國土空間規(guī)劃編制問題研究

鄭軍

（合肥循環(huán)經(jīng)濟示范園管委會，安徽 合肥 231605）

0 引言

國土規(guī)劃是基于原有的空間進行綜合設(shè)計，對有限的空間進行功能、資源利用等多方面的規(guī)劃。以往，空間規(guī)劃是針對部門行業(yè)，現(xiàn)如今各行業(yè)的發(fā)展，使得國土資源規(guī)劃，從空間規(guī)劃轉(zhuǎn)變?yōu)榭臻g優(yōu)化的規(guī)劃理念上。國家進行國土空間規(guī)劃，保障了國土資源統(tǒng)籌和環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，保證空間格局合理部署、各項要素合理配置，在空間規(guī)劃體系改革過程中，落實好生態(tài)環(huán)境保護工作。結(jié)合國情將生態(tài)文明建設(shè)和空間開發(fā)協(xié)同規(guī)劃，響應(yīng)不同主體的訴求，對于當(dāng)前的國土空間規(guī)劃工作尤為重要。

1 新時期對于國土空間規(guī)劃的要求和思考

1.1 基于空間規(guī)劃的要求

當(dāng)前，隨著國家改革發(fā)展，賦予國土空間規(guī)劃新的屬性。與以往不同，現(xiàn)階段的社會經(jīng)濟高速發(fā)展，使得國土空間規(guī)劃更注重綜合性規(guī)劃設(shè)計，基于民生建設(shè)加強對空間高質(zhì)量開發(fā)建設(shè)，為民生發(fā)展提供安穩(wěn)保障。國土空間規(guī)劃與治理在新的環(huán)境下，面臨著重重壓力和挑戰(zhàn)。國土空間規(guī)劃與治理訴求如圖1 所示，首先，國土空間是國家發(fā)展過程中構(gòu)建藍圖的重要依據(jù)，與城市鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃而言相比，國土空間規(guī)劃需要平衡好城鄉(xiāng)資源，做好資源保護與發(fā)展，探尋發(fā)展中的平衡點，實現(xiàn)科學(xué)規(guī)劃。國土空間規(guī)劃的壓力與挑戰(zhàn)在于，需要保證規(guī)劃符合自然規(guī)律，促進人與自然和諧共生，考慮區(qū)域統(tǒng)籌，合理確定國土空間資源開發(fā)利用順序。還應(yīng)以前瞻性的眼光看待社會價值、文化價值等，有效提升規(guī)劃價值。生態(tài)文明建設(shè)背景下，做好生態(tài)修復(fù)也是國土規(guī)劃的重點內(nèi)容，能夠基于生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)完整性，探索空間與自然資源之間的關(guān)系，促進綠色空間發(fā)展。

此外，針對于國土規(guī)劃，還需要滿足多元主體的利益訴求。通過對國土空間合理規(guī)劃編制，滿足生活、生產(chǎn)等目標基礎(chǔ)，充分考慮不同主體的利益訴求。政府也需要明確空間資源實際情況，便于推動國土空間規(guī)劃編制工作。借助現(xiàn)代化技術(shù)手段，推進空間規(guī)劃，實現(xiàn)智慧治理。做好規(guī)劃一張圖（圖2），保證社會經(jīng)濟、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境得到綜合規(guī)劃。協(xié)調(diào)各個主體的訴求，為各個主體搭建平臺，為國土空間治理提供有力保障。

