探討鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出制度改革

趙 朕

（河南農(nóng)業(yè)大學(xué)，河南鄭州 450003）

0 引言

2020年，我國(guó)發(fā)布的關(guān)于鄉(xiāng)村振興的相關(guān)文件中提出：要切實(shí)做好鄉(xiāng)村振興工作，通過(guò)鄉(xiāng)村振興筑牢“三農(nóng)”基礎(chǔ)。想要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興必須注意以下三個(gè)要素：人力資源、土地、資金，就是誰(shuí)來(lái)做改革工作、土地改革方式、資金從哪來(lái)。“土地改革方式”是核心內(nèi)容，是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要抓手，在土地改革工作中，最重要的工作就是對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)以及承包權(quán)制度進(jìn)行改革。

1 理論研究與實(shí)踐探索

在建設(shè)新農(nóng)村工作的初期，就有很多學(xué)者對(duì)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)以及承包權(quán)的相關(guān)退出機(jī)制進(jìn)行了深入的研究，研究主要從兩個(gè)角度開(kāi)展：第一，研究有哪些因素能夠影響到農(nóng)民退出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)以及土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的意愿。當(dāng)前研究表明，年齡越大、接受教育程度越高、補(bǔ)償資金越多，農(nóng)民退出的意愿就越強(qiáng)烈。但是當(dāng)前實(shí)行的土地保障替代功能無(wú)法調(diào)動(dòng)起農(nóng)民的積極性。部分學(xué)者建立了相關(guān)數(shù)學(xué)模型對(duì)影響農(nóng)戶(hù)退出意愿的因素進(jìn)行了研究，發(fā)現(xiàn)農(nóng)村家庭年收入情況、家庭成員文化程度以及對(duì)當(dāng)前退出政策抱有的態(tài)度對(duì)農(nóng)民退出土地意愿影響最大。第二，研究建立健全土地經(jīng)營(yíng)權(quán)以及土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的相關(guān)退出機(jī)制。以往的法律在農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)以及土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出領(lǐng)域基本為空白，對(duì)于退出的程序也沒(méi)有明確，法律結(jié)構(gòu)屬于封閉狀態(tài)，因此在實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興、推進(jìn)農(nóng)村土地改革的背景下，我國(guó)必須加大力度探索土地經(jīng)營(yíng)權(quán)以及土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的相關(guān)退出機(jī)制，切實(shí)推進(jìn)農(nóng)村土地改革。從實(shí)踐角度來(lái)講，河北省安平縣、江西省吉水縣、四川省渠縣金鑼鄉(xiāng)等地紛紛建立了土地改革試點(diǎn)區(qū)域，現(xiàn)在已經(jīng)對(duì)農(nóng)村土地改革機(jī)制進(jìn)行了相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間的實(shí)踐探索。這為本論文提供了非常有價(jià)值的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)以及理論依據(jù)。但是之前的研究以及具體工作都是以建設(shè)新農(nóng)村為背景進(jìn)行的，未必完全符合我國(guó)出臺(tái)的一系列鄉(xiāng)村振興以及土地經(jīng)營(yíng)權(quán)和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出制度改革的相關(guān)設(shè)想。因此，本文希望通過(guò)有針對(duì)性地探索研究，為在鄉(xiāng)村振興背景下的農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)以及土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出體制改革起到參考作用。

2 農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)以及土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出制度改革工作的特點(diǎn)和面臨的困境

2.1 農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)以及土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出制度改革工作的特點(diǎn)

這些年，農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)以及土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出制度改革工作的特點(diǎn)有如下幾個(gè)方面：

一是農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)以及土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的退出方式多樣。比如，江西省吉水縣要求本地村民在退出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)以及承包權(quán)時(shí)，一并退出宅基地的使用權(quán)和土地上的房屋所有權(quán)，同時(shí)需要將農(nóng)村戶(hù)口轉(zhuǎn)為城市戶(hù)口。而河北省安平縣實(shí)行的土地退出制度分為兩種，分別是“永久退出土地”“暫時(shí)退出土地”。“永久退出土地”是指喪失集體成員資格，將土地還給集體，并永遠(yuǎn)不再承包；“暫時(shí)退出土地”是指農(nóng)戶(hù)在約定的期間內(nèi)退出土地，但是合同到期后，農(nóng)戶(hù)仍然擁有土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。同時(shí)還分別設(shè)計(jì)了“全部退出”“部分退出”兩種方式。前者就是村民退出全部土地，后者就是村民退出一部分土地，不管選擇哪種方式，村民都依舊擁有宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)，并且一直屬于村集體成員。

