為何外包、外包給誰與如何外包：公共服務外包中的政府決策

葉托 高燦玉

摘? ? 要：政府決策是公共服務外包中的一個重要環節，直接關系到合同履約的成敗。政府在公共服務外包中必然面對為何外包、外包給誰與如何外包三個決策問題。在為何外包方面，交易成本理論、委托代理理論、公共選擇理論與社會學新制度主義均提供了不同的解釋思路，而影響外包動機的主要因素可以劃分為服務、政府和政治三類。在外包給誰方面，私營企業、社會組織與其他政府各有各的優勢和缺點，需要政府予以相機抉擇。在如何外包方面，傳統合同與關系合同被視為兩種相互對立的合同治理機制。在實踐中，提高公共服務外包中的政府決策水平要找準上述三個方面的著力點，從外包動因的角度來看，需要建立開放透明的外包決策機制；從承包方選擇的角度來看，需要破除唯私營企業優越或唯社會組織優越的成見，根據公共服務的性質和承包方的特征進行相機抉擇；從合同形式選擇的角度來看，需要探索傳統合同與關系合同優勢互補的方式方法。

關? 鍵? 詞：公共服務外包；政府決策；外包動因；外包對象；外包合同

中圖分類號：Ｄ６３０? ? ? ? 文獻標識碼：Ａ? ? ? ? 文章編號：１００７－８２０７（２０２３）０８－０００１－１３

收稿日期：２０２３－０７－０３

作者簡介：葉托，華南理工大學公共管理學院教授、博士生導師，研究方向為社會組織、社會治理；高燦玉，中國人民大學公共管理學院博士研究生，研究方向為社會治理。

基金項目：廣東省自然科學基金面上項目“公共服務外包背景下政府與社會組織合作的影響因素、動態演化與提升策略”，項目編號：２０１９Ａ１５１５０１１２３７；廣州市哲學社科規劃課題“政府購買社會服務的風險及其管理研究：以廣州市為例”，項目編號：２０２２ＧＺＧＪ５０。

公共服務外包是指某個政府機構將原本由組織內部生產的公共服務承包給外部組織進行生產。在上世紀８０年代民營化浪潮的推動下，公共服務外包逐漸成為世界各國政府提供公共服務的一種重要工具。到目前為止，理論界和實務界對公共服務外包的認識經歷了三個階段的變化：在上世紀８０年代，它僅僅被當作一種減輕財政壓力的手段；在上世紀９０年代，更多是將它視為一種戰略行為，致力于讓政府聚焦于核心競爭力，并從組織外部汲取更多的經驗和知識；到了２１世紀初，人們普遍認為，它具有某種“變革性”的力量，正在重塑公共服務的生產方式和公共事務的治理模式。在有關公共服務外包的海量文獻中，政府的決策行為一直是備受公共管理學者重視的研究命題，因為決策正確與否將直接關系到公共服務質量的好壞。通常來說，政府在購買公共服務時需要面對三個環環相扣的決策難題——為何外包、外包給誰與如何外包。“為何外包”討論的是哪些動因促成政府放棄內部生產，轉而借助外部購買；“外包給誰”涉及的是選擇什么類型的服務承包方才是合適的；“如何外包”關注的是選擇何種形式的購買合同來實現公共服務的外部提供。

一、為何外包：公共服務外包的動因比較

關于公共服務外包動因的研究主要呈現出兩條不同的路徑：一條路徑側重運用一些比較成熟的經典理論來解釋公共服務外包的動因；另一條路徑則試圖利用實證研究來尋找影響公共服務外包動因的各種具體因素。無論沿襲何種路徑，學者們對于公共服務外包的動因分析一直充滿爭議。

（一）公共服務外包動因的經典理論解釋

⒈交易成本理論。交易成本理論由羅納德·科斯最先提出，并經奧利弗·威廉姆森發展和完善。該理論認為，科層（內部生產）與市場（外部購買）是兩種可以相互替代的資源交易機制，其背后均存在一定的交易成本，而交易成本的相對大小則決定了組織會選擇哪種資源交易機制。所謂的交易成本是指，在各種可替代的治理結構下，規劃、調整和監督任務完成的比較成本，其產生的根源在于有限理性、不確定性、機會主義與資產專用性等。［１］根據這一理論，政府在決定是否外包某種公共服務的時候，應該對內部生產和外部購買的交易成本進行細致謹慎的測算與比較。只有當外部購買的交易成本小于內部生產的交易成本時，政府才能從公共服務外包中獲得成本節約的好處，若交易成本過高，往往會導致政府內部治理效率低下。［２］此外，交易成本理論還注意到，公共服務的性質不同，其面對的交易成本也不盡相同，如公共服務的績效可衡量性越高，其外包的交易成本就越低。

⒉委托代理理論。與交易成本理論關注交易成本不同，委托代理理論認為，代理成本才是政府在決定是否外包公共服務時最應考慮的因素。在該理論看來，公共服務外包其實是一種典型的委托代理行為，即作為委托人的政府將公共服務生產一事交由作為代理人的承包方來處理。遺憾的是，代理人也是追求自我效用最大化的理性人，并非總是按照委托人的意愿或最佳利益行事，更有甚者常常利用信息不對稱來實施各種機會主義行為，包括逆向選擇和道德風險。［３］代理人的這些行為傾向不可避免地會給公共服務外包帶來相應的代理成本，而代理成本的大小則將直接影響公共服務外包的成效。［４］依據這一理論的思路，如果政府能夠設計出一套監控機制來抑制代理人的機會主義行為以降低公共服務生產的代理成本，那么就應該外包公共服務，使自己更加聚焦于核心業務；反之則不應該。

