民間援助和政府救助分別立法的價值與取向

邵祥東　劉勇

摘 要：新時代共同富裕戰略目標的實現和社會保障現代化發展需要民間援助發揮更大的作用。民間援助、政府救助和社會救助在資金來源、根本屬性和法定功能等方面存在差異，統一立法問題較多，民間援助和政府救助分別立法確有必要性和可行性。《慈善法》將公益和救助合并為“大慈善”，這一立法精神與行政監管之間的矛盾較為突出；《社會救助暫行辦法》和《社會救助法（草案）》規制的內容過于龐雜臃腫；民間援助資源統計制度不健全，統計口徑小，對民間志愿服務價值重視程度不夠。改革可以根據《慈善法》規定，借鑒《法律援助法》立法經驗，民間援助和政府救助分類建設、分別立法對我國救助事業發展具有重要理論價值和現實意義。

關鍵詞：民間援助；政府救助；慈善；社會救助

中圖分類號：C913.7? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ?文章編號：1674-5450（2023）02-0087-06

民間援助和政府救助是以困難群體為對象的兩種不同救助類型。長期以來，民間援助一直對政府救助發揮輔助、補充作用。自從國家提出共同富裕目標后，學界對民間援助參與共同富裕寄予更高期待。2020年以來，受新冠肺炎疫情沖擊、國際經貿環境惡化、數字化社會轉型等諸多因素影響，各地區財政收入銳減，政府救助支出壓力增大。社會各界雖然對使用民間資源挹注政府救助達成共識，但是對民間援助應自主、自愿發展還是在政府管制下為政府救助配套存在爭議。“大慈善”立法精神和行政監管之間的矛盾較為突出，公法的規制與私法的需要之間的沖突難以平衡[1-2]。隨著民間援助資源總量不斷增加，支持民間援助獨立于政府救助法律法規體系并自主、自愿參與共同富裕的聲音越來越強烈[3]。那么，民間援助和政府救助分別立法是否必要且可行呢？

目前，我國暫無使用“政府救助”和“民間援助”命名的法律法規和部門規章。政府使用財政資金開展的救助工作以“社會救助”制度體現，受《社會救助暫行辦法》調節。學界對具有官方組織性質但卻使用民間資金開展的救助工作應被歸入政府救助法律法規體系、民間救助法律法規體系還是社會救助法律法規體系，仍存在不同觀點。例如，各級慈善總會和各級紅十字會使用民間資金開展的救助工作。暫不考慮社會救助，民間援助和政府救助在資金來源、法律關系、經辦主體等方面均存在差異。隨著民間慈善資源總量不斷增加和共同富裕進程加快的現實需要，民間援助和政府救助分類建設、分別立法對我國救助事業發展具有重要理論價值和現實意義。

一、三個概念及辨析

學界對民間援助、政府救助和社會救助有不同理解，界定的理論概念也不同。有鑒于此，本文首先定義三個基本學術概念，并辨析異同。民間援助是指公民、慈善組織和其他法人使用自有資金、社會籌款等非政府性資金對由于各種原因而陷入生存困境的公民自愿、無償提供財物接濟、生活扶助及心理疏導、精神慰藉等服務的援助行為。政府救助是國家使用財政資金對由于各種原因而陷入生存困境的公民依法提供財物接濟、生活扶助、心理疏導、精神慰藉的兜底性保障制度。社會救助是國家和其他社會主體對遭受自然災害、失去勞動能力或者其他低收入公民給予物質幫助或精神救助，以維持其基本生活需求，保障其最低生活水平的各種措施。

