當(dāng)前耕地保護(hù)存在的主要問(wèn)題及對(duì)策

陸生海

（高臺(tái)縣自然資源局，甘肅高臺(tái) 734300）

0 引言

對(duì)于國(guó)家的農(nóng)業(yè)發(fā)展而言，耕地是非常重要的一個(gè)因素。隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的不斷加快，當(dāng)前我國(guó)耕地面積逐漸縮小，而人口數(shù)量越來(lái)越多，這就使得人均耕地面積逐年減少。因此，為了確保我國(guó)的糧食安全，就一定要做好對(duì)耕地的保護(hù)工作，在確保耕地?cái)?shù)量不會(huì)減少的同時(shí)，盡可能地去提高耕地質(zhì)量，這也是耕地保護(hù)制度得以落實(shí)的關(guān)鍵所在。我國(guó)是世界農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)業(yè)在我國(guó)發(fā)展的過(guò)程中發(fā)揮了重要作用，耕地的保護(hù)與農(nóng)業(yè)的發(fā)展有著密切關(guān)聯(lián)。所以，必須重視對(duì)鄉(xiāng)村地區(qū)耕地的保護(hù)工作，以此來(lái)真正促進(jìn)我國(guó)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)，并且還要在此過(guò)程中做好對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，從而實(shí)現(xiàn)我國(guó)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

1 當(dāng)前我國(guó)耕地保護(hù)存在的主要問(wèn)題

在我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展的今天，當(dāng)前城市郊區(qū)的耕地?cái)?shù)量越來(lái)越少，所以，為了實(shí)現(xiàn)我國(guó)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，就一定要加大對(duì)耕地的保護(hù)力度，不斷地去提高耕地質(zhì)量。在當(dāng)前，我國(guó)耕地后備資源面臨著短缺的問(wèn)題，要想在糧食大量生產(chǎn)的情況下，確保不會(huì)出現(xiàn)土地質(zhì)量降低的問(wèn)題，就要加大對(duì)耕地的管理力度，做好相關(guān)的保護(hù)工作。但就實(shí)際來(lái)看，現(xiàn)階段我國(guó)整體耕地質(zhì)量并不高，還處于中等偏下的水平。

1.1 耕地產(chǎn)量下降

在城市迅速發(fā)展的影響下，當(dāng)前許多城市郊區(qū)的高產(chǎn)農(nóng)業(yè)用地，都逐漸被非農(nóng)業(yè)建筑物所取代。在城市發(fā)展的過(guò)程中，雖然許多糧食產(chǎn)地都發(fā)揮了一定作用，在一定程度上實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)耕地與城市的和諧發(fā)展，但實(shí)際上，新開(kāi)墾的耕地沒(méi)有經(jīng)過(guò)耕種，其產(chǎn)量較低、交通較為落后，大規(guī)模的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)往往難以實(shí)現(xiàn)，現(xiàn)階段，我國(guó)許多耕地都只是中低產(chǎn)田。

1.2 土地營(yíng)養(yǎng)結(jié)構(gòu)失衡

在我國(guó)，人口數(shù)量眾多，人均耕地較低，耕地自身往往缺乏足夠的肥力。在糧食生產(chǎn)時(shí)，通常會(huì)應(yīng)用各種化學(xué)肥料，以此來(lái)使得農(nóng)作物生長(zhǎng)得到所需的肥力。但就實(shí)際來(lái)看，如果過(guò)多地使用化肥，就將導(dǎo)致土地的有機(jī)質(zhì)大大減少，因?yàn)榛十?dāng)中含有過(guò)多的氮、磷等，很容易導(dǎo)致土地的微量元素成分出現(xiàn)失衡的問(wèn)題，在當(dāng)前我國(guó)所有的耕地中，缺鉀的土地占比超過(guò)了50%。雖然我國(guó)耕地面積在全世界范圍內(nèi)占比并不高，但所消費(fèi)的化學(xué)肥料占比卻高達(dá)35%，在單位面積的耕地中，所投入的化學(xué)肥料遠(yuǎn)超世界平均水平。在這種不合理的化肥投入情況下，耕地的產(chǎn)量非但未實(shí)現(xiàn)增加，還大大破壞了土壤，使得生態(tài)環(huán)境不斷惡化，進(jìn)而導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全變得更低，不利于我國(guó)農(nóng)業(yè)的健康發(fā)展。

