農村基層組織“政經分開”的蘇州模式實踐與理論思考

周曉明　程培堽

摘要：“政經分開”是農村集體產權制度改革的重要方向。以江蘇省蘇州國家高新技術產業開發區楓橋街道、吳中高新技術產業開發區長橋街道和昆山市花橋鎮為案例，詳細分析三地“政經分開”改革的社會經濟背景、改革內容、改革效應和潛在風險。結果表明，三地“政經分開”改革是在城鎮化和工業化進程加快、農村居民收入和公共服務需求增加、農村治理體系急需重建的背景下進行的誘致性制度變遷。改革歷程分為集體資產股份化改革、5個分離、持續改進3個階段。“政經分開”釋放了巨大的改革紅利，表現為農民資產性收入顯著增加，農村社會管理效率明顯改善，集體經濟市場競爭力顯著增強，但是存在財政負擔加重、投入責任轉嫁、政務居務不分等問題。并在此基礎上提出循序漸進推進改革、優化頂層設計、理清行政事務和社區自治事務邊界、建立合理的經費投入分擔機制等對策建議。

關鍵詞：政經分開；誘制性制度變遷；農村集體產權制度；蘇州模式；對策建議

中圖分類號：F321.32文獻標志碼：A

文章編號：1002-1302（2023）14-0250-06

村民委員會（簡稱村委會）與村集體經濟組織的“政經關系”一直是困擾我國農村集體經濟發展和基層治理的重大問題［1］。早在2015 年11月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《深化農村改革綜合性實施方案》就明確提出：“探索剝離村‘兩委對集體資產經營管理的職能，開展實行‘政經分開試驗，完善農村基層黨組織領導的村民自治組織和集體經濟組織運行機制。”［2］這是中央層面在農村治理方面首提“政經分開”。2016年12月，中共中央、國務院《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》再次明確要求“在基層黨組織領導下，探索明晰農村集體經濟組織與村民委員會的職能關系，有效承擔集體經濟經營管理事務和村民自治事務。有需要且條件許可的地方，可以實行村民委員會事務和集體經濟事務分離。妥善處理好村黨組織、村民委員會和農村集體經濟組織的關系。”［3］可見，“政經分開”是未來農村基層治理制度改革的一個重要方向。此后，各地開始因地制宜地探索“政經分開”改革模式。考察各地“政經分開”的探索實踐，總結經驗教訓對未來“政經分開”制度的完善具有極其重要的參考價值。董晨雪等報道，廣東省佛山市南海區是最早進行“政經分開”探索和實踐的地區［4］，而江蘇省蘇州市是較早進行“政經分開”實踐探索的地區之一，蘇州市的這一探索引起了各方面的高度關注。2014年中國三農問題專家韓俊對蘇州國家高新技術產業開發區（簡稱蘇州高新區）楓橋街道的做法給予了充分肯定，并認為楓橋模式具有重要的實際推廣復制和示范引領價值［5-6］。2015年以來，楓橋街道的“政經分開”實踐獲得國務院發展研究中心、原農業部等主管部門的高度關注，其做法被編入中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《深化農村改革綜合性實施方案》中［6］。隨后，吳中高新技術產業開發區（簡稱吳中高新區）長橋街道和昆山市花橋鎮于2011年也開始“政經分開”改革的探索。本研究選擇目前已完成“政經分開”改革且政經分開后已至少運行3年的蘇州市的3個地區（蘇州高新區楓橋街道、吳中高新區長橋街道和昆山市花橋鎮），從微觀層面詳細剖析 “政經分開”改革的社會經濟政治背景、運行機制、改革成效、現實困境，并應用制度變遷理論對“政經分開”現象進行初步解釋，以期為各地深入開展農村集體產權制度和農村基層治理改革提供參考。本研究資料數據主要通過深度訪談、查閱書面資料等方法收集。訪談對象共13位，包括3個試點地區（街道/鎮）負責人、所屬居（村）民委員會主任、股份合作社負責人等。書面資料共收集18份，包括年度總結、財務年報、工作報告和有關制度文件等。