從上述三個概念可以看出，三者異同共存。例如，按照現行的法律法規規定，社會救助包含民間援助和政府救助，社會救助的調節范疇大于政府救助和民間援助；三種救助類型都包括基本生活救助、專項救助和急難救助。民間援助和政府救助的相同點有：救助內容偏重困難群體基本生活救助、救助意愿具有單向性和無償性。民間援助和政府救助的不同點有：民間援助資源來源于民間捐贈、救助行為具有自主性和自愿性、申請救助沒有法定前提條件限制；政府救助資金來源于財政支付、救助行為具有兜底保障性和制度性、申請救助有法定前提條件限制。區分民間援助和政府救助的根本標準是救助資源來源于民間捐贈還是來源于財政支出，如果資源來源于民間捐贈，則歸入民間援助；如果資源來源于財政支出，則歸入政府援助。民間援助和社會救助的相同點有：救助內容偏重困難群體基本生活、救助意愿具有單向性和無償性。民間援助和社會救助的不同點有：社會救助資源來源于財政支付和民間捐贈、救助行為具有兜底保障性和制度性、申請救助有法定前提條件限制；民間援助資源來源于民間捐贈、申請救助無法定前提條件限制。政府援助和社會救助的相同點有：救助內容偏重困難群體基本生活救助、救助意愿具有單向性和無償性、救助行為具有兜底保障性和制度性、申請救助有法定前提條件限制。政府援助和社會救助的不同點有：政府救助資金只來源于財政支付，社會救助資源來源于財政支付和民間捐贈。總體上看，社會救助體系大于民間援助和政府救助。民間救助的優勢在于常態化基本生活救助和部分專項救助，劣勢在于急難救助。政府救助的優勢在于制度化基本生活救助（如低保救助和特困救助）、專項救助和急難救助，尤其是急難救助，這在近年新冠肺炎疫情急難救助中體現得非常明顯。

二、民間援助和政府救助分別立法的價值

（一）推進全體人民共同富裕的必然要求

黨的二十大為民間援助參與共同富裕指明了方向和路徑。黨的二十大報告提出，引導、支持有意愿有能力的自然人、社會組織和各類企業參與慈善和救助事業，發揮第三次分配促進共同富裕的作用，實現全體人民共同富裕是中國式現代化的本質要求[4]。結合黨的十九屆五中全會提出的到2035年實現“全體人民共同富裕取得更為明顯的實質性進展”的中國式現代化遠景目標[5]，黨的二十大對新時代民間力量參與各類救助和共同富裕戰略提出了現實要求。

（二）政府救助和民間援助分類發展的需要

《社會救助暫行辦法》和《中華人民共和國社會救助法（草案征求意見稿）》（以下簡稱《社會救助法（草案）》）中設置了“社會力量參與”專章。這種將政府救助和民間援助統一立法的做法值得商榷。政府救助和民間援助主要有五點區別：一是政府救助和民間援助的資金來源不同。《社會救助暫行辦法》和《社會救助法（草案）》構建的是財政資金支撐的政府救助制度體系，民間援助由社會資源支持，將兩者統一在一個法律、法規中不合適。二是政府救助和民間援助調節的法律關系不同。政府救助調節的是行政法律關系，民間援助調節的是民事法律關系。三是政府救助和民間援助的約束機制不同。政府救助強調法規性、程序性、兜底性、監管性，民間援助強調意愿和行為的自主性、自愿性以及輔助性。四是政府救助和民間援助的經辦主體不同。政府救助的經辦主體是《社會救助暫行辦法》和《社會救助法（草案）》規定的民政、教育、醫療保障、衛生健康、人力資源和社會保障、應急管理、住房和城鄉建設等政府部門。此外，還包括慈善總會和紅十字會等具有官辦性質的社會組織。民間援助的行為主體是自然人、社會組織和企業。五是政府救助和民間援助的規制法律不同。規制政府救助的法律法規主要是《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國慈善法》（以下簡稱《慈善法》）《中華人民共和國公益事業捐贈法》（以下簡稱《公益事業捐贈法》）《社會救助暫行辦法》及正在制定中的《社會救助法（草案）》。規制民間援助的法律法規主要是《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）《中華人民共和國合同法》《中華人民共和國刑法》（以下簡稱《刑法》）。綜上辨析，政府救助和民間援助的差異較大，分別立法、分類建設確有必要。

