發揮紓困政策效能，助力民營經濟健康高質量發展

孫九倫 李瑞娜

民營企業是我國經濟高質量發展的重要生力軍，是深化改革、開創新局面的積極推動者。習近平總書記指出，要正確引導民營經濟健康發展、高質量發展。新冠肺炎疫情暴發以來，我國民企經營面臨諸多困難，為此國家出臺了一系列紓困政策以優化民企發展環境，提振民營經濟信心。當前，我國經濟復蘇基礎尚不牢固，需求收縮、供給沖擊、預期轉弱三重壓力不減，導致民企經營面臨成本、庫存和預期等外部沖擊。民企為緩解經營壓力，主動采取了控成本、裁業務、降投資等防御型經營策略，加之紓困政策落地實施過程中存在痛點、堵點，導致政策效果不及預期，民營經濟發展總體上仍然面臨較大困難。

有鑒于此，本文通過梳理民企紓困政策主要路徑，探討民企紓困政策未及預期的深層次原因，進一步從政府、金融機構、企業三個層面提出相關建議，進而更好發揮紓困政策效能，助力民營經濟健康高質量發展。

一、民企紓困政策的主要路徑

為穩定民企發展環境、提振投資信心，國家聚焦民企運行成本、投資需求等方面出臺了系列紓困解難政策，有的放矢采取減稅降租、融資支持等措施以緩解成本壓力，綜合運用市場機制與行政手段以擴大投資需求。

（一）多舉措降低民企運行成本

一是減稅降費。政府部門主要通過緩繳稅費、留底退稅以及免征稅費，降低民企運行成本，激發市場主體活力。在緩繳稅費方面，2021年11月，《國務院辦公廳關于進一步加大對中小企業紓困幫扶力度的通知》明確，制造業中小微企業按規定延緩繳納2021年第四季度部分稅費。2022年國家稅務總局等相關部門進一步出臺中小微企業延緩繳納稅費的相關舉措，為民企發展預留空間，減緩經營壓力①；在留底退稅方面，2022年5月，國務院印發《扎實穩住經濟一攬子政策措施的通知》指出，要加大留抵退稅力度，并預計2022年出臺的各項留抵退稅政策新增退稅總額達到約1.64萬億元；在免征稅費方面，2022年3月，《財政部 稅務總局關于對增值稅小規模納稅人免征增值稅的公告》提出階段性免征小微企業增值稅等政策，自2022年4月1日至2022年12月31日，增值稅小規模納稅人適用3%征收率的應稅銷售收入，免征增值稅；適用3%預征率的預繳增值稅項目，暫停預繳增值稅。

二是金融支持。政府部門實施民企融資支持的舉措主要有延期還本付息、政府融資擔保以及擴大信貸投放。在延期還本付息方面，2020年6月以來，中國人民銀行等相關部門多次出臺實施中小微企業貸款階段性延期還本付息等貸款政策，通過貸款展期、續貸等方式，給予企業一定期限的臨時性延期還本安排。2021年3月和2022年11月進一步加大了對小微企業等市場主體支持力度，鼓勵銀行業金融機構按市場化原則與企業共同協商延期還本付息。人民銀行在此期間也通過加大流動性支持力度、發揮差異化金融監管政策等舉措，引導銀行業金融機構積極開展延期還本付息業務，推動政策直達小微企業等市場主體②；在政府融資擔保方面，2022年5月，財政部發布《關于發揮財政政策引導作用支持金融助力市場主體紓困發展的通知》，明確2022年新增國家融資擔保基金再擔保合作業務規模1萬億元以上，鼓勵發揮政府性融資擔保機構增信作用，為中小微企業和個體工商戶提供融資擔保支持；在信貸投放方面，2021年9月，中國人民銀行新增3000億元“支小”再貸款額度。2022年5月，國務院將普惠小微貸款支持工具的資金支持比例由1%提高至2%。各項民企金融支持政策促使我國普惠型小微企業貸款不斷上量，截至2022年四季度，我國銀行業金融機構普惠型小微企業貸款余額23.57萬億元，同比增長23.57%。