圖2 國土空間規(guī)劃一張圖

1.2 規(guī)劃思考與分析

新時期國土空間規(guī)劃，需要對原有的國土空間進行重新規(guī)劃，并保證創(chuàng)新性。空間規(guī)劃，需要兼顧人口、資源、文化經(jīng)濟等多方面，利用好自然資源的同時，保護好生態(tài)環(huán)境。以往的空間規(guī)劃規(guī)劃根據(jù)不同要求，由不同的部門負責(zé)處理。各部門之間涉及利益，導(dǎo)致編制存在不合理現(xiàn)象[1]。想要避免各部門為了自身利益影響國土空間規(guī)劃，需要綜合各部門規(guī)劃內(nèi)容，進行統(tǒng)籌規(guī)劃，保證規(guī)劃的科學(xué)性。合理進行國土空間規(guī)劃，才能避免各部門掙錢有限的資源，通過完善管理政策，科學(xué)進行布置，助力區(qū)域可持續(xù)發(fā)展。國土空間規(guī)劃是對原有的土地進行規(guī)劃，實現(xiàn)國土空間規(guī)劃“一張圖”的目的。提高空間規(guī)劃的可行性和操作性，促進區(qū)域經(jīng)濟和生態(tài)環(huán)境協(xié)同發(fā)展。國土空間規(guī)劃過程中，需要注意不同地區(qū)的差異。不同地區(qū)存在文化、經(jīng)濟、環(huán)境等因素方面的差異，也存在相似性。注重區(qū)域差異和相同點，有助于合理發(fā)揮區(qū)域資源優(yōu)勢，滿足區(qū)域市場經(jīng)濟供需需求，提高資源利用效率。結(jié)合地區(qū)經(jīng)濟對空間產(chǎn)業(yè)合理布局，才能推動地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，構(gòu)建可持續(xù)發(fā)展新態(tài)勢。

2 縣級國土空間規(guī)劃面臨的問題

當(dāng)前，國土空間規(guī)劃過程中，面臨著較大的阻礙，由于城鄉(xiāng)發(fā)展差異較大。使得不少縣城區(qū)域發(fā)展受到制約，影響地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，導(dǎo)致空間分布時功能較弱；加上區(qū)域空間規(guī)劃，多存在不合理現(xiàn)象。由于國土空間規(guī)劃編制涉及較多種類，難以平衡各種資源規(guī)劃。加上部分地區(qū)受到歷史因素影響，更是存在土地集約利用率不高、資源浪費的現(xiàn)象；再譬如，部分地區(qū)進行規(guī)劃實踐的過程中，由于上傳下達不到位，片面強調(diào)自上而下，導(dǎo)致下級只能被動接受上級規(guī)劃要求，使得規(guī)劃不符合當(dāng)?shù)貙嶋H情況，影響規(guī)劃的合理性，難以推動規(guī)劃工作順利開展；此外，受到各方因素影響，國土空間規(guī)劃存在統(tǒng)籌不足的現(xiàn)象，導(dǎo)致生態(tài)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展存在沖突，影響全要素協(xié)調(diào)性；加上部分區(qū)域治理水平較低，依靠地區(qū)空間治理能力無法保證規(guī)劃從實施到管控面面俱到。因此因地制宜的政策十分重要，但是實施規(guī)劃的部門對于區(qū)域了解有限，無法保證各要素的合理配置，導(dǎo)致政策對地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展造成影響[2]。

另一方面，國家發(fā)展的同時對生態(tài)環(huán)境造成破壞。新時期在對國土空間規(guī)劃的過程中，該應(yīng)結(jié)合現(xiàn)代化理念，將生態(tài)文明建設(shè)理念與規(guī)劃編制相融合，堅定綠色環(huán)保道路。強化生態(tài)修復(fù)與空間整治，協(xié)調(diào)國土空間發(fā)展目標，助力國土空間現(xiàn)代化治理。

3 國土空間規(guī)劃編制要點

3.1 制定差異化規(guī)劃目標

根據(jù)各區(qū)域的資源制定合理的規(guī)劃方案，能夠有效利用地區(qū)資源，推動地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。不同地區(qū)資源多樣化，需要結(jié)合實際，制定合理方案，才能提高地區(qū)環(huán)境承載力。在土地資源發(fā)展有較好態(tài)勢的情況下，空間規(guī)劃需要強調(diào)人口發(fā)展以及日后規(guī)模，對人均建設(shè)指標優(yōu)化，促使方案更加合理。采取分類實施策略的方式，引導(dǎo)周邊縣域發(fā)展，利用城市的資源優(yōu)勢，帶動周邊地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，推動農(nóng)業(yè)品產(chǎn)業(yè)發(fā)展，明確生態(tài)功能。通過城市中心輻射帶動作用，形成功能齊全、良性互動的新格局。