1.3 土地退化嚴(yán)重

我國(guó)所出現(xiàn)的土地退化問(wèn)題，更多地反映為土地的水土流失現(xiàn)象，隨著水土流失問(wèn)題的加劇，當(dāng)前我國(guó)可耕種的土地面積不斷減少，越來(lái)越多的土地出現(xiàn)了土壤酸化、黃土沙化的問(wèn)題。早在20世紀(jì)，我國(guó)就出現(xiàn)了嚴(yán)重的水土流失問(wèn)題，我國(guó)土地的耕作層不斷的變淺，同時(shí)，在我國(guó)工業(yè)的迅速發(fā)展的背景下，許多廠商一味追求經(jīng)濟(jì)效益，在農(nóng)田中大量地排放化學(xué)廢水，再加上人們?yōu)榱颂岣呒Z食產(chǎn)量，使用了過(guò)多化肥，導(dǎo)致土壤的成分失去平衡，土地的污染問(wèn)題越來(lái)越嚴(yán)重。同時(shí)，隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的不斷加快，當(dāng)前我國(guó)城市中逐漸出現(xiàn)了更加嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)機(jī)制與要求。但在城市發(fā)展的過(guò)程中，人力成本越來(lái)越高，在此情況下，許多企業(yè)與工程為了減小運(yùn)營(yíng)成本，把廠房設(shè)置到了人力成本更低且對(duì)環(huán)境保護(hù)要求較低的農(nóng)村地區(qū)當(dāng)中，這就使得原本生態(tài)比較脆弱的農(nóng)村生態(tài)受到了更加嚴(yán)重的污染，對(duì)耕地帶來(lái)了極大的負(fù)面影響。

1.4 土地規(guī)劃不科學(xué)

現(xiàn)如今，伴隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，在對(duì)土地開(kāi)發(fā)與利用的過(guò)程當(dāng)中，因?yàn)楣I(yè)用地需求量的持續(xù)增加，導(dǎo)致越來(lái)越多的耕地被轉(zhuǎn)為工程建設(shè)。長(zhǎng)期下去，就將會(huì)導(dǎo)致鄉(xiāng)村地區(qū)中能夠耕種的土地面積大大減少，出現(xiàn)嚴(yán)重不合理的用地規(guī)劃。這樣的情況不但會(huì)造成土地資源浪費(fèi)嚴(yán)重的問(wèn)題，還將會(huì)導(dǎo)致鄉(xiāng)村土地資源的開(kāi)發(fā)利用無(wú)法順利進(jìn)行。