1 政經分開的社會經濟政治背景

1.1 社會背景：城鎮化和工業化進程加快，外來人口大量增加

三地在實施“政經分開”時城鎮化和工業化已發展到相當高的水平。楓橋街道位于蘇州高新區核心地帶，經濟高度發達。2004年實施“政經分開”時，原24個行政村近萬戶農民已全部集中安置在24個住宅小區。從產業結構來看，第一產業（農業）所占比重僅為0.12%（表1），第二產業所占比重高達89.49%，工業經濟的蓬勃發展吸引來自全國各地的大量外來務工人員到此就業創業。統計結果顯示，楓橋街道當時戶籍人口為6萬人，流動人口為16萬人［7］。吳中高新區長橋街道和昆山市花橋鎮在實施“政經分開”時城鎮化和工業化水平與楓橋街道類似。長橋街道位于吳中高新區核心地帶，自21世紀以來城鎮化和工業化發展迅猛。2008年開始城中村拆遷。2011年實施“政經分開”時，7個涉農社區除2個村外，其余5個已完成城中村改造，戶籍人口2萬多人，常住人口10萬多人。

花橋鎮是蘇州市昆山市轄鎮，與花橋經濟開發區實行“區鎮合一”體制。實施“政經分開”2011年時轄12個社區（9個涉農社區）、3個行政村；三次產業之比為0.5 ∶37.5 ∶62.0，農業產值僅占GDP的0.5%，工業和服務業高度發達。2011年末戶籍人口3.4萬人，外來暫住人口7.9萬人。

隨著城鎮化深入推進，大量農戶集中居住到動遷小區，原本按自然村或行政村居住的村落格局發生了徹底改變，一個安置小區有可能居住著來自原來不同村的村民，一戶村民也可能擁有不同安置小區的房子。另外，隨著工業化的發展，外來人口大量涌入。外來人口通過租住或購買產權的方式居住在動遷小區，成為當地居民。居住格局和人口結構的變化導致原“政經合一”的村民自治組織和集體經濟組織的邊界不一致，原村民自治組織與集體經濟組織職能不分的體制無法適應新的形勢。改革農村基層組織，構建一個職責清晰、互動協作的新型農村治理結構顯得尤為必要。

1.2 經濟背景：農村居民收入和公共服務需求的增加

從20世紀末以來，隨著蘇州市經濟的快速發展，3個地區人均收入均有大幅增加。到開始“政經分開”改革的2004年，楓橋街道農民人均收入已達9 600多元，接近城市居民收入；花橋鎮、長橋街道在開始改革試點的2011年人均純收入分別高達 20 967、22 868元。隨著收入的提高，村民對公共服務需求越來越大，質量和層次要求越來越高，發展型公共服務需求遞增趨勢明顯［8］。村民日益增長的公共服務需求與公共服務總體供給不足、質量低下之間的矛盾，使得改革公共資源配置方式和公共服務的供給機制成為必要。

1.3 政治背景：農村治理能力和治理體系現代化的需要

在經濟發展快速發展過程中，農村集體經濟總量迅速擴大。在開始改革的2004年楓橋街道村級集體經濟總收入近6 000萬元，其中各村在“兩園”（楓橋工業園、民營科技園）的廠房租金收入就高達 2 690 萬元。而長橋街道在開始改革的2011年集體經濟總收入超過2.7億元，村均穩定收入2 388萬元。街道、社區二級總資產達22億元，經營性資產16億元。花橋鎮在開始改革的2011年村級集體可支配收入總量達到6 300萬元，平均每個村（社區）集體經濟可支配收入超400萬元。在政經合一體制下，村委會通常代行集體經濟組織職能，客觀上造成農村基層組織“政經不分”的狀態。“政經不分”如同過去的國有企業政企不分一樣，一方面村級集體經濟組織需要承擔村民福利、社會公益事業等支出，其經營成本和經營績效難以科學衡量和考核，無法真正成為獨立的市場主體。另一方面，真正所有者缺位，監管缺失，資產經營不善、資產流失嚴重、權利腐敗成為不可回避的問題。楓橋街道的匯報材料就明確表示，之前政經合一體制下存在著村級集體經濟分紅入不敷出，農村集體資產保值增值面臨難題等情況。”