二是相關(guān)部門(mén)頒發(fā)土地確權(quán)登記證明。2012年，河北省安平縣就開(kāi)展了農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、土地上房屋所有權(quán)以及農(nóng)民宅基地使用權(quán)的確權(quán)登記證明。到2017年底，河北省安平縣相關(guān)證書(shū)發(fā)放已經(jīng)達(dá)到了88%。四川省渠縣金鑼鄉(xiāng)是我國(guó)實(shí)行土改制度的試點(diǎn)地區(qū)，到2020年年初，農(nóng)村中型以上規(guī)模經(jīng)營(yíng)占比已經(jīng)達(dá)到了90%，全縣共有4.48萬(wàn)hm2土地已經(jīng)完成確權(quán)。

三是資金籌措渠道多樣。很多試點(diǎn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)都比較落后，因此在實(shí)施土地退出改革時(shí)必須采用多種方式籌集資金。我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部給四川省渠縣金鑼鄉(xiāng)的土地退出改革工作提供了50萬(wàn)元的經(jīng)費(fèi)支持，省政府拿出了650萬(wàn)元，村集體采用暫借的方法來(lái)獲得第一筆土地收儲(chǔ)金，然后在土地流轉(zhuǎn)之后，將獲得的收益還本付息。河北省安平縣獲得土地收儲(chǔ)補(bǔ)償金的方式主要有村集體自籌資金、金融機(jī)構(gòu)提供貸款、政府財(cái)政補(bǔ)貼、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)以及使用權(quán)租賃方支付租金等。

四是補(bǔ)償方法多種多樣。金鑼鄉(xiāng)、吉水縣都結(jié)合本地經(jīng)濟(jì)實(shí)際情況確定了土地征收標(biāo)準(zhǔn)以及經(jīng)營(yíng)權(quán)和使用權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格，采用現(xiàn)金的方式一次性給予農(nóng)戶(hù)補(bǔ)償。在金鑼鄉(xiāng)，如果農(nóng)戶(hù)有養(yǎng)老需求，可以參加“土地養(yǎng)老”政策，就是通過(guò)退出土地來(lái)獲取相應(yīng)的養(yǎng)老服務(wù)。安平縣實(shí)行的土地退改政策中，村民可以把自己的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)以及土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)兌換成股權(quán)，集體經(jīng)濟(jì)組織按照占股份額定期為農(nóng)戶(hù)發(fā)放收益，把村民變成了集體經(jīng)濟(jì)的股東。

五是政府相關(guān)部門(mén)或者集體組織主導(dǎo)。不管是試點(diǎn)區(qū)，還是其他區(qū)域，農(nóng)民土地經(jīng)營(yíng)權(quán)與承包權(quán)的獲取、使用、租賃以及退出工作基本上都在政府相關(guān)部門(mén)或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、村集體的指導(dǎo)下進(jìn)行。安平縣的土地退出工作是由政府相關(guān)部門(mén)同村集體一道對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行收儲(chǔ)。金鑼鄉(xiāng)同其他地方稍有不同，由國(guó)企以及村集體共同成立金鑼農(nóng)村農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)有限公司，該公司對(duì)退出的土地進(jìn)行購(gòu)買(mǎi)，獲得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)以及土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。

2.2 土地退改工作面臨的困境

這些年開(kāi)展的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)以及土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出機(jī)制改革工作取得了一定的成效，但是從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)講，目前的改革工作還存在以下幾點(diǎn)問(wèn)題：

第一，退出機(jī)制沒(méi)有層次。目前部分地區(qū)為了彰顯政績(jī)，強(qiáng)行實(shí)施“組合退出”模式。這種退出模式僅從村集體收益角度出發(fā)，沒(méi)有切實(shí)為村民解除后顧之憂(yōu)。比如，吉水縣要求退地村民必須連同土地上的宅基地使用權(quán)一并退出，并遷出農(nóng)業(yè)戶(hù)口。雖然此舉將村民同集體組織之間的利益聯(lián)系徹底切斷，表面上能夠避免土地糾紛，但是我國(guó)城鎮(zhèn)化的進(jìn)程要比人口非農(nóng)化的進(jìn)程慢，農(nóng)民進(jìn)入城市需要一段時(shí)間。一旦出現(xiàn)大規(guī)模農(nóng)戶(hù)進(jìn)城失敗情況，那么這些完全退出土地的村民只能滯留在城市，導(dǎo)致城市貧民窟增多，并可能因此而產(chǎn)生嚴(yán)重的社會(huì)糾紛。