（三）深入貫徹《慈善法》的現實需要

《慈善法》是《民間援助條例》的制定根據。《慈善法》自2016年施行以來，暴露出很多缺陷。與本文研究主題相關的缺陷有：一是《慈善法》將社會公益和救助合并為“大慈善”。《慈善法》第3條設定6個條款，第1個條款到第3個條款規定的是扶老、助殘、救孤、濟困、賑災、扶貧、恤病、優撫、突發性事故災難和突發性公共衛生事件等10種救助情形；第4個條款到第6個條款規定的是科教文衛體、污染防治和公害、生態環境、其他公益活動等8種社會公益情形。長期以來，政府救助主要負責兜底保障工作。然而，“大慈善”不僅包括各類救助，還包含社會公益，這超出了政府救助的規制范疇。同時，“大慈善”法律精神和行政監管之間的矛盾比較突出，《慈善法》賦予民政部門一定的監管慈善事業發展的自由裁量權，但缺乏約束民政部門的規制措施。民政部門也無法約束那些負責其他救助工作的行政管理機構，導致民政部門與其他行政管理機構之間的協作效率較低。二是《慈善法》綱領性、原則性強，實操性弱，且其主要規制社會組織尤其是慈善組織開展的救助活動，對自然人、企業和其他組織開展的民間援助工作指導價值有限。2016年9月《慈善法》實施以來，國家一直未制定實施《慈善法實施細則》，以指導具體業務工作。目前，全國人大常委會正在修訂《慈善法》，結果如何不得而知。

（四）推動新時代民間援助事業高質量發展的需要

新時代是民間援助深度融入相對貧困保障工作和共同富裕推進工作的時代。從立法層面上看，民間援助的作用仍未得到充分肯定。一是《慈善法》《社會救助暫行辦法》《社會救助法（草案）》未將社會貢獻較大但又因騙捐等問題而飽受爭議的網絡個人求助納入調節范疇，尤其是網絡個人重特大疾病求助。《慈善法》立法修訂工作組將網絡個人求助放在“附則”中，仍未高度重視民間力量的作用。二是《社會救助暫行辦法》和《社會救助法（草案）》雖然都設定了“社會力量參與”專章，但《社會救助暫行辦法》只設定了5條（第52～56條，暫行辦法共計70條），《社會救助法（草案）》只設定了7條（第55～61條，草案共計80條）；《社會救助暫行辦法》和《社會救助法（草案）》設置的條款比較簡單，操作性也不太強，民間資源的援助功能被低估。總體上看，《慈善法》《社會救助暫行辦法》《社會救助法（草案）》偏重財政支出和公益慈善的價值，卻忽視了數字化時代快速發展的私益慈善的作用。

三、民間援助和政府救助分別立法的取向

民間援助和政府救助能否分別立法、分類建設需要考慮很多因素，主要因素有民間援助資源體量與資源供給可持續性如何，民間援助法律關系復雜性能否支撐起獨立的民間援助法律法規體系，將政府救助和社會救助分開是否可行，怎樣構建獨立的民間援助法律法規體系。

（一）建立民間援助資源評估制度，摸清底數

目前，民間援助資源官方統計數據庫建設較為滯后，民間援助資源的總量與增量、志愿服務折算額、善款時序與空間結構等很多基礎數據均“底數不清”，導致支撐政府決策的基礎數據缺乏。民政部對慈善組織年報分類型數據庫建設仍未給予足夠重視，截至2022年12月11日，民政部建設的全國慈善信息公開平臺公示的2016—2021年24 746份慈善組織年報，均無民間援助分類型數據匯總統計和系統自動提取功能。這反映出民間援助資源統計與評估制度不完善。