2 “政經分開”的改革路徑和主要內容

3個試點地區“政經分開”的具體做法雖然有所不同，但改革路徑和改革主要內容基本相同。改革歷程大致可以分為3個階段：集體資產股份化改革、實施5個分離、后“政經分開”時期的持續改進。

2.1 集體資產股份化改革

對集體資產進行清產核資，確認集體組織成員資格，按農齡將集體存量資產折股量化到符合條件的集體組織成員，可以實現“資產變股權、農民當股東”。同時以原行政村為單位，成立村級股份合作社，并進行工商登記注冊，使股份合作社成為獨立的市場主體。

從法律層面看，集體資產股份化改革是“政經分開”的前置條件。《村民委員會組織法》規定，村委會的主要職責之一是依法管理本村屬于村民集體所有的土地、企業和其他資產。這就意味著村委會具有對集體資產行使經濟管理的法定職權，村委會職權與農村集體經濟組織職權存在一定程度上的交叉。因此，要實現“政經分開”首先必須要將集體所有資產進行處置。目前3個試點地區采用的處置方式主要是進行集體資產股份化改革，實現把“共同所有”的集體經濟轉化為“按份額共有”的合作經濟［5］。完成轉化后，根據《江蘇省實施〈村民委員會組織法〉辦法》第三條第三款規定，村委會不具有管理職能。集體資產股份化改革也是從農村社區管理向城市社區管理模式轉變必須經歷的一個環節。比較《城市居民委員會組織法》中居民委員會的任務和《村委會組織法》中村委會主要職責可以發現，除了履行一些與居民委員會相同的職能，如宣傳、教育、服務、引導等外，村委會還具有集體經濟管理職能。因此，如果不把村委會的集體經濟管理職能剝離掉，就無法真正實現農村社區管理向城市社區管理模式轉變，無法真正實現農民身份的市民化。

2.2 實施5個分離

在完成集體資產股份化改革的基礎上，對選民資格、組織功能、財務資產、人員管理、議事決策等進行分離。

2.2.1 選民資格分離

村（居）委會成員由社區具有資格的居民選舉產生；而社區股份合作社的理事會、監事會成員由社區股份合作社的股民代表選舉產生。

2.2.2 組織職能分離

村（居）委會主要承擔社區治理、社區公共服務和社區建設等職能；而社區股份合作社的職能是負責集體資產的經營管理，承擔集體資產保值增值的職責。

2.2.3 財務資產分離

經營性資產歸社區股份合作社管理（長橋街道將非經營性房屋資產也歸社區股份合作社管理），把非經營性資產劃歸村（居）委會（長橋模式中把公益性非房屋資產歸居委會管理），同時社區居委會和社區股份合作社分設賬簿，分別進行財務核算。

2.2.4 管理人員分離

對村（居）委會和集體經濟組織的人員進行分開管理，分別設置各自的組織架構。村（居）委會設立主任、副主任等職位，社區股份合作社設立董事長、總經理等職位。2個組織機構的負責人不相互兼任（長橋街道規定，社區黨委書記兼任社區股份合作社的董事長，但是不參與實際經營決策。主要目的是解決社區黨委書記經濟待遇問題）。