三是要素保障。政府部門圍繞降低中小企業用能成本、階段性減免小微企業房租等，保障民企生產要素。在降低用能成本方面，2021年11月，國務院辦公廳鼓勵地方安排中小企業紓困資金，減輕中小企業房屋水電費等負擔。2022年5月，國務院針對受疫情影響的小微企業設立6個月的水電氣費用緩繳期，指導地方對中小微企業水電氣等費用予以補貼，并將2022年中小微企業寬帶和專線平均資費再降10%；在階段性減免房租方面，2022年5月，國資委出臺《關于中央企業助力中小企業紓困解難促進協同發展有關事項的通知》要求，對承租中央企業房屋的服務業小微企業和個體工商戶，在2022年11月底前完成普遍減免3個月租金任務③。

（二）多方面擴大民企投資需求

一是投資項目擴容。政策指導項目擴容的方向主要涵蓋國家重大工程、水利基礎設施以及養老托育等領域。在國家重大工程方面，2022年5月，國務院鼓勵和吸引更多民間資本通過綜合開發模式參與國家重大工程項目，尤其是“十四五”規劃102項重大工程中的城市基礎設施建設工程；在水利基礎設施方面，2022年6月，水利部明確在國家水網重大工程、水資源集約節約利用、農村供水工程建設等六大領域，采取投資補助、合理定價等有效措施，吸引社會資本參與④；在養老托育方面，2022年8月，《關于進一步完善和落實積極生育支持措施的指導意見》提出，帶動社會投資參與公辦托育服務能力建設項目和普惠托育服務專項行動。

二是政府資金帶動。政府資金直接帶動民企發展體現在加大政府采購力度支持中小企業。2022年5月，為落實《國務院關于印發扎實穩住經濟一攬子政策措施的通知》有關要求，財政部發布《關于進一步加大政府采購支持中小企業力度的通知》，制定了加大政府向中小企業采購力度的具體措施：在提高預留份額方面，對于適合中小企業的采購項目，400萬元以下項目采購人應當專門面向中小企業采購。超過400萬元的項目，2022年下半年面向中小企業的預留份額由30%以上階段性提高至40%以上；在加大評審優惠力度方面，貨物服務采購項目給予小微企業的價格扣除優惠由6%—10%提高至10%—20%。大中型企業與小微企業組成聯合體或者大中型企業向小微企業分包的，評審優惠幅度由2%—3%提高至4%—6%。

三是中央企業引領。中央企業作為產業鏈“核心”企業，通過延伸現代產業鏈長度為民企發展提供市場機會、釋放更多訂單需求以穩定民企發展預期，并積極采購民企優質產品和服務引領民營企業穩健發展⑤。在延伸產業鏈長度方面，中央企業有效發揮國有資本帶動作用，實施現代產業鏈鏈長行動計劃，全力穩鏈補鏈固鏈，為中小企業的發展提供更多應用場景和市場機會；在釋放更多訂單方面，中央企業積極擴大有效投資，盡快落地一批“十四五”規劃明確的重大項目，盡早形成更多實物工作量，提前為上下游釋放訂單需求，以穩定中小企業預期；在采購民企產品方面，中央企業積極采購中小企業優質產品和服務，并規范采購交易行為，不得設置不合理條件，限制排斥中小企業參與。

二、民企紓困政策未及預期的原因

民企紓困政策的出臺雖在一定程度上減輕了民企經營壓力，但民營經濟困境并未得到充分緩解。2022年1月-9月，民企利潤總額累計同比增速收窄至-8.1%，資產負債率累計同比增速高達58.9%，民間固定資產投資累計同比增速僅為2.3%。究其原因，不僅有來自外部的宏觀環境壓力，還有企業經營策略對政策效能的對沖影響。此外，各項紓困政策在執行過程中存在較多痛點、堵點，也是未能徹底扭轉民營經濟頹勢的重要原因。

（一）民企發展面臨的三重外部壓力

一是原材料價格上漲引發的成本壓力。近兩年來，我國上游原材料價格持續高漲，與下游生活資料的價差不斷擴大，使得處在工業產業鏈中下游行業的民企生產成本居高不下。2021年1月至2022年8月，上游生產資料價格指數（PPI）與下游生活資料PPI累計同比增速之差由0.7%擴大至10.3%。受上游原材料價格上漲影響，處在產業鏈下游的民企成本顯著抬高。截至2022年7月，民企每百元營業收入中的成本累計同比上升1.0%至87.1元（見圖1）。

二是終端需求孱弱引發的庫存壓力。終端需求收縮背景下，民企庫存被動積壓。2021年以來，我國民企營業收入增速持續快速下滑。2021年2月至2022年8月，我國民企營業收入累計同比增速由51.8%降至5.7%，而國有企業營收增速相對平穩，并于2022年2月超過民企，保持領先態勢。營收增長乏力導致民企庫存持續增加。2021年2月至2022年8月，民企產成品庫存同比增速則由12.1%增加至16.4%，呈現典型的“被動補庫存”特征（見圖2）。