1.5 永久基本農(nóng)田保護(hù)制度實(shí)施有問(wèn)題

為了保護(hù)我國(guó)的優(yōu)質(zhì)耕地資源實(shí)行了永久基本農(nóng)田保護(hù)制度，通過(guò)法律手段保護(hù)耕地資源。2017年我國(guó)劃定了大約1.07億hm2的永久基本農(nóng)田，同時(shí)受到了法律制度的保護(hù)，而在劃分過(guò)程中，主要?jiǎng)澐值氖浅鞘兄苓吅徒煌ㄑ鼐€(xiàn)易被占用的耕地，加強(qiáng)保護(hù)這部分耕地。按照永久基本農(nóng)田制度規(guī)定，其在劃定后未得到相關(guān)部門(mén)允許情況下任何企業(yè)和個(gè)人都不可擅自占用或是改變用途，否則會(huì)受到法律處罰。該制度的建立和實(shí)施既能夠保護(hù)優(yōu)質(zhì)耕地資源，也能夠阻斷城市化占用耕地資源途徑，促進(jìn)城市化合理發(fā)展。但是，根據(jù)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有些地方政府對(duì)永久基本農(nóng)田空間規(guī)劃存在分歧，要求重新劃分空間布局，這是因?yàn)椴煌胤浇?jīng)濟(jì)發(fā)展有差異，進(jìn)而使永久基本農(nóng)田保護(hù)制度的實(shí)施手段不同，執(zhí)行上存在問(wèn)題。例如有些城市需要重新編制國(guó)土空間，同時(shí)將其轉(zhuǎn)變成永久基本農(nóng)田，盡管可以?xún)?yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)，但是整體形勢(shì)并不合理，有些地方希望可以與城市之間聯(lián)系密切，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但是在加強(qiáng)聯(lián)系期間這些地方大部分都是永久基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，進(jìn)而使城市化無(wú)法順利推進(jìn)，因此有些城市管理人員想盡辦法使耕地性質(zhì)改變，導(dǎo)致耕地減少不可避免。此外，在永久農(nóng)田保護(hù)制度、生態(tài)環(huán)保制度和退耕還林制度這三種制度的實(shí)施下，彼此經(jīng)常面臨沖突、重疊、矛盾問(wèn)題，無(wú)法有效保護(hù)耕地。

2 加強(qiáng)耕地保護(hù)的有效對(duì)策

2.1 建立科學(xué)可行的環(huán)保監(jiān)察機(jī)制

就目前來(lái)看，在耕地開(kāi)發(fā)利用的過(guò)程中存在著許許多多的問(wèn)題，這些問(wèn)題長(zhǎng)期難以得到解決，這就致使鄉(xiāng)村現(xiàn)有耕地不能夠真正實(shí)現(xiàn)合理的利用。為此，要想有效加強(qiáng)耕地的整體利用率，并確保耕地開(kāi)發(fā)的科學(xué)性與可行性，就應(yīng)當(dāng)建立起滿(mǎn)足農(nóng)村發(fā)展需要的環(huán)保監(jiān)察機(jī)制，從而最大程度地緩解鄉(xiāng)村耕地環(huán)境的污染問(wèn)題，將此機(jī)制落實(shí)到鄉(xiāng)村耕地的方方面面。在對(duì)此機(jī)制進(jìn)行制定與落實(shí)的過(guò)程當(dāng)中，應(yīng)當(dāng)充分考慮到實(shí)際情況，采用更加合理的措施，做好對(duì)鄉(xiāng)村的環(huán)保紀(jì)檢監(jiān)察，加強(qiáng)環(huán)保制度的嚴(yán)格程度。與此同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)確保縣級(jí)環(huán)保部門(mén)能夠在日常工作的過(guò)程中定期針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保問(wèn)題實(shí)施全面的檢查，提高整個(gè)檢查過(guò)程的規(guī)范化與標(biāo)準(zhǔn)化。在進(jìn)行檢查時(shí)，倘若發(fā)現(xiàn)了不遵守環(huán)保法律法規(guī)的企業(yè)，就要對(duì)其進(jìn)行相應(yīng)的懲罰。