民間援助的渠道多元化，主要有彩票公益金、慈善組織募捐、個人求助、企業捐贈、網絡募捐、慈善信托、愛心組織單獨開展慈善活動和慈善服務。這些渠道籌集的社會資源總額和志愿服務折算額體量很大。2017—2021年間，全國經常性社會捐贈工作站、點和慈善超市合計8.2萬個，捐贈收入總額4 798.7億元；共有9 081.4萬人次提供了24 359.7萬小時志愿服務；籌集福利彩票公益金2 220.2億元，民政系統實際支出使用彩票公益金1 213.5億元；社會組織總數424.1萬個，吸納社會人員就業5 044.1萬人。2019—2021年間，全國備案慈善信托1 301單，慈善信托合同規模87億元（表1）。2019—2021年間，全國慈善組織數量穩步增長，三個年份的數量分別為8 945家、 9 814家、10 418家，年度增長率分別為11.99%、9.71%、6.15%[6]。2021年全國民間援助資源總量約為4 466億元[7]；互聯網慈善迅速發展，全年募捐額約100億元[8]。個人大病求助代表性平臺—水滴籌和輕松籌的歷史累計籌款額高達800億元。由此可知，民間援助資源豐富且有可持續性。因此，建設獨立的民間援助法律法規體系具有可行性，前提條件之一是民政部門牽頭設計民間援助資源統計與評估制度，摸清底數。優先工作是將要求慈善組織在年報編制中分類統計民間援助數據。

（二）改革統計口徑，重視志愿服務價值

目前，民間援助資源總量統計工作中存在一些需要研究解決的現實問題。例如，統計口徑不統一，志愿服務的價值未得到足夠重視。民政部發布的年度民政事業發展統計公報中也無志愿服務價值折現額。在中國社會保障學會慈善分會于2022年11月27日主辦的2022年全國慈善理論與政策研討會上，有的專家學者對彩票公益金是否應被計入民間慈善資源提出質疑；中國社會科學院唐鈞研究員和清華大學鄧國勝教授主張，應重視時間銀行和志愿者服務價值，盡管兩位專家學者對民間援助挹注共同富裕的價值、是否具有解決社會問題的功能存在分歧，但這些頗具深度的思考對學界開展后續研究帶來了很大啟發價值。

現行統計制度偏重民間援助資金額、物品折算額，對志愿服務折算額重視程度不夠。這種做法低估了民間援助的價值。一個重要的改革取向是確定統計口徑，將彩票公益金和志愿服務折算額等資源納入民間援助資源總額。這既要考慮慈善組織捐款和志愿服務，又要考慮鄰里互助等捐款和志愿服務。

關于志愿服務的價值，學界已取得一些創新性科研成果，為民間援助和政府救助分別立法、分類建設提供了理論支持。其中，清華大學鄧國勝團隊[9]和中國社會科學院團隊[7]的成果頗具代表性。前者測算出2020年我國正式和非正式志愿服務價值總額約4 007.38億元人民幣，高于同期社會捐贈貢獻額1 509.44億元人民幣。該研究還對比分析了中國、美國、英國、德國的志愿者服務價值，研究發現我國志愿服務價值總量雖低于美國和德國，但高于英國（表2）。這表明我國應提高對志愿服務價值的重視程度，將其納入民間援助資源總量估算中。民政部可在年度民政事業發展統計公報中增設“志愿服務價值折現額”指標。后者研究發現，2021年，我國志愿服務價值折現額1 954億元，年度增長率20.62%；志愿服務指數年度增長率26.41%；全國志愿者總人數2.7億人，年度增長率16.67%；全國志愿服務組織總數123萬家，志愿服務參與率7.71%；超過1億名活躍志愿者奉獻服務42.07億小時。綜上所述，我國應改革民間援助資源統計口徑，肯定志愿服務價值，將其折現后納入民間援助資源總量中。這也是民間援助和政府救助分別立法需要考慮的主要因素。

