積極財政政策：中國實踐的新邏輯

文/邢麗 陳龍

在長期經濟建設探索和實踐的基礎上，我國提出并先后實施了兩次積極的財政政策，實現了由西方傳統邏輯到新邏輯的轉變，這是中國式現代化在宏觀經濟治理領域的重要體現。受國內外環境變化的影響，我國經濟運行出現了新的矛盾和問題，為此，我們需要基于新邏輯，重新認識財政政策的基本范疇，使財政政策發揮更加積極更為有效的作用。

西方宏觀財政政策的傳統邏輯和現實困境

雖然在凱恩斯之前，經濟學界也認識到了財政與經濟增長和穩定的關系，但并未形成系統的宏觀財政政策理論體系。真正意義上的宏觀財政政策理論，始于凱恩斯。幾經發展，形成了觀點迥異的諸多宏觀財政政策理論，我們可以大致將這些理論歸結為“凱恩斯傳統”和“非凱恩斯傳統”（古典傳統），無論何種傳統，其基本邏輯大致相同，即它們都是圍繞“市場均衡”做文章，使市場恢復到供求平衡狀態，解決市場失靈或市場缺陷引起的短期內經濟偏離市場均衡的問題。這一邏輯，在西方經濟學界通常被描述為宏觀政策的四個主要目標，即經濟增長、物價穩定、充分就業和國際收支平衡，而這些目標最終又可歸結為市場均衡和達到潛在產出的問題。在這一基本邏輯下，“兩種傳統”的差異主要體現在何種因素導致市場失衡或實際增長水平與潛在增長水平的偏離，以及如何矯正這種失衡和偏離。

隨著宏觀形勢的發展，西方宏觀財政政策理論越來越難以解釋現實中的一些問題和現象，主要表現：西方傳統邏輯的現實解釋力不斷下降，并與財政政策的內在理論邏輯相沖突；理論上的一些安全性和風險性判斷標準與現實狀況形成較大差異；過度注重短期市場均衡與財政資源配置效率的要求沖突；過度注重經濟計量和演繹的標準宏觀財政政策理論削弱了理論的解釋力。

我國積極財政政策的嬗變與創新

雖然我國的積極財政政策帶有總量擴張的特點，政策工具也與西方擴張性財政政策有相似之處，但在內涵、作用方面與之有明顯的不同。我國的積極財政政策，將總量擴張和結構性調整、需求調節和供給管理等有機結合，在以總需求擴張穩定經濟增長的同時，力求解決我國經濟社會發展中的深層次矛盾問題。我國積極財政政策由傳統邏輯逐漸向新邏輯轉變，主要表現在四個方面。其一，政策的目的：由恢復供求平衡和潛在增長水平向兼顧提升未來潛在增長率。其二，政策的性質：由需求性總量政策向供需結合的復合政策轉變。其三，政策工具的協調和使用：由單一向多元綜合轉變。其四，政策的作用時限：由短期向短期與中長期政策相結合轉變。

兩種政策的邏輯差異分析：基于財政觀和方法論的視角

（一）財政觀的差異

其一，財政的主體性問題。財政的主體性，亦即政府的主體性，可歸結為“財政是誰的財政”這一基本命題。盡管當前西方理論界普遍把政府作為代理國家的組織，但在西方經濟學的分析框架中，政府通常被看作與企業、家庭類似的一個部門，即“政府部門”或“公共部門”，從而構成了三部門分析法的基本框架。“財政是誰的財政”這一基本命題，就會被簡約為政府的財政，將其等同于類似于企業和家庭的財務，忽視了財政的基本屬性——“國家屬性”，從而出現了財政主體的“微觀化”和“部門化”，以及“財政財務化”等傾向。這些傾向不僅偏離了財政的性質，割裂了財政與共同體、國家與企業和個人的關系，也導致了對財政效率、赤字、政府債務、財政可持續等做出的理論分析和判斷與現實不符，無法合理解釋現實。顯然，作為宏觀層面的國家財政與作為微觀層面的政府財務（財政），雖然兩者存在一種內在的關聯，但其目標、行為和結果并不完全一致。這就意味著不能僅僅從微觀的視角，而更應注重從國民經濟的整體視角認識國家的財政行為、財政政策和財政效率。

其二，財政的生產性問題。對于財政是否具有生產性，理論界持有不同的觀點。財政的生產性，實質上是國家和政府的生產性問題。在西方財政理論中，也存在不同的認識。例如：古典學派的財政理論，基本上都否認財政的生產性，而德國歷史學派的李斯特認為國家經費具有生產性。但在財政政策理論中，西方主流財政理論卻沒有很好地堅持這一點，基本著眼于供求調節層面、將其定位于恢復市場均衡。雖然我國在財政的生產性問題上也存在爭議，但在積極財政政策的實踐中，財政的生產性得以進一步體現。這不僅體現在具體的公共產品的生產上，也體現在宏觀意義上的整個社會再生產上。