2.2 健全鄉(xiāng)村土地法律體系

為了進(jìn)一步提高鄉(xiāng)村耕地資源開(kāi)發(fā)與利用的有效性，就需要根據(jù)當(dāng)前鄉(xiāng)村的具體情況，采取行之有效的方法來(lái)盡可能地改進(jìn)并健全現(xiàn)行的土地法律體系，并且還應(yīng)當(dāng)制定并落實(shí)符合開(kāi)發(fā)利用耕地資源的基本原則。無(wú)論是對(duì)任何土地資源的開(kāi)發(fā)利用，都要嚴(yán)格遵守相關(guān)的法律及標(biāo)準(zhǔn)，確保開(kāi)發(fā)與利用的過(guò)程可以具有更高的合理性與合法性。對(duì)鄉(xiāng)村土地的法律體系進(jìn)行完善，在實(shí)現(xiàn)對(duì)耕地資源開(kāi)發(fā)利用的規(guī)范化管理的同時(shí)，確保農(nóng)村耕地資源的合理利用。一方面，完善耕地保護(hù)制度。首先，當(dāng)?shù)卣訌?qiáng)協(xié)同能力，在實(shí)施永久基本農(nóng)田保護(hù)制度時(shí)避免政策矛盾，統(tǒng)一各部門(mén)執(zhí)行力度，并加強(qiáng)監(jiān)督耕地資源性質(zhì)變化，避免耕地存在非農(nóng)化、非糧化等問(wèn)題，實(shí)行協(xié)同監(jiān)管機(jī)制，有效利用土地資源。其次，實(shí)行嚴(yán)格的耕地占補(bǔ)平衡政策，優(yōu)化工業(yè)建設(shè)用地格局。該政策可以延緩城市擴(kuò)張，避免不合理擴(kuò)張行為，既能夠減少地方占用耕地，也能夠合理利用土地資源。有些地方為實(shí)現(xiàn)“占水田補(bǔ)水田”目標(biāo)，在農(nóng)村土地綜合整治建設(shè)中投入成本多，占什么補(bǔ)什么的政策實(shí)施促使了當(dāng)?shù)卣推髽I(yè)可以最大限度利用土地資源，節(jié)約土地資源。因此，在全國(guó)范圍內(nèi)推廣耕地占補(bǔ)平衡政策十分有必要，可以?xún)?yōu)化土地資源空間布局，提高城市建設(shè)用地利用率。最后，對(duì)于耕地非糧化問(wèn)題，需要農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)加大力度研究農(nóng)業(yè)種植布局，并利用當(dāng)?shù)氐淖匀毁Y源和勞動(dòng)力從宏觀角度上優(yōu)化農(nóng)業(yè)種植布局，并加大力度發(fā)展綠洲農(nóng)業(yè)、灌溉農(nóng)業(yè)以及設(shè)施農(nóng)業(yè)，建立“三位一體”耕地保護(hù)格局，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，有利于當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)文明建設(shè)，改善當(dāng)?shù)孛裆⒄衽d鄉(xiāng)村，提高當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)發(fā)展質(zhì)量。另外，大城市擴(kuò)張過(guò)程中有效利用非耕地資源發(fā)展，發(fā)展果蔬行業(yè)，確保城市蔬菜供應(yīng)，防止耕地資源濫用，并禁止農(nóng)業(yè)用地建設(shè)建筑，確保耕地資源可以種植農(nóng)作物，保證糧食安全。

另一方面，完善后備耕地資源保護(hù)體系。后備耕地資源的保護(hù)重點(diǎn)在于處理好保護(hù)和開(kāi)發(fā)關(guān)系，加強(qiáng)保護(hù)后備耕地資源同時(shí)還需要采用科學(xué)方法有效開(kāi)發(fā)利用后備耕地資源，在建設(shè)耕地保護(hù)制度時(shí)借鑒其他保護(hù)政策或是后備資源保護(hù)性開(kāi)發(fā)儲(chǔ)備制度。例如，西北地區(qū)可以參考以色列國(guó)家節(jié)水技術(shù)加大力度研究滴灌、漫灌等技術(shù)，有效利用水資源，發(fā)展當(dāng)?shù)剡m合的農(nóng)業(yè)，緩解水土流失問(wèn)題。再比如鹽堿地可以參考荷蘭鹽堿地綠色開(kāi)發(fā)技術(shù)開(kāi)發(fā)土地資源，緩解耕地不足問(wèn)題，并提高糧食產(chǎn)量，確保糧食供應(yīng)穩(wěn)定。再如，黃土高原可以通過(guò)開(kāi)展低山緩坡造地工程擴(kuò)大耕地范圍，促進(jìn)區(qū)域農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