國土空間規(guī)劃是多層次的運行體系，需要建立明確的主體事權(quán)關(guān)系，從而對不同要素進行合理配置。國家與省級國土資源更注重協(xié)調(diào)性，要求明確資源承載力的基礎(chǔ)上，保證人均建設(shè)指標，構(gòu)建全域空間分區(qū)管控體系，形成分類保護的總體格局。在實際規(guī)劃方面，更應(yīng)注重承接性和引導(dǎo)性，做好統(tǒng)籌安排的同時，還應(yīng)引導(dǎo)資源合理配置。保證規(guī)劃實施過程中，符合當(dāng)?shù)匕l(fā)展，也能使得當(dāng)?shù)刂鸩礁S時代發(fā)展腳步，實現(xiàn)發(fā)展目標。通過功能引導(dǎo)、強化管控，為居民打造良好的人居環(huán)境。

3.2 明確可操作的發(fā)展路徑

為了相應(yīng)國家國土空間治理和規(guī)劃，需要各地區(qū)政府結(jié)合空間發(fā)展認真考慮，為空間實施途徑以及管理方案奠定基礎(chǔ)。在思考過程中，綜合城鄉(xiāng)發(fā)展空間可行性，將可行方案反饋給周邊區(qū)域，制定統(tǒng)一的計劃。國土空間規(guī)劃編制的前提在于，充分認識到國土是有主權(quán)意義的物質(zhì)空間。國土空間規(guī)劃要認真研究地理環(huán)境，結(jié)合地區(qū)實際，充分發(fā)揮區(qū)域資源優(yōu)勢。遵循經(jīng)濟規(guī)律和生產(chǎn)布局規(guī)律，突出市場對于資源的基礎(chǔ)性配置作用[3]。

此外，生產(chǎn)地獄綜合體理論，也是空間規(guī)劃不可或缺的理論。需要綜合地區(qū)經(jīng)濟，滿足市場供求關(guān)系。利用產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)、資源利用等，構(gòu)建適應(yīng)地域的組織結(jié)構(gòu)，推動資源節(jié)約集約利用。國土是政府管轄范圍，也是規(guī)劃編制、實施的主體，實際發(fā)展過程中，國土空間規(guī)劃要保證區(qū)域合理權(quán)益，同時加快區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，提高區(qū)域競爭活力。促進周邊區(qū)域經(jīng)濟合作，推動區(qū)域經(jīng)濟一體化，形成城市群的建設(shè)效應(yīng)[4]。

3.3 發(fā)揮中心城區(qū)帶動作用

國土空間規(guī)劃需要基于區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展為中心，立足于實際，以現(xiàn)有的問題和規(guī)劃目標為導(dǎo)向，積極響應(yīng)國家政策，對經(jīng)濟區(qū)域進行規(guī)劃。利用空間規(guī)劃將現(xiàn)有資源盤活利用，強調(diào)專業(yè)化與綜合化發(fā)展相結(jié)合，發(fā)揮城市的輻射帶動作用，保證經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，帶動周邊地區(qū)發(fā)展。對于空間規(guī)劃需要保證主體功能區(qū)合理配置，保證功能區(qū)域分布的不連續(xù)性。經(jīng)濟區(qū)域劃分則需要基于區(qū)域個體，保證在空間分布的獨立性和唯一性。國土空間規(guī)劃需要保證開發(fā)的適宜性，對周邊開發(fā)環(huán)境進行評價。保證經(jīng)濟建設(shè)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布設(shè)合理，促進地區(qū)經(jīng)濟質(zhì)量發(fā)展。國土空間開發(fā)適宜性，不僅包括空間內(nèi)的土地資源，還應(yīng)包括土地質(zhì)量以及區(qū)域能否產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)布局的需求。土地質(zhì)量以及基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)置，需要對其適宜性和生態(tài)修復(fù)性等做出評價，用于判斷不同性質(zhì)的土地資源用途，避免減少生態(tài)脆弱性。

