組織異化：對業委會偏離社區治理的一個解讀

文/陳鋒 李明令

在社區治理主體多元化的背景下，業委會作為新型社區自治組織，影響轉型時期社區治理的改革方向，關系著多元主體如何共治，治理效能如何提升的問題。但在基層實踐中，發現大量的業委會難以有效正常運轉并維護廣大業主的權益。那么，業委會何以偏離治理初衷發生異化？業委會的異化問題的生成機制是什么？研究業委會的治理轉向，不能回避對組織的反身性考察。多數學者把業委會定性為社區中的自治組織（或社區自組織），在研究前預設業委會角色的正面性。但鮮有學者跳出業委會的預想類型去反思其組織形象，對其在實踐中的角色與性質問題有所忽視。雖有研究碎片化地指出業委會在社區中的異化亂象，但未能橫向擴展相關的類型學研究，也沒有縱向深挖其背后的發生機制。根據實地調研，本文呈現并審視業委會本身的性質及形象，系統關注其在社區治理中的異化樣態，并基于結構—制度性的視角挖掘其背后的發生機制。

業委會異化的類型學分析

組織異化是一種背離組織成立初衷、偏離治理方向，甚至侵害公共利益的狀態。根據業委會異化特征的不同，將實地調研中收集到的業委會異化案例歸納為四種類型，分別是：虛置型、業余型、牟利型和受制型。

（一）虛置型業委會

虛置型業委會的特點是有名無實，即雖有組織框架，但是功能虛置，沒有實質權利，成立以后不發揮作用。這一形同虛設的業委會雖然不會給小區帶來直接的消極影響，但物業管理的情況并無改觀，業主共有權益的管理權仍然不屬于業委會。因而，虛置與沒成立并無本質差別，虛置型業委會的能動性和公益性均呈現出高度不足的狀態，但這種不足并非說它過分受制或謀私，而是因為它缺乏組織行動者的主體性，也便失去了展示能動性和公益性的機會，而“失去”便是高度不足的一種極致化表現。根據虛置原因的不同，該類型可細分為三種：其一，業委會由政府主導成立而非業主自覺組建，選舉走形式，委員僅是掛名；其二，社區主動組建業委會，但委員由居委會和社區黨組織的成員兼任，業委會名實分離；其三，業委會委員瀆職，沒有干事的意愿和動力。

（二）業余型業委會

業余型業委會的特點是專業性不足。當委員們的能力配置無法支撐起組織的角色期望，就會“讓人覺得有些業余”。這類業委會的出發點未必不好，卻因為“業余”而生發的合理性欠缺、深度性不足，給人留下無理取鬧的印象，甚至影響到正常社區秩序。這類業委會確實處理過物業管理中的一些事務，存在一定的主體性，但專業性的欠缺影響其作用發揮的成效，表現出低度的能動性不足。此外，即便這種業委會可能造成小區秩序混亂，但沒有表現出明顯的私利性，故體現為低度的公益性不足。這類業委會的“業余”主要表現在：其一，權益意識不夠，自治能力較低，把工作焦點定位在對付物業公司而非維護業主共有產權，“天天想著和物業打架”；其二，法律知識缺乏，做事僭越程序或走形式，與業主們溝通不夠，甚至誤導業主；其三，不尊重市場規律，不顧物業服務質量的高低，一上臺就要求降低物業費或驅離現有物業。由于在服務、程序和常識等層面上接連表現出非專業性，所以治理能力有所不足，在作風上經常偏離社區自組織的應有之義。

（三）牟利型業委會

與前述兩類因功能發揮問題而導致的異化不同，牟利型業委會作為公共性組織的一種腐化形象，在一定程度上消弭業主自治團體的公益性，表現出高度的私利性，反映了業委會從公共組織淪為私利團體的異化事實。由于深諳謀私的技巧，直接把組織當成謀利工具，故而牟利型業委會具備一定的能動性。這不僅混淆私人利益與公共利益的邊界，還嚴重擾亂到社區治理的正常秩序，使之難以和其余社區主體和諧共治，對組織聲譽造成的影響較為惡劣。由于業主的共有產權涉及重大的資產事務，巨額利益的誘惑性尤其考驗組織成員的自律性，一旦他們把業委會界定為利益的謀取工具而非管理機構，便會通過多種方式謀利。這些方式包括（但不限于）以下幾種：（1）借故趕走原有物業，成立公司管理小區物業或安排給熟人企業，伺機謀利；（2）業委會主任在組織中安插自己人，收買或者拉攏其他委員及業主，變業委會為私人組織，自管并違規使用公共維修基金，侵吞小區的公共收益；（3）被物業企業收買，或者勾結物業企業，和他們一起侵犯業主利益；（4）在小區其他工程項目的招投標過程中串通外來公司，從中漁利。總的來說，憑借置換物業、變更人事、收買串通等手段，制造出操作空間和謀利時間，以使庇護關系得以靈活運作，通過投機性的實踐獲取私利。