2.2.5 議事決策分離

分別制定村（居）委會和集體經濟組織的議事制度，明確各自的決策程序和權限。

2.3 后“政經分開”時期的持續改進

“政經分開”改革完成后，從政、經兩方面根據新出現的問題不斷修正、完善。在“經”方面，持續改進主要表現在兩方面：一方面，做大做強集體經濟。如楓橋街道在“政經分開”完成后采取了一系列措施發展壯大集體經濟。一是組建“穩收益”的富民合作社。2007年楓橋街道通過村民自愿現金入股形式組建了高新區首個富民合作社。二是組建“促增收”的聯楓公司。2011年以楓橋原24個村股份合作社為出資主體，組建了市場化經營主體——蘇州高新區楓橋聯楓建設發展有限公司，實行抱團發展。另一方面，加強對股份合作社的監管。為了防止股份合作社因缺乏監管導致集體資產流失或產生其他現象，各試點地區均統一實行賬目委托代管制度，不斷完善報、批、審財務制度，強化財務管理，對基建項目、企業合同、開支審批進行嚴格監管。要求對股份合作社的經營情況、財務情況進行公開，接受股民監督。楓橋街道設立村股份合作社管理中心，負責對股份合作社進行指導、管理和業績考核。各股份合作社委托第三方記帳，同時財務收支情況通過“陽光村務平臺”公開，接受公眾監督。長橋街道在設立農民合作社管理服務中心統一帳務中心核算的基礎上，對股份合作社實行集中辦公、統一管理、統一考核。股份合作社委托財政收付中心記帳。街道集體資產管理部門通過集體資產交易監管平臺，對各股份合作社運行進行全面監管。在“政”方面，不斷創新社會治理模式。“政經分開”改革后，楓橋街道針對社區管理出現的新問題，不斷改革，探索社區治理新模式。如針對原集體經濟設立的物業公司運作效率低、管理不佳等問題，引入社會力量參股物業公司或直接聘用第三方物業公司，從而提高物業公司的運作效率和社區管理水平。再如為解決“一站式”服務大廳造成的人力資源浪費、干群關系疏遠等問題，按照“行政職能上收中心，服務資源下沉社區”的思路，設立3個社區服務中心，由街道社區管理中心直接管理，取代原來7個社區居委會的“一站式”服務大廳。同時，將原來社區居委會的78項事務拆分為2個部分，即政府行政職能與社區服務功能，將勞動就業和社會保障、民政、計劃生育、窗口管理、集體財產管理等50類122項政府延伸職能統一上收至社區服務中心；將開展社區服務、突發事件演練、普法宣傳、精神文明建設、全民健身、家庭調解、生態保護、社區自治、預防未成年人犯罪、民兵組織建設、社區綜合治理、安全生產、社區管理等28類134項社區服務功能下沉社區居委會承擔，明晰了街道與社區在“政”的權限范圍與責任歸屬。

3 “政經分開”改革的效應

3.1 農民資產性收入顯著增加

“政經分開”后，集體資產產權明晰，可以有效保護農民的切身利益；同時改制后原本由村承擔的社區事務或公共品支出全部或部分改由各級財政承擔。以楓橋街道為例，政經分開后，24個村可節約管理成本和公益支出2 100余萬元/年。隨著集體經濟組織收益的大幅提高，農民的資產性收入也提高。調研結果顯示，截至2021年楓橋街道實施“政經分開”后成立的蘇州高新區楓橋民發富民合作社、蘇州高新區楓橋聯楓建設發展有限公司2家平臺已累計分配股紅7.17億元，每年實現8％的保底分紅［9］。長橋街道7個涉農社區組建的蘇州市吳中區長聯置業發展有限公司（長橋富民股份合作聯社）年收益6 000萬～7 000萬元［10］，確保合作社有12%的年收益，在全市處于領先地位［11］。2021年花橋鎮15家村（社區）股份經濟合作社總收入達2.86億元，股金分紅8 617萬元。

