各環節的管控，謹防設計變更而引發的施工質量問題，保障工程進度和資金供應相互匹配，防止資金閑置，預防資本成本上升，降低資金供應風險的發生幾率[5]。

科學規劃，提高項目再融資能力。根據高速公路項目特點，對項目建設進行調研，減少設計變更或技術變更，防止變更索賠而造成資金短缺問題，按照工程建設方案保障融資預算可以符合項目建設需求。面對融資能力不足的風險，前期應加強科學規劃，在融資方案內做好籌資安排，對高速公路項目進行可行性預判，提高項目融資能力。加強對融資環節的規范化管理，拓寬項目資金來源渠道，保障項目籌資環節和現金流管控的規范化，做好方案審核，及時發現方案中的融資風險問題。以項目規劃設計為基礎，拓寬融資渠道，加強各方單位的合作，吸引社會資本注入，降低項目融資成本，最大程度地提高融資收益。

(二)加強組織管理風險與管控

掌握“BOT+EPC”模式特征，高速公路項目參與方眾多，其中包含政府、設計方、承包法、監理方等，各主體間相互交流溝通，以合理的組織管理推動工程建設。各方間的利益關系與組織結構十分復雜，且高速公路項目的運營周期較長，針對項目的組織管理會涉及到項目策劃、執行、建設、運營等環節，有必要構建完善的項目組織管理體系，加強對資源的合理配置與資金管控，同時兼顧各方利益，促進各方之間交流溝通，從而緩解矛盾問題。總包方和政府之間簽訂BOT 經營權協議，明確雙方責任義務，提出保障項目實施的重要條件，確定工程進度要求。

轉變發展理念，實現經營管理優化。相關建議如下：1.確立“大財務管理”理念，轉變財務管理方式，促進業財融合，降低項目運營成本，提高高速公路項目建設的經濟效益。為達到高質量發展目標，企業在落實“BOT+EPC”模式的同時，還需基于戰略目標優化財務管理體系，從安全管理、科技創新、人力資源優化等方面多角度考慮項目收益。2.實施全面預算管理，對工程建設與運營的全過程進行監督，除了對日常業務進行短期預算，還需從戰略角度出發，制定全局性經營預算，合理編制預算，加強對預算執行情況的管控，實現全過程預算控制，及時評估風險問題，降低成本支出，通過市場分析與戰略分析，提高項目建設的經濟效益。完善資金管理體系，實施集中收付制度，提高資金利用率，采用多元化融資方式，調整資產負債結構，充分利用產業資源，降低資金使用成本。3.健全財務風險防控機制，完善資金管理體系，采用購買財產險、雇主責任險等風險轉移策略，從而提升企業風險防范能力。完善資產管理、招投標管理與道路養護管理等制度。4.多舉措提高企業經濟效益。迎合“BOT+EPC”模式下高速公路項目的建設情況，跟隨資本市場狀態拓寬融資渠道，采取預防性養護措施，加強對道路的養護管理。

(三)加強技術質量風險與管控

基于“BOT+EPC”的高速公路工程技術質量風險，主要與施工設計方案不完善或技術質量不過關有關，導致項目建設出現返工或變更等問題。項目前期審批環節與后期建設施工環節緊密相關，為杜絕風險問題發生，需根據勘察文件、設計圖紙等資料，將所有資料移交給設計方，綜合公路建設安全質量標準完善施工方案，并在各方協調下復核方案可行性，從而優化方案。創建四級質量監管體系，完善工程質量管理制度，確定質量巡查重點，規范工程管理行為。從原材料與施工方案出發，提前做好工程設計圖紙的交底工作，確定項目建設內容，加強過程控制，采用信息化手段監控項目重點部位與關鍵環節，找出風險點，加強工程技術質量管理。

(四)加強安全管理風險與管控

基于“BOT+EPC”的高速公路建設期間，工程建設涉及到的內容復雜，很多施工內容具有危險性特征，這會對工程建設的安全性產生威脅。一旦出現安全風險問題，將會引發工程返工甚至是停工，同時威脅人員人身安全，后期也會涉及工期延誤或賠償等問題，引發資金供應不足，造成融資風險。因此，有必要加強對工程安全管理風險的管控，落實安全生產責任制，完善工程安全檢查制度，加強對安全隱患的整改，創建事故報告與事故查處制度，健全事故預警與應急體制。針對“BOT+EPC”模式的運行特點，定期進行安全培訓與安全檢查，對設備、材料與現場安全進行嚴格管控，從而保障項目建設的安全可控。

五、結語

總而言之，高速公路項目由于工期長、投資金額巨大，導致項目建設面臨著融資難、風險大等問題。“BOT+EPC”模式下政府財政壓力有所緩解，可實現各方資源的合理配置，應加強融資風險分析，做好項目規劃設計，提高項目融資能力，通過組織管理風險與資金管控風險的合理控制，降低風險發生幾率，滿足“BOT+EPC”模式下項目建設與運營需求，保障項目順利完工。■