三是不確定性增強引發的預期壓力。新冠肺炎疫情、俄烏沖突以及貿易壁壘等因素疊加影響下，我國經濟不確定性持續走強，進而引發消費信心顯著下滑和民企投資預期顯著轉弱。2020年以來，我國經濟不確定性指數在新冠肺炎疫情影響下持續攀升，2022年由于疫情反復蔓延，引發不確定指數二度升至波峰，并持續維持高位。不確定性的持續走強極大削弱了消費者信心和民企投資預期。受不確定性增強以及消費信心不振的影響，2020年以來小型企業采購經理指數（PMI）多處在枯榮線以下（見圖3）。

（二）民企防御型策略及其對紓困政策的影響

一是控制成本費用以追求真實利潤。面對成本上升帶來的利潤收窄，民企通常采取縮減員工支出等控制管理費用等方式來降成本、獲利潤。2021年我國民企利潤同比增速高達27.6%，而2022年前8個月，民企利潤同比增速僅為-8.3%，企業利潤顯著收窄。為緩解生產成本上升帶來的壓力，保持利潤，民企普遍采取控制成本的措施。2021年，我國民企營業成本高達43.6萬億元，是企業成本費用構成中的主要部分，其次是管理和銷售費用，規模分別僅為1.7萬億元和1.3萬億元。由于營業成本支出具有剛性，民企通常會采取縮減員工支出等方式來控制管理費用。《2022年民營企業雇傭關系趨勢觀察》顯示，40.2%的受訪者所在民企進行了人員裁撤（見圖4）。

二是縮減邊緣業務以保持現金儲備。伴隨產成品庫存壓力的增大，民企被動融資周轉，導致負債率持續上揚。2021年2月至2022年8月，我國民企負債率同比增速均在10%以上，且呈現出波動上升態勢。為緩解債務壓力、保持穩定現金流以應對市場不確定性，民企傾向于裁減邊緣業務和減少新增投資。例如，華為于2021年通過出售“榮耀”和“超聚變”，負債和現金儲備情況得到迅速改善。2022年，民營經濟持續遇冷，華為等民企裁撤邊緣業務、收縮投資版圖行為加碼，明確未來幾年內不能產生價值和利潤的業務將縮減或關閉。

防御型經營策略對紓困政策效果帶來較大的削弱效應，主要表現在兩個方面：第一，民企通過降低員工工資甚至裁員等方式來控制成本的策略，不但降低了國民收入水平和消費能力，還給經濟社會帶來“寒意”，弱化了政府穩預期政策效果；第二，民企通過縮減業務和減少投資來保持穩定現金流的策略，直接對沖了政府穩投資政策，提高了政府穩投資難度。

（三）紓困政策的痛點與堵點

第一，民企減稅降租政策執行過程存在堵點。在稅收減免層面，2022年實施了空前規模的留抵退稅，但在具體執行過程中，面臨辦理流程多、審核周期長等問題。部分企業對退稅政策不知曉、不理解、不會辦，退稅業務的辦理效率低，稅費支持政策從“紙上”到“賬上”的落地見效慢。房租減免層面，存在量多面廣，實際操作難度較大的問題，原因在于市場主體存在較大差異性，做到“應免盡免、應免快免”并非易事。一些民企房東自身存在困難的情況下，不能或不愿意為租戶減免，而國有企業在落實租金減免政策的過程中，也存在部分“二房東”在轉租、分租環節中哄抬租金的情況，甚至有國有房產為商戶減免房租后又加倍收取，這不僅抵消了疫情期間房租減免政策紅利，還加重了租戶負擔。