3.2 農村社會管理效率明顯改善

過去農村集體經濟組織內部人員相對穩定，社會管理事務相對簡便，村級經濟總量相對不高。而隨著工業化和城鎮化的推進，外來人員大量涌入，本地人口與外來人口出現倒掛；內部人員變動頻繁，許多地方居住與管理已經事實分離；社會事務日趨增多，服務管理對象復雜多元。傳統的農村基層治理模式越來越難以適應新時期加強和完善社會管理的客觀需要。政經分開有利于明確各自分工，使村（居）委會能夠把主要精力投入到社區的日常事務管理中來，推動專業化服務，效能化管理，切實改善和加強社會管理。

3.3 集體經濟市場競爭力顯著增強

“政經分開”后集體資產產權更加清晰化、明確化，合作社成員的利益和合作社的發展更加緊密地結合起來，合作社成員開始真正關心合作社的發展和成長。同時集體經濟組織剝離了社會職能，擺脫了歷史包袱，真正實現市場化、企業化經營。再加上各種財政扶持政策，大大增強了其市場競爭力，并促進集體經濟做大做強。據統計，2019年底長橋街道集體總資產達到47億元，總收入6億元，村均穩定收入4 500萬元［12］，各項指標均比2011年增長100%以上。蘇州市吳中區長聯置業發展有限公司（長橋富民股份合作聯社）資產已發展到近10億元［9］。

4 政經分開改革存在的潛在問題

4.1 財政負擔加重

在“政經分開”過程中，最直接的問題是財政負擔加重。眾所周知，“政經分開”前行政村直接承擔村級管理成本和費用，“政經分開”后將由財政承擔全部或部分社區管理經費，財政壓力將會大幅增加（表2）。

“政經分開”改革后，楓橋街道社區管理成本由財政全額承擔，7個社區平均每年財政支出約1億元，包括人員經費、公用經費、條線經費（如征兵、民兵訓練）、建設維護費等。長橋街道所屬社區兩委（村黨支部委員會和村民委員會）人員和工作人員的人頭經費按城市社區標準列入公共財政預算，約800萬元/年。社區黨組織、居委員會行政管理經費、社會事業管理經費、公益性事業建設經費和社區居民公益性福利經費（約為 2 200 萬元）暫時由股份合作社列入全年預算，按季度交付給居委會，但隨著改革的推進和功能變化逐步過渡到財政預算。

花橋鎮“政經分開”改革后的社區行政管理類經費、社會公益類經費（如公共教育、醫療衛生、文化體育、市政公用、環境衛生等）由縣（市）、鎮兩級財政承擔。村民福利類（如居民基本醫療保險、高齡老人補貼等）由股份合作社等村經濟組織承擔。按此改革方案，縣級財政約需要承擔[KG*8]2.0[KG*8]億元，鎮 （經濟開發區）財政約需要承擔5.2億元。在總支出中，股份合作社等村經濟組織一般承擔20%～30%。

4.2 投入責任轉嫁

投入責任轉嫁問題和上述財政負擔加重本質上是一個問題的2個方面。根據《村民委員會組織法》，村委會應承擔“辦理本地區的公共事務和公益事業，開展社區服務”。公共事務和公益事業一般是指涉及村民的公有公用和公共利益的事業，包括公共設施的建設、社會優撫工作、公共教育、公共衛生、計劃生育、生態環境保護、文化體育活動等。

公共事務和公益事業的舉辦需要大量資金投入，尤其是一些公共設施的建設項目。“政經分開”后，村委會經濟職能被剝離，不再履行經濟發展管理的職能，因此也不具有相應的收入來源，村委會承辦的各項公益性事業可能成為“無米之炊”。另一方面，股份合作社本質上是“按份額共有”的合作經濟，村委會往往無法直接動用相應的資金（在“政經分開”前，集體經濟是“共同所有”，基層自治組織與集體經濟組織管理層通常是一套班子）。在此情況下，有可能導致集體經濟組織對本應由其投入的村級公益事業不投入或少投入，而把村級公益事業投入轉嫁給各級財政或其他主體（如向農民集資），虛化了集體經濟組織的投入主體責任。在沒有適當資金來源（如財政資金不到位）的情況下，一些公共設施的建設、維護有可能無法得到保障。從調研結果來看，長橋街道主要由股份合作社承擔公益性事業經費，而花橋鎮、楓橋街道主要由財政來承擔。