（三）制定《中華人民共和國民間援助條例》（以下簡稱《民間援助條例》）

一是不增設新的政府部門。慈善事業仍由民政部門負責，民間援助輔助的政府救助行政管理機關與《社會救助暫行辦法》《社會救助法（草案）》中的行政管理機關對應。二是法規名稱使用“民間援助”，不使用“民間救助”，將“民間援助”與“政府救助”區分開。將《社會救助暫行辦法》《社會救助法（草案）》中的“社會力量參與”條款調出，納入《民間援助條例》；將《社會救助法》更名為《政府救助法》或《國家救助法》。三是民間援助類型和《社會救助法（草案）》中的救助類型對應。包括：最低生活保障、特困人員救助供養、醫療救助、疾病應急救助、教育救助、住房救助、就業救助、受災人員救助、生活無著的流浪乞討人員救助、臨時救助、法律法規規定的其他情形。四是增設內容，確保規制體系完整。《慈善法》《社會救助暫行辦法》《社會救助法（草案）》《公益事業捐贈法》對民間援助的統計口徑、數據庫、數字化慈善、區塊鏈+善款監管、元宇宙+募捐描述、以社會價值創造為核心的效益評估體系、從中央到地方的五級民間援助激勵機制、慈善服務、社區慈善、私益慈善、項目重復建設等諸多事項未作出可操作性規定，《民間援助條例》可將這些內容納入規制體系，確保內容豐富。

（四）處理好《民間援助條例》與《慈善法》《民法典》的銜接工作

《慈善法》是《民間援助條例》的上位法，是其制定根據，《民間援助條例》將《慈善法》第三條的第一款到第三款對應的“救助”部分調出，不調出第三條的第四款到第六款對應的“社會公益”部分。《民間援助條例》和《民法典》都調節民事關系，兩者的銜接難度不大。《民法典》對非營利組織外延、剩余利益分配、“捐助”與“捐贈”的區別作出了嚴謹和全面的規定，既完善了《慈善法》的不足，又利于《民間援助條例》和《民法典》的順利銜接[10]。

民間援助被納入《社會救助暫行辦法》《社會救助法（草案）》中，為何要將其從《社會救助暫行辦法》《社會救助法（草案）》中調出，單獨制定《民間援助條例》呢？回顧《社會救助法》建設進程便可知曉原因。民政部推進《社會救助法》立法建設工作約20年，卻始終無法獲得國務院常務會議審議通過，更無法獲得全國人大常委會審議通過，無法獲得國務院常務會議審議通過的一個重要原因是其規制的內容體系過于臃腫。專家學者、民政部官員和實務工作者還曾提議將法律援助也納入《社會救助法》。然而，國家并沒有采納這一提議，而是出臺了《中華人民共和國法律援助法》（2022年1月1日施行），將其確定為專項救助法。《社會救助法（草案）》規制的救助類型為11種，內容體系確實過于龐雜，涉及的行政管理部門也多，法律關系復雜。考慮到具體國情，我國應借鑒法律援助立法思路，按救助類型分別制定包括《民間援助條例》在內的專項救助法律法規是可行之策。

參考文獻：

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Value and Orientation of Separate Legislation for Civilian Assistance?and Government Assistance

Shao Xiangdong， Liu Yong

（College of Management，Shenyang Normal University， Shenyang Liaoning 110034）

Abstract：The realization of the strategic goal of common prosperity in the new era and the modern development of social security require non-governmental assistance to play a greater role. There are differences among non-governmental assistance， government assistance and social assistance in terms of funding sources， fundamental attributes and legal functions. There are many problems in their unified legislation， so it is necessary and feasible to legislate separately. The Charity Law combines public welfare and relief into“great charity”， which is a contradiction between the legislative spirit and administrative supervision. The content of the Interim Measures for Social Assistance and the Draft of the Social Assistance Law is too complicated and cumbersome. The statistical system of non-governmental aid resources is not sound， the statistical caliber is small， and the value of non-governmental voluntary services is not paid enough attention. The main reform orientation is to formulate the Civil Aid Regulations according to the Charity Law and the legislative experience of the Legal Aid Law.

Key words：civilian assistance; government assistance; charity; social assistance

【責任編輯：李 菁? ? 責任校對：趙 踐】

收稿日期： 2022-12-22

基金項目： 遼寧省經濟社會發展研究課題（2022lsljdybkt-007）；遼寧省教育廳高校基本科學研究項目（LJKR0355）；遼寧省社會科學基金項目（L21BGL050）

作者簡介： 邵祥東，男，遼寧營口人，沈陽師范大學副教授，碩士研究生導師，主要從事社會救助研究；劉勇，男，遼寧沈陽人，沈陽師范大學管理學碩士研究生，主要從事社會救助研究。