第二，過(guò)分強(qiáng)調(diào)土地確權(quán)。土地細(xì)碎化包括地權(quán)細(xì)碎化，就是將一個(gè)產(chǎn)權(quán)人為劃分成多個(gè)產(chǎn)權(quán)。確定地權(quán)的出發(fā)點(diǎn)是以前我國(guó)絕大部分土地存在集體與農(nóng)戶(hù)歸屬不明問(wèn)題。對(duì)于一些碎片化程度大的土地進(jìn)行確權(quán)，會(huì)將原本完整的土地產(chǎn)權(quán)分解成每個(gè)獨(dú)立的小產(chǎn)權(quán)，將土地權(quán)屬不明問(wèn)題變成地權(quán)細(xì)碎化問(wèn)題。地權(quán)細(xì)碎化會(huì)導(dǎo)致退改工作推進(jìn)困難，提高租賃土地的價(jià)格，也會(huì)導(dǎo)致土地退出工作監(jiān)管困難，陷入“反公地困境”。

第三，土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)。當(dāng)前，確定農(nóng)民退出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)以及土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)大多參考當(dāng)?shù)卣鞯匮a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和土地流轉(zhuǎn)的價(jià)格。這種評(píng)估辦法不但無(wú)法體現(xiàn)出農(nóng)村土地的市場(chǎng)價(jià)值，也沒(méi)有體現(xiàn)出農(nóng)村土地要素屬性，退出土地村民獲得的補(bǔ)償少，無(wú)法調(diào)動(dòng)村民退出土地的積極性。從補(bǔ)償金來(lái)源角度，雖然向政府借貸，通過(guò)土地流轉(zhuǎn)獲利來(lái)償還貸款方式，理論上具有可行性，但實(shí)際上不僅加重了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，且當(dāng)土地流轉(zhuǎn)收益無(wú)法償還借款時(shí)，無(wú)法兌現(xiàn)村民的補(bǔ)償，使村民切身利益受損。

第四，村民參與度欠缺。退地全過(guò)程都是由行政力量主導(dǎo)，從上到下開(kāi)展土地經(jīng)營(yíng)權(quán)以及土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出工作。在土地退出過(guò)程中，不僅存在市場(chǎng)機(jī)制缺位情況，也沒(méi)有發(fā)揮出村民的主體作用，這是非常典型的“強(qiáng)制性退地”。政府主體或者長(zhǎng)官意志完全影響退地政策，而不是由市場(chǎng)供求關(guān)系以及農(nóng)民切實(shí)需求決定的退地政策。

第五，規(guī)模化嚴(yán)重。每個(gè)區(qū)域規(guī)劃試點(diǎn)區(qū)主要目的是使農(nóng)業(yè)朝規(guī)模化經(jīng)營(yíng)方向發(fā)展，但是也不能盲目追求規(guī)?；?，必須適度，但是怎樣控制度的范圍？當(dāng)前我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程還沒(méi)有完成，如果僅為了實(shí)現(xiàn)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，讓大量的農(nóng)民從農(nóng)村走進(jìn)城市，把土地耕種的任務(wù)交給集體種植機(jī)構(gòu)，那么這些進(jìn)城的農(nóng)民生活質(zhì)量便無(wú)法得到保障。

3 推進(jìn)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)以及土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出改革工作的新舉措

3.1 做好地權(quán)確權(quán)以及收束工作是土地退改工作的基礎(chǔ)

退出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)以及退出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)當(dāng)同時(shí)進(jìn)行，要提高土地配置效率，充分體現(xiàn)地權(quán)的排他屬性，就必須做好地權(quán)確權(quán)及收束工作。我國(guó)想要解決這個(gè)問(wèn)題，必須先明確每個(gè)獨(dú)立地權(quán)，開(kāi)展土地整理工作，然后收束地權(quán)，這樣有利于農(nóng)業(yè)朝規(guī)?；?jīng)營(yíng)方向發(fā)展，也有助于實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。一是需要完善相關(guān)法律，明晰地權(quán)邊界、利益分配以及土地所有結(jié)構(gòu)；二是需要恢復(fù)土地雙層經(jīng)營(yíng)體系，堅(jiān)決本著土地集體所有原則，加強(qiáng)村集體以及組織對(duì)土地的管理權(quán)。