4.3 政務居務不分

“政經分開”改革后，村（居）委會協助政府管理的工作量顯著增加。如長橋街道社區居委會承擔協助政府管理的工作涉及56小項，涉及文明辦、檔案局、公安分局、民政局等部門。楓橋街道社區居委會協助政府管理工作包括13大類82小項，涉及社區黨建、宣傳、群團、人武工作，社區綜合治理管理工作，勞動和社會保障，扶貧工作，計劃生育，安全生產，土地調查，動物疫情應急處理和森林防火工作，消防安全等。社區存在“政務居務不分”、治理功能弱化虛化等新問題。

5 結論和政策建議

5.1 評述性結論

5.1.1 從改革性質來看，“政經分開”是一種誘致性制度變遷

在制度經濟學看來，誘致性制度變遷是指個人（或個人組成的群體）在爭取因制度不均衡引致的獲利機會時，所自發倡導、組織實施的對現有制度的創造性安排。從上述3個地區“政經分開”社會經濟背景來看，“政經分開”是城鎮化發展、經濟發展到一定高度后，原有“政經合一”制度無法適應制度環境的變化（如村民自治組織和集體經濟組織的邊界不一致，公共服務供給無法滿足因收入增加而導致的公共服務需求增加）的自然結果。為響應環境的變化，追求潛在收益，如公共財政投入的增加、股份合作社收益分紅的提高，降低現行成本，如原來有村集體組織承擔的外來人口管理成本，基層改革主體（村委會/基層政府）在法律框架內對農村基層治理進行邊際革命。

5.1.2 從改革基礎來看，“政經分開”必須符合一定的條件

第一，法律層面，股份改革是“政經分開”的前置條件。根據現行法律，村委會職權與農村集體經濟組織職權存在一定程度上的交叉。因此要實現“政經分開”，首先必須要將集體所有資產進行處置。目前3個地區采用的處置方式主要是進行集體資產股份化改革，重新組建股份合作社，實現把“共同所有”的集體經濟轉化為“按份額共有”的合作經濟［5］。第二，經濟層面，基層政府具有相應的財力是“政經分開”的必要條件。“政經分開”后，原來行政村直接負責村級管理成本和費用，“政經分開”后將由財政承擔全部或部分社區管理經費，財政壓力將會大幅增加。如果沒有財政經費支持，就不可能做到真正意義上的“政經分開”。從改革實踐來看，三地在“政經分開”改革時的財政實力均相當雄厚。楓橋街道2004年（實行政經分開改革的當年）地方一般預算收入為1.87億元；而2011年長橋街道、花橋鎮進行“政經分開”改革時，地方一般預算收入分別高達4.24億、14.63億元。

5.1.3 從改革內容來看，“政經分開”關鍵是實施5個分離

“政經分開”的核心是農村基層社會管理職能與集體經濟組織職能的分離，社會管理職能由農村基層自治組織（社區居民委員會或村委會）承擔，集體經濟組織職能由股份合作社承擔。三地的實踐表明，圍繞組織職能的分離，需同時對財務資產、組織架構、議事決策、選民資格等進行分離。

5.1.4 從改革效果來看，“政經分開”能釋放巨大的改革紅利，并同時產生新問題

三地的實踐結果表明，“政經分開”有利于理清基層組織職能，明晰集體產權，保護農民和集體經濟權益，增加農民收入；增強集體經濟的市場競爭力，助推集體經濟組織做大做強，很大程度上抑制因村干部權力過大而滋生的腐敗行為；改善農村社會管理，明確社會公共服務承擔主體，改善和加強農村社會管理效能。同時，“政經分開”后有可能出現一系列新問題，主要表現為政務居務不分、基層財政負擔加重、集體經濟組織投入責任虛化等，這些問題在未來的改革中應加以關注。