而國土空間規(guī)劃則是要求在有限的生產(chǎn)范圍內(nèi)，保證生產(chǎn)和消費達成平衡。強調(diào)生產(chǎn)分工合作，要求充分發(fā)揮地域特征，結(jié)合當(dāng)?shù)刭Y源優(yōu)勢和區(qū)域優(yōu)勢，重視土地面積分配問題。建立科學(xué)合理的補償機制，保證基礎(chǔ)設(shè)施配套與生產(chǎn)體系更加完備，有利于實現(xiàn)資源循環(huán)利用，減少對生態(tài)環(huán)境的破壞，通過實行用途管制，保證資源合理開發(fā)，形成動態(tài)化發(fā)展過程，促進區(qū)域合法經(jīng)濟權(quán)益得到保護。

3.4 注重城鄉(xiāng)規(guī)劃融合發(fā)展

圍繞著國土空間規(guī)劃問題，需要基于城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村，緊緊圍繞融合發(fā)展，大力推進國土空間總體規(guī)劃，突出各級規(guī)劃的合理性，以及城鄉(xiāng)融合的重要性。在規(guī)劃編制過程中，逐步落實空間主體功能，突破資源流動障礙，構(gòu)建協(xié)調(diào)發(fā)展的發(fā)展格局。國土空間規(guī)劃編制過程中，將縣域作為推動城市化發(fā)展的重要切入點，通過完善產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。在更大范圍內(nèi)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展資源，促進要素流動。鼓勵城鄉(xiāng)空間規(guī)劃的同時，還應(yīng)做到資源集中供應(yīng)、精準投放，滿足多元主體的實際需求，提高養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)、文旅產(chǎn)業(yè)發(fā)展質(zhì)量，保障人們的幸福生活[5]。

3.5 統(tǒng)籌生態(tài)綠地系統(tǒng)規(guī)劃

從工業(yè)文明到新時期的生態(tài)文明建設(shè)，城市化發(fā)展帶給國家經(jīng)濟發(fā)展動力。在城市發(fā)展驅(qū)動系，國土空間規(guī)劃模式也發(fā)生改變。新型市場化、信息化的變化，改變著現(xiàn)代化國土空間規(guī)劃與治理方向，構(gòu)筑了新的生態(tài)空間理念。國土資源空間安全關(guān)乎到資源、糧食等多方面的內(nèi)容，需要部門在編制過程中，秉承安全底線思維。將集約化、智能化等理念，融入空間規(guī)劃與治理體系中，提高空間安全保障能力。基于涉及全要素，面對新時期帶來的挑戰(zhàn)。通過收集數(shù)據(jù)分析對比，保證計劃與成果縱向傳導(dǎo)，真正實現(xiàn)上傳下達，保證空間規(guī)劃政策切實落地，推進國土空間規(guī)劃的路線如圖3 所示。

圖3 推進國土空間規(guī)劃的路線

生態(tài)環(huán)境方面，要求統(tǒng)籌推進生態(tài)修復(fù)工作，構(gòu)建綠色生態(tài)網(wǎng)絡(luò)，促進空間各要素流動。兼顧生態(tài)與產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)性，實現(xiàn)數(shù)量、質(zhì)量并重，打造一體化的空間格局。城市發(fā)展的同時，考慮經(jīng)濟可行性，帶動周邊城鄉(xiāng)地區(qū)發(fā)展，布設(shè)綠地、廊道等，保證綠地系統(tǒng)的完整性，推進城市空間科學(xué)規(guī)劃，嚴格控制各項要素，推動城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展。

4 結(jié)語

綜上所述，國家發(fā)展過程中，城鄉(xiāng)規(guī)劃都需要基于核心要素，對空間進行合理規(guī)劃，避免行政管理混亂、空間性能難以保障。當(dāng)前，需要適應(yīng)新時代發(fā)展，對空間進行全方位的規(guī)劃，適應(yīng)新的環(huán)境發(fā)展要求。并在規(guī)劃過程中，綜合多想要素，提出實用性的規(guī)劃編制策略。并通過政府監(jiān)管，促使保障規(guī)劃落地，針對空間內(nèi)實際用地、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)建設(shè)等方面，對空間優(yōu)化利用，提升國土空間規(guī)劃的可行性。既要堅持統(tǒng)一協(xié)調(diào)，又要保證合理布局，促進地區(qū)可持續(xù)發(fā)展。