（四）受制型業委會

有的業委會由于受到內外部條件的制約，能動性高度受限，組織功能難以正常實現，本文稱之為受制型業委會，屬于被動型的組織異化。雖然難以順利運作，但懷有干事創業的想法，表現出一定的公益性，不同于虛置型業委會的形式性；即使能做的事情不多，仍會有成員理智地學習法律法規，了解產權知識，并試圖改變現狀，也不同于業余型業委會的非專業性；由于組織四處受到制約，也不容易發展為牟利型業委會。根據制約類型的不同，可劃分為四種：（1）受屬地政府掣肘，許多組織事務得不到合法性支持；（2）受物業企業或開發商鉗制，在物業問題上缺乏話語權；（3）受內部資源不足的限制，難以有效地開展工作；（4）受組織內斗的妨礙，缺乏得以和諧運作的時機。這類業委會受到的外部制約主要來自政府和物業企業。至于內部制約，則主要源自客觀條件不足與派系分化。

業委會何以異化：基于結構—制度分析的視角

基于上文的類型分析，把業委會視為超個人的行動主體（supra-individual actor），探討組織異化現象的背后所反映出的關系結構和制度關系，嘗試指出業委會在既有關系格局和制度背景中的角色困境。

（一）社區原子化與組織脫嵌的高發

城市商品房社區是由不同籍貫、職業和興趣的成員構成的陌生人社會，居民之間缺乏社區記憶和社區歸屬感，鄰里的日常互動流于淺層，人際感情淡漠；業主之間的公德水平差距較大，雖然生活在同一社區空間中，但搭便車行為較為盛行，有公德心的人只占極小部分，表現為一種缺乏共同體精神的社區心理結構。居民結構的異質性與群體心理的烏合性，共同導致社區結構的非合作性特征，形成了缺乏人際互動的原子化社區。

商品房小區雖然是以共有財產為紐帶的利益共同體，卻缺乏切實的情感聯系，且中青年業主（多屬于中產階層）對政府和居委會仍存有依賴心理，很少加入社區的日常活動，更傾向把閑暇全部消耗在私人事務上，而不愿將部分精力分配給公共事務。而這種低度的社區參與則會削弱組織的能動性，使業委會的群眾基礎較為松散，增加業委會開展工作的難度。缺乏法定委托人的支持和認可，這一事實將強化業委會在其關系系統中的被動性。因之導致業委會在社區中的離間感，也增大了業委會嵌入社區的難度。在實際運行中，取得廣大原子式業主的支持需要業委會耗費大量成本，這種可預見的高代價便構成一種“推力”，使得業委會難融入，甚至不主動融入社區。以至于有些業委會在成立之后，便逐步脫嵌于社區結構和業主群體。

（二）制度懸浮與組織自利的滋長

制度既包括以國家名義制定并支持國家各級部門的代理人行使其職能的正式制度，比如政治制度和法律制度；也包括各主體依法自主探索的制度設計或成文式規則，比如業主代表大會制度、《社區管理規約》和《業主大會議事規則》等。兩者均可以成為組織行動者的規范性活動腳本。在實踐中，業委會在制度場域中同樣面臨著運行困境，制度并不能保證系統內各主體擺準自身位置。由于制度本身“設計不當”或者“供給不足”，業委會在發揮作用的時候遇到諸多瓶頸，呈現懸浮狀態。

商品房社區中的結構性問題增加了制度實踐的難度，或者說，規范的落實受到社區內部結構的制約。比如《物業管理條例》規定，若要籌集和使用專項維修資金，改建、重建建筑物及其附屬設施，則應當在業主大會上經專有部分占建筑物總面積2/3以上的業主且占總人數2/3以上的業主同意。這是立法設計中基于定量視角保證“民主”的眾多例子中的一個。這一規定的初衷顯然是為了維護業主利益，推動大部分業主參與，故以多數民主的形式防止少數人的獨斷。但在實際操作中，多數業主仍不主動參與，業主大會的組織難度頗高，人數上總難以符合要求，這一規定并未如期提高業主的社區參與度。若要依法遵照程序，順利通過決議的可能性很低，許多小區問題也因此懸而未決。可見這樣的制度設計不符合客觀實際，脫離既定的社區結構基礎，缺乏合理的可操作性。制度“供給不足”意味著制度規則的缺漏容易引起部分行動的失范與無序，體現了制度與行動的不合，加劇行動者“能動性不足”的狀態。有關業主自治組織之制度供給不足主要表現于：其一，監督機制不健全，雖然法規里有規定，業主享有監督業委會工作的權利，業委會要接受屬地政府部門和居委會的監督；其二，法律身份限制與組織權利存在張力；其三，沒有配套相關的培訓制度；其四，缺乏應急性指導意見。