（二）方法論的差異

中西兩種邏輯差異，在一定程度上源于方法論的差異，即個體論和整體論、機械論和有機論的差異。

一是個體論和整體論。個體論（個體主義）是西方經濟學的方法論基礎。雖然在分析政府行為上存在“道德政治人”假設，但主流財政理論在方法論上最終回到個體主義上來，尤其是公共選擇學派的布坎南等學者以個體主義方法論為基礎，把“經濟人假設”運用到公共領域，分析公共部門主體的行為，將個體主義貫徹到底，解決了公共領域和私人領域假設不一致問題。西方宏觀財政政策將這種個體主義方法論基本繼承下來，從個體（政府部門）出發解釋財政行為和現象，導致了解釋力下降。國家以及社會實際上是一個復雜的共同體，我們也應在這一復雜整體中理解政府以及財政政策的作用。財政是國家的財政，是共同體存在和國家發展的基礎成本，應從國家發展的整體中認識財政政策作用和空間，不能僅從政府財務角度去考慮。我國的積極財政政策蘊含著整體論的思想。財政政策提升潛在增長率、政策效率，以及赤字和債務的安全性等，也只有在整體論上才能得到更好的解釋。以財政政策效率為例，從局部效率而言，財政作為一項經濟、政治活動，需要講究成本與收益，但僅要求財政追求自身的效率，還遠遠不夠，重要的是必須立足國民經濟和社會發展整體，實現整體效率目標。如果以損害整體效率、影響社會整體發展為代價而取得自身局部的效率，就不是真正的效率。

二是機械論和有機論。“彌補需求”及其背后的需求加總邏輯，是機械論的一種體現。而我國的積極財政政策則蘊含了有機論的思想。人類社會是個有機體，人類的經濟活動和財政活動也體現為一種有機聯系。如果采取機械論的觀點，就會割裂國家、政府、市場主體在共同體中的經濟關系，對于財政及其政策的作用認識也是片面的。在西方財政思想史上，也有一些財政學家從社會有機體的角度研究財政理論，如謝夫勒的社會經濟財政理論，但在宏觀財政政策中，西方主流理論放棄了這一點。財政是共同體（國家）的財政，是國家存續和發展的基礎成本，這就需要將財政置于國家發展的有機整體中，從這一有機整體中認識財政政策作用、空間和方式，而不能僅從政府財政（財務）運行角度去分析。積極財政政策既強調需求管理，也注重供給管理，提升了整個國家有機體的“機能”。

中國財政政策新范式需重新認識若干基本范疇

雖然我國積極財政政策邏輯發生了轉變，但政策新范式尚未完全形成。為此，我們需要重新認識積極財政政策的幾個基本范疇。

（一）財政赤字的性質及合理規模

財政赤字和政府債務問題的實質是增長與風險的平衡問題。凱恩斯傳統的流行，以及功能財政論的發展，在一定程度上打破了人們對財政赤字的恐懼。判斷財政赤字的合理規模及安全狀況，需要從國民經濟運行的整體視角，采取綜合指標多維度判斷、衡量，而不是僅僅依據財政赤字的數量。

首先，要分析赤字的性質。我國財政赤字的安全性遠高于歐美國家，其主要原因在于財政赤字的性質和作用不同。我國的財政赤字在性質上具有“生產性”和“建設性”特質，與歐美國家的“消耗性”赤字具有很大差異。我國的財政赤字主要源于經濟和社會發展性支出、減稅降費等因素，不僅擴大了內需，而且體現了產業結構優化升級等結構性改革要求，有利于促進資本形成，提升未來經濟發展的質量和潛力。如果財政赤字能夠帶來潛在增長率的提升，財源基礎得以增強，未來赤字的化解問題也會迎刃而解。因此，相對于規模和數量，財政赤字的性質和使用才更具有實質性意義。

其次，還要依據宏觀形勢和經濟運行主要矛盾的變化以及社會經濟運行的態勢，分析是否能夠恢復市場均衡和提升潛在增長水平。例如，需要根據就業狀況、實際增長率與潛在增長水平的差異，以及總需求的變化，確定財政赤字的大致合理規模。需要注意的是，盡管財政赤字的使用具有多重積極效應，但也需要把握赤字提升的節奏和使用方向，增強赤字政策與其他政策的協調性，防范和規避其中可能出現的消極因素和財政風險。

（二）政府債務的性質、作用及風險衡量標準

過多的政府債務易引發債務風險。如何認識債務性質、作用和判斷債務風險，是財政政策的核心命題。從性質上而言，政府債務不同于企業和私人的債務，它與國家主權貨幣結合起來，具有部分“權益”的性質。