3.2 采用多層次的方式開(kāi)展土地退改工作的必然要求

采用多層次的方式開(kāi)展土地退出工作可以滿(mǎn)足各種要素稟賦村民的實(shí)際需求。村民的土地所有面積、繳納社保情況、收入等不同，因此實(shí)際需求也不一樣。農(nóng)民想真正融入城市生活需要很長(zhǎng)一段時(shí)間，不同時(shí)期村民的要素稟賦也存在差異，因此要有針對(duì)性地實(shí)行多層次的退地方式，以此來(lái)滿(mǎn)足不同村民的實(shí)際需要。政府要不斷探索農(nóng)民部分退地、全部退地、家庭人口捆綁退地等方式，通過(guò)加強(qiáng)政策解讀，讓農(nóng)民選擇真正適合自己的退地方式。

3.3 創(chuàng)新土地退出補(bǔ)償機(jī)制是土地退改的根本保障

發(fā)放土地退出補(bǔ)償能夠提高農(nóng)民退地積極性，是推進(jìn)土地退改工作的內(nèi)在動(dòng)力。沒(méi)有科學(xué)合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)民就不會(huì)退出可以維持家庭溫飽的土地，因此要?jiǎng)?chuàng)新土地退出補(bǔ)償機(jī)制。一是合理確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。要給予土地發(fā)展權(quán)足夠的尊重。土地發(fā)展權(quán)就是農(nóng)民對(duì)土地進(jìn)行利用以及發(fā)展的權(quán)利，用經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)衡量，就是土地改變用途之后的市場(chǎng)價(jià)值。農(nóng)民才是土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)人，國(guó)家應(yīng)當(dāng)切實(shí)保護(hù)農(nóng)民權(quán)利。二是保障補(bǔ)償來(lái)源。相關(guān)部門(mén)要多渠道籌措資金，通過(guò)建立內(nèi)部金融、探索社會(huì)資本聯(lián)合等方式自主籌集資金。政府要起到引導(dǎo)作用，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與。農(nóng)業(yè)銀行、商業(yè)銀行以及農(nóng)業(yè)金融機(jī)構(gòu)要積極作為，配合政府工作。

3.4 將堅(jiān)持農(nóng)民主體地位、市場(chǎng)推動(dòng)地位、政府協(xié)調(diào)地位作為土地退改的關(guān)鍵

實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的本質(zhì)是提高農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收入，在鄉(xiāng)村振興過(guò)程中，市場(chǎng)必須發(fā)揮推動(dòng)作用，政府在該項(xiàng)工作中只是起協(xié)調(diào)作用。農(nóng)村土地改革的主體是農(nóng)民，目標(biāo)也是為了造福農(nóng)民，只有堅(jiān)持該目標(biāo)才能發(fā)揮動(dòng)力，土地改革才有效率。

一是，農(nóng)民必須參與到土地退改工作中，注重農(nóng)民在土改工作中主體地位。二是，要建立健全統(tǒng)一的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出流通平臺(tái)以及土地退出規(guī)章制度，做好農(nóng)村土地供求對(duì)接工作。三是，政府在土地退出工作中要發(fā)揮引導(dǎo)作用，從頂層設(shè)計(jì)、轉(zhuǎn)變職能、政策支持方面提供幫助，不能影響農(nóng)民意愿以及市場(chǎng)供求關(guān)系。

3.5 實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興、加強(qiáng)城鄉(xiāng)融合是土地退改工作的落腳點(diǎn)

農(nóng)民轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)在農(nóng)民真正融入城市之后，不能本末倒置，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)以及土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的退出工作也是一樣的道理。只有建立健全切實(shí)可行的土地退出制度，讓制度為鄉(xiāng)村振興保駕護(hù)航，才能讓農(nóng)民真正適應(yīng)城市生活，讓更多土地資源發(fā)揮作用。農(nóng)村的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)改革要適應(yīng)鄉(xiāng)村振興的實(shí)際需求，政策的制定與實(shí)施應(yīng)當(dāng)符合城鄉(xiāng)融合實(shí)際情況，不能超前，也不能落后。同時(shí)，要建立健全相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)防范體系，在土地退出工作中預(yù)留一些土地，以便農(nóng)民無(wú)法融入城市選擇回家時(shí)，依然有地可種，這是防止萬(wàn)一的必要“浪費(fèi)”，是必要的計(jì)劃內(nèi)資源冗余。