制度性困境凸顯了當下業主自治組織的局限性，其所反映的市民原子化狀況和監督缺位現象恰恰為業主利益的侵害者制造出謀利的空間，并方便他們塑造出契合自身謀利的機會結構，致使私利性取向壓過公益性動機。一方面，由于業委會的群眾基礎薄弱、法律地位不明，導致組織的資源動員能力和社會支持力量相對弱小。另一方面，業主參與和監督效力的雙重不足反而提高了業委會違規的可能性。

（三）行政干預與組織自決的缺位

業委會作為業主自治組織，代表業主群體自主管理小區內的物業事務，但法律規章也給政府干預提供了合法性支撐。雖然規定指出政府要對業委會“協助、指導、監督”，但實踐中經常與“干涉”相互混淆。兩種行為的性質相差較大，但是概念邊界模糊，難以在實際中辨清，且法規里也沒有明晰這一區分。這便給予行政部門較大的權力伸縮性。換言之，假使一些地方政府和居委會在廣義的概念范圍內運用“指導”，在重要關頭有意插手或阻撓業委會的工作，業委會也難以指認他們是在“無理干涉”而不是“合法指導”。有的地方政府便把對自治組織的“指導和監督”發展成強有力的行政干預，委托居委會全程介入。

在與物業企業的關系格局中，業委會處于弱勢而相對受制，加上政府和居委會的介入，進一步突顯了業委會在組織場域中的被動地位。由于每個主體皆有自身的利益考慮，都在試圖營造有助于自身的利益格局，對于利益的這種獨占傾向也將增加關系的協調難度，進而強化整個結構性困境，造成組織自決的缺位。

綜上，業委會面臨從特定社區延伸至組織場域的多層運行困境：在社區層面，業主的原子化狀況誘使業委會脫嵌于社區基礎；在制度層面，既有規章的懸浮擴大了組織自利的空間；在場域層面，政治性主體的介入排擠掉組織自決的權利。

結論與討論

業委會被視為當前社區治理的重要參與主體，卻常常在實踐中發生異化，體現為組織能動性與公益性的雙重不足。根據異化的表現特征，本文將異化的業委會歸納為四種類型：虛置型、業余型、牟利型和受制型。究其異化的一般性原因，主要在于業委會在社區與場域、結構和制度中的多重困境。由于商品房社區的原子化，居民的異質性與心理上的烏合性無益于業委會的正常運轉，使業委會的運轉缺乏群眾基礎。而在業委會背后的兩個制度性困境——“設計不當”與“供給不足”——則變相地制造出利己主義生長的空間，使強勢的物業公司與牟利的業委會得以乘機謀取不正當利益。此外，因為管理部門的行政干預，業委會在關系系統中更加難以自主決定其組織活動，在場域中的關系格局里較為被動。

本文嘗試回答業委會為何在實踐中會走向異化，并非要質疑業委會的組織功能，也不會悲觀地看待業委會的本土命運，而是想通過業委會來探討多元主體共治的結構與制度基礎，并試圖說明：要想徹底解決業委會面臨的現實問題，就必須基于結構和制度的角度思考改良措施，方能營造業委會乃至社區自組織運作的良好環境，保障其健康發展。這涉及社區治理主體規范化建設的路徑問題。

其一，發揮政府的指導和監督作用。在強調政府的元治理（meta-governance）作用的同時，應重點關注政府應如何通過規則、組織知識、制度策略與其他政治策略來促進和引導治理系統中的社會組織。在一個自組織涌現的民主社會中，政府若能對自組織進行適度的程序性監督（procedural monitoring），將更有助于其發揮治理成效，幫助社區中的自組織走向正規化，促進社區多元主體依法共治。其二，激發社區的主體性作用，包括制度創新、業主參與和社區積極分子的動員。基于調研發現和既有研究中見到的小區善治案例，部分業委會的成功可歸因于三個充分不必要條件。（1）制度建設：落實小區議事規則或管理規約，增設業主監事會等機構以加強對業委會的監督；（2）業主參與：業主們為小區管理群策群力，支持和擁護業委會的工作；（3）組織精英或積極分子：作為關鍵群體，積極分子能夠促進業主合作、承擔部分成本、進行示范與動員、制定相關決策，帶領維護共有權益，致力于培養居民的實踐理性而非助長他們的工具理性。