在新邏輯下，政府債務不僅僅是需求管理、恢復市場均衡的基本工具，也是提升潛在增長率的重要手段。從個體論和機械論的視角，學界往往把政府債務當作“政府部門的債務”，因而對于政府債務和債務風險的認識，更多的是基于政府財務可持續性的視角去分析。尤其是由于西方國家基本都是屬于私有產權國家、靠稅收來維持政府運行，因而通常用債務負擔率（即債務余額占GDP的比重）、財政債務依存度等指標來反映債務風險情況。雖然在私有產權國家、國有經濟資源相對有限的情況下，以GDP之類的流量指標作為對比指標衡量債務安全性，具有一定的道理和警示意義，但對于像我國這樣的國有產權占主導的國家，這種分析方法（以存量指標與流量指標相比較）的不合理性就會凸顯，更不能將“債務負擔率60%”作為政府債務規模的警戒線，用于制定政府債務政策。

政府債務的作用是積極還是消極，取決于經濟體的發展狀況和債務資金的使用方向。只要債務資金的使用可以使經濟恢復到潛在增長水平，進而提升經濟增長潛力，就不會出現大的債務風險。對于政府債務風險和安全性的衡量，不能停留在表面，需要把握問題的實質，應該跳出財政看債務，立足于國民經濟和社會發展的整體，從發展階段、債務資金使用、本幣債、債務利息、資產狀況和人民幣國際化水平等角度，用一系列指標來判斷政府債務的風險和安全性。

需要強調的是，國債與地方債在性質上并不完全相同。通常而言，與地方債相比，國債的成本較低、資金使用效率較高，并且對于降低市場風險和促進資本市場的發展等具有較多優勢。因此，國債和地方債在債務風險和安全性的衡量方面也有所不同，在分析具體問題時，需要區別對待。政府債務結構狀況事關調控效果、財政效率和債務安全性。

（三）減稅降費的空間和作用

從國民經濟整體運行來看，減稅降費不單單是降低企業和居民稅負的問題，實際上是國民經濟運行成本內部的一種轉換，事關經濟運行質量和國家治理成本的高低。

實施有效的減稅降費政策，不僅需要考慮稅費制度和政策對企業發展的制約因素，而且也應考量不同階段和狀況下的政策效果和政策成本問題。在不同的宏觀經濟狀態和企業境遇下，減稅降費的作用是不一樣的。在經濟下行初期，負擔過重、經營困難、發展動力不足是企業面臨的主要矛盾，此時減稅降費起到“固本培元”的重要作用；但當經濟持續下行，疊加其他因素影響，大部分中小企業面臨的主要矛盾由“負擔較重、經營困難、動力不足”轉變為“需求不足、生死存亡”等問題時，減稅降費的作用效果就會下降。因此，運用減稅降費政策，需要考量減稅降費的成效、成本與國民經濟發展的總體成本的關系，以及減稅降費在不同階段對企業和居民的作用。

（四）需求管理的方式及重心

在新邏輯下，投資將擴大需求與提升潛在增長水平結合起來。至于提升潛在增長水平的程度，則取決于投資的方向和效率，即有效投資水平。有效投資水平又取決于政府和企業投資狀況。在政府投資中，基礎設施投資是政府需求管理的重心。擴大基礎設施投資，不僅以總需求的擴張產生經濟聯動效應對沖經濟下行，而且有利于提升未來經濟效率和改善民生，體現了經濟的整體性和系統性，以及財政的生產性。

消費是生產的最終目的。消費的基礎意義在于，它雖然無法形成對經濟增長的拉動邏輯，但卻是影響經濟循環質量的重要因素。消費需求不足，將會影響經濟循環的質量，制約經濟順暢運行。一般而言，消費需求取決于消費能力和消費意愿，與居民收入水平、消費傾向、價格、公共服務供給、收入分配等諸多因素相關。

（五）財政政策成本和效率

財政政策成本和效率問題，應置于國民經濟整體運行和財政資源的統籌使用中分析。財政政策成本，既包括財政資源使用產生的直接成本，也包括給國民經濟帶來的負面影響而產生的間接成本，如對市場運行產生的擠出效應或干擾等。財政政策成本和效率，依賴于政策的選擇，涉及財政資源的分配使用。降低財政政策成本、提升政策效率，需要解決好兩個問題：其一，從總體上衡量政策對宏觀經濟運行的成果，解決要不要實施財政政策調控以及政策的力度問題；其二，從具體財政政策項目上衡量財政資源的耗費與成效，解決選擇何種財政調控方式和工具的問題。在不同階段和不同狀況下，每個財政政策工具的作用是不一樣的。宏觀政策需要根據宏觀形勢的發展和矛盾的變化，靈活選擇使用財政政策工具。