2.3 重視鄉(xiāng)村耕地資源的可持續(xù)發(fā)展

我國(guó)農(nóng)業(yè)的發(fā)展都離不開(kāi)對(duì)于耕地資源的利用，它是人們生活當(dāng)中不可缺少的重要事務(wù)。因此，必須構(gòu)建并落實(shí)滿(mǎn)足鄉(xiāng)村發(fā)展需要的耕地資源規(guī)劃，這不但能夠?yàn)猷l(xiāng)村文明的建設(shè)提供更好的條件，還能夠非常有效地促進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在實(shí)際應(yīng)用中，要根據(jù)具體情況，盡可能地提高鄉(xiāng)村村民的可持續(xù)發(fā)展觀念，確保耕地資源在開(kāi)發(fā)利用的過(guò)程當(dāng)中不會(huì)發(fā)生浪費(fèi)的情況，以此來(lái)防止出現(xiàn)土地荒漠化、水土流失等的各種問(wèn)題。另外，我國(guó)耕地中有超過(guò)一半的耕地處于低質(zhì)量水平，因此相關(guān)部門(mén)需要提高耕地質(zhì)量，特別是黃土高原、山東丘陵等地方的土地質(zhì)量差，需要當(dāng)?shù)卣纳苹A(chǔ)設(shè)施，提高耕地質(zhì)量，穩(wěn)步增加種植產(chǎn)量，增加農(nóng)民種植效益，促使當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)能夠持續(xù)發(fā)展，減少非糧化現(xiàn)象出現(xiàn)，合理利用耕地資源。針對(duì)不同鄉(xiāng)村環(huán)境特征發(fā)展合適的作物。例如，江浙地區(qū)因地制宜種植，提高農(nóng)民種植認(rèn)識(shí)，禁止盲目跟種。再如，東北平原多可以種植小麥等作物，南方濕潤(rùn)、湖泊密集可以種植水稻等，需要當(dāng)?shù)卣訌?qiáng)引導(dǎo)使農(nóng)民可以提高自身的種植技術(shù)水平，有效利用根底資源，促進(jìn)鄉(xiāng)村耕地資源實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

2.4 強(qiáng)化鄉(xiāng)村耕地資源管理人才隊(duì)伍的建設(shè)

在對(duì)鄉(xiāng)村耕地進(jìn)行開(kāi)發(fā)與利用的過(guò)程當(dāng)中，必須充分考慮到具體的情況，通過(guò)有效的措施來(lái)積極解決鄉(xiāng)村耕地環(huán)境當(dāng)中存在的各種問(wèn)題。在對(duì)這些問(wèn)題進(jìn)行處理時(shí)，為了提高處理效果，就需要重視對(duì)鄉(xiāng)村耕地資源管理人才隊(duì)伍的建設(shè)，將此作為一項(xiàng)重要工作來(lái)進(jìn)行，從而為鄉(xiāng)村地區(qū)培養(yǎng)出具有高專(zhuān)業(yè)能力與專(zhuān)業(yè)素質(zhì)的人才，使其能夠在耕地環(huán)境的管理與處理中發(fā)揮有效作用，提高耕地資源開(kāi)發(fā)與利用的管理效果。與此同時(shí)，相關(guān)管理部門(mén)還應(yīng)當(dāng)針對(duì)現(xiàn)有的人員實(shí)施專(zhuān)門(mén)的培訓(xùn)，從而使其綜合能力能夠得到提高。必須盡可能地培養(yǎng)出更多的人才，才能夠在實(shí)踐當(dāng)中真正發(fā)揮作用，解決我國(guó)耕地保護(hù)中的各種問(wèn)題。

3 結(jié)語(yǔ)

對(duì)耕地的開(kāi)發(fā)利用與鄉(xiāng)村環(huán)境的保護(hù)是密切相關(guān)的，二者相互影響又相互促進(jìn)，必須要做好對(duì)二者關(guān)系的協(xié)調(diào)，才能夠真正實(shí)現(xiàn)對(duì)耕地的有效保護(hù)。現(xiàn)如今，耕地的過(guò)度開(kāi)發(fā)利用造成了越來(lái)越嚴(yán)重的環(huán)境污染問(wèn)題，因此，在今后要提高對(duì)環(huán)境問(wèn)題的重視，采取有效的措施來(lái)對(duì)耕地的開(kāi)發(fā)利用進(jìn)行改善，加大環(huán)境保護(hù)力度，以此來(lái)推進(jìn)我國(guó)整體經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。