第二，民企融資政策強度和廣度有待進一步拓展。民企融資難、融資貴問題是制約其高質量發展的難題[1]。我國民企融資支持政策雖已覆蓋信貸和債券融資等層面，但政策的強度和廣度均有待進一步提高。一是在信貸融資層面。隨著相關信貸支持政策的陸續出臺，民企融資環境已有顯著改善。但隨著經濟下行壓力有所加大，金融機構風險規避意識增強，與國企相比，民企信貸融資成本和門檻依舊較高。因此，從信貸融資需求來看，民企現有融資規模與實際需求尚有較大差距，存在供需不匹配現象，民企信貸融資支持規模有待進一步提升。此外，對于高碳行業的民企，其脫碳融資缺口也依舊較大；二是在債券融資層面。為緩釋疫情影響，監管部門通過直接投資債券、創設信用風險緩釋憑證、擔保增信等方式支持民企發債融資，但債券資金更多流向行業龍頭優質民企，民企債券融資總體表現較差。2021年下半年以來，隨著集團型企業、民營房企信用風險抬升，受市場謹慎情緒影響，民企債券融資難度進一步增加。此外，近年來民企債券發行利率普遍高于市場平均水平，面臨較高成本壓力。

三、強化民企紓困政策效能的建議

為有效發揮民企紓困政策效能，緩解民企經營壓力、恢復民營經濟樂觀發展態勢，需要政府、金融機構和民企分別以打通政策堵點、消除政策痛點和強化企業合作為導向持續發力。

（一）政府層面

借助數字化技術打通減稅降租政策執行堵點。一是優化流程，通過數字化技術建立標準化流程主動退稅。國家稅務部門可以通過互聯網、大數據、人工智能等技術手段，制定標準化、自動化退稅返稅流程，通過實施無紙化辦理、簡化退稅返稅流程、縮減退稅返稅時間等，提升退稅返稅速度，以數字化、智能化措施和工具助力企業優享快享。二是搭建平臺，建立更為便捷的線上申報平臺。推動實現跨區國有資產數據資源在具有安全保障的前提下有序共享，建立限時辦結機制，實現業務辦理透明公開便捷高效。探索運用數字技術來監管房租減免工作，避免可能出現的騙減、騙免行為，守好落實好租金減免政策的“安全閥”。

（二）金融機構層面

創新金融服務模式和金融工具以拓展民企融資廣度。一是強化供應鏈金融普惠屬性。金融機構要以供應鏈和產業鏈為依托，不僅為鏈上核心企業提供金融服務，還要通過場景嵌入，聚焦鏈上中小微企業經營生態，以行業協會、公共平臺為著力點，以數字化轉型為契機，強化風險管理，提升服務質效。例如，通過與供應鏈票據平臺對接，支持中小微企業通過標準化票據從債券市場融資，提高商業匯票簽發、流轉和融資效率。二是借助創新金融工具，為民企融資提供合意方案。金融機構可采用可持續掛鉤貸款、碳資產質押貸款和綠色貸款等融資工具，以滿足民企綠色低碳發展等融資需求。三是豐富信用風險對沖工具，暢通民企債券融資渠道。通過創新和豐富信用衍生品工具，并依托其信用風險緩釋或對沖機制，為民企債券的發行與投資提供“保險”功效，著力改善民企債券融資環境。

（三）企業層面

通過橫縱向聯合以穿越經濟下行周期。一是橫向合作以增強產品的議價權和定價權。民企多屬于產業鏈下游的中小微企業，對上游原材料議價能力較弱，且無法通過控制自身產成品定價以轉移成本壓力。民企應通過企業間合作以增強自身市場勢力，提高對原材料的議價權和產成品的定價權。二是縱向聯合以借助產業鏈的帶動優勢。積極參與產業數字化轉型、產業鏈協同創新，提升自身市場競爭力。有效借助產業鏈“龍頭”企業的引領作用，緩解自身需求不振、投資疲軟問題。

注釋：

①2022年2月，《國家稅務總局 財政部關于延續實施制造業中小微企業延緩繳納部分稅費有關事項的公告》明確將制造業中小微企業延緩繳納2021年第四季度部分稅費政策的緩繳期限繼續延長6個月。

②《中國人民銀行 銀保監會 財政部 發展改革委 工業和信息化部關于進一步對中小微企業貸款實施階段性延期還本付息的通知》；《中國人民銀行 銀保監會 財政部 發展改革委 工業和信息化部 關于進一步延長普惠小微企業貸款延期還本付息政策和信用貸款支持政策實施期限有關事宜的通知》；《中國人民銀行 銀保監會 財政部 發展改革委 工業和信息化部 市場監管總局關于進一步加大對小微企業貸款延期還本付息支持力度的通知》。

③《關于進一步做好2022年服務業小微企業和個體工商戶房屋租金減免工作的通知》。

④《水利部關于推進水利基礎設施政府和社會資本合作（PPP）模式發展的指導意見》。

⑤《關于中央企業助力中小企業紓困解難促進協同發展有關事項的通知》。