5.2 政策建議

5.2.1 因地制宜，循序漸進地推進改革

綜上，“政經分開”是城鎮化發展、經濟發展到一定高度后，原有“政經合一”制度無法適應制度環境的變化而產生的制度變遷，且“政經分開”也需要基層政府具有相應的財力作為支撐。由于各地的社會經濟發展水平、農村集體經濟發展狀況、公共財政收入都存在差異，在“政經分開”實施上的難點也各不相同，因此要因地制宜，選擇合適的時機、采取最適宜本鄉（鎮）的路徑和方式，在有條件的地區先行試點“政經分開”改革，在實踐中摸索經驗，不能全然不顧現實條件而茫然全面推開。

一般而言，位于城郊接合部和城市建成區的村或因城鄉一體化改革集中居住的村，應該在撤村建居的同時率先實施政經分離。如果財政實力許可，可以像楓橋街道那樣一步到位；如果財政實力不足，暫時難以承擔全部費用，也可以參照長橋街道、花橋鎮的改革方案，分步實施。對于還處于農村規劃區內，集體經濟組織成員變動不大，集體經濟也較弱的村，則以沿襲“政經合一”制度為好。如果強行推行“政經分開”，在村委會之外另行設立一個集體經濟組織，只會增加管理成本［5］。

5.2.2 優化頂層設計，強化制度保障

“政經分開”改革涉及多方利益，涵蓋多個環節，是一個系統工程，因此在推動“政經分開”改革過程中，需要優化頂層設計，健全法律法規建設，做到改革有法可依，從制度層面保障“政經分開”改革的順利進行。

在頂層設計時，應明確“政經分開”的改革條件、改革路徑，科學評價改革成本，明確改革成本的承擔主體，構建和完善一系列配套制度，如集體資產管理制度、社區自治管理制度、股份合作社收益分配制度、集體資產審計監督制度等。

5.2.3 理清行政事務和社區自治事務邊界，構建“政社互動”新模式

針對“政經分開”改革后出現“政務居務不分”現象，楓橋街道創立了“中心＋社區”的社區治理新模式，長橋街道采用“準入清單模式”。第一，設立社區一站式綜合服務站，強化社區為民、便民、安民功能，滿足居民多樣化的服務需求。第二，厘清行政事務和社區自治事務、政府委托事務和社區自治事務邊界，實現政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動。在厘清行政事務和社區自治事務邊界的基礎上，采用政府購買服務的形式將政府委托事務委托給社區辦理。社區根據工作內容、工作量大小自主安排辦理政府委托事務。

5.2.4 建立合理的經費投入分擔機制

根據現代公共財政學理論，在市場經濟條件下，公共財政基本職能之一是彌補市場失靈，為市場提供公共產品和公共服務，滿足社會公共需要。并根據受益范圍原則，科學界定財政支出邊界和范圍。如果公共產品和公共服務受益范圍是全市（區），那么其支出應該由市級（區級）財政承擔；如果受益范圍是街道，那么其支出應該由街道財政承擔；如果受益范圍是某個小區，那么其支出應該由該小區全體居民承擔（如以物業費方式承擔）。這是科學界定和規范財政支出邊界和范圍原則之一。建議采取“核定項目、統一標準、扎口管理、分級承擔”的辦法，以縣（市、區）為單位，制定基本公共服務項目清單，統一服務標準，根據受益范圍原則、量入為出原則、效率優先兼顧公平原則確定承擔投入主體。

參考文獻：

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收稿日期：2022-09-07

基金項目：江蘇省蘇州市科技發展計劃（軟科學研究）指令性計劃（編號：SR201737）。

作者簡介：周曉明（1982—），男，江蘇鹽城人，副研究員，主要從事農業經濟管理研究。E-mail：xmzhou@szai.edu.cn。

通信作者：程培堽，博士，教授，主要從事農業經濟管理研究。E-mail：chengpg0512@163.com。