⒊公共選擇理論。相較于上述兩個理論的成本計算導向，公共選擇理論更加關注公共服務外包決策主體的私利動機。眾所周知，公共選擇理論將傳統經濟學的理性人假設引入到了政治過程分析中，從而提出政府決策者與市場決策者一樣均受理性驅使，追求私利最大化。［５］類似的，在決定是否通過外部購買的形式來提供公共服務時，政府官員也主要是依據自身利益而非交易成本或代理成本作出決策的。學者Ｊａｍｅｓ Ｆｅｒｒｉｓ據此認為，在通常情況下政府決策者是不太愿意外包公共服務的，因為對公共服務生產的直接控制更有助于實現其自身利益；但是如果能夠從外包中獲得某些收益，如政治支持、腐敗租金等，且該收益超過了因放棄直接控制而產生的損失，那么政府決策者就會選擇從外部購買公共服務。［６］一言以蔽之，在公共選擇理論看來，成本計算只是公共服務外包的一個表面借口，政府決策者背后的私利考慮才是更深層次的原因。

⒋社會學新制度主義。不像上述三種理論均是單純地從經濟人理性的角度來解釋公共服務外包的動因，社會學新制度主義認為，政府在決定是否外包公共服務時，不僅受到成本計算或私利動機等經濟因素的影響，而且更多受到組織內外各種制度因素的影響。在社會學新制度主義的視野中，政府決策的主要目的不一定是獲得績效最大化，而更可能是追求合法性最大化，以滿足環境中一些關鍵利益相關者的期望。這種對合法性的追求主要通過強制、模仿和規范等三種機制來實現，并會造成一種“制度同構”現象。［７］在這些理論的基礎上，Ｊｏｓｅ Ａｌｏｎｓｏ等學者運用實證數據發現，公共服務外包在英國地方政府層面得到普遍采納（即一種制度同構現象），與經濟因素和意識形態因素并無顯著關系，反而是強制性制度因素（中央政府的倡導）和模仿性制度因素（相鄰地方政府的外包決策）共同作用的結果。［８］

（二）公共服務外包動因的具體影響因素

⒈服務因素。政府在決定是否采取外包方式的時候通常需要考慮公共服務的具體特征，因為這些特征將深刻地影響外包的難度和成效。根據現有研究，影響公共服務外包動因的服務因素主要有如下三個：

一是資產專用性。資產專用性是指配置于某一特定服務生產的資源可以被重新配置到其他服務生產的程度。如果某種公共服務的生產需要投入資產專用性較高的資源，便會讓潛在的競爭者面臨較高的投資風險，從而形成市場準入壁壘，造成效率損失。因而對于那些需要投入高資產專用性資源的公共服務來說，政府不太傾向于利用外包的方式進行生產。［９］

二是服務任務的復雜性。一般來說，服務生產任務越簡單，政府越傾向于選擇外部購買而非內部生產。對于復雜任務，政府一方面必須投入大量的精力與成本才能獲得監控服務生產所需的有效信息，另一方面常常依賴成本高昂的合同爭端解決機制以解決合同不完全帶來的糾紛。

三是服務市場的競爭程度。公共服務外包的核心邏輯是充分利用市場的效率優勢，因此其能夠帶來成本節約和效率提升的重要前提是公共服務市場必須處于充分競爭的狀態。如果公共服務市場中的供應商數量不足，形成不了有效的市場競爭，就會出現所謂的市場失靈問題，使公共服務外包得不償失。［１０］這意味著，公共服務市場的競爭程度越高，政府越有可能選擇外部購買。

⒉政府因素。除了服務因素之外，市政規模、財政壓力、公務員群體力量與政府能力等政府因素也對政府外包決策有著舉足輕重的影響。

一是市政規模。現有研究對市政規模與外包決策之間的關系有著兩種截然相反的觀點。一些學者認為，市政規模越大，政府越愿意選擇外部購買公共服務。其理由是，較大的市政規模往往意味著更多的潛在承包方，也就說，公共服務市場的競爭程度也越大。另一些學者則認為，市政規模較小的政府更傾向于外包公共服務。市政規模較大的政府即使內部生產公共服務，也能獲得規模經濟效益；而市政規模較小的政府只有通過外包才能得到規模經濟效益。［１１］

二是財政壓力。大部分的學者認為，財政壓力會使政府更加偏向于外包公共服務。外部購買通常被視為一把運用市場競爭機制提升生產效率的利器，因而政府在財政困難時期總是頻繁地利用該工具，以期降低公共服務的生產成本。但是也有少數實證研究指出，財政壓力較小的政府更喜歡外包公共服務，主要原因有三：財政充裕有利于吸引專業能力更強的公務員，從而提升了政府管理外包的能力；財政充裕減少了公務員群體的失業擔憂，使他們不會反對外包；財政充裕激發政府進行公共服務創新，增加了外包的可能性。［１２］

三是公務員群體的力量。一些研究者很早就發現，由于擔心失業，公務員群體通常傾向于反對公共服務外包。因此，公務員力量越強大，政府越不容易選擇外部購買。之后，不少研究進一步發現，不同類型的公務員對于公共服務外包的態度是不一樣的。［１３］一般來說，低層公務員出于工作穩定的考慮，容易采取反對態度；而高級公務員喜歡在小而精且接近權力中心的機構工作，故而往往予以支持。

四是政府能力。對政府來說，外部購買會讓其失去對公共服務生產過程的直接控制，從而增加了公共服務生產的不確定性。一些學者據此提出，具有較強外包管理能力的政府更傾向于外包公共服務。［１４］政府的外包管理能力主要包括促進競爭性招標的能力、協調合作關系的能力、監督合同履行的能力、獲取生產信息的能力與評估合同成效的能力等。較強的外包管理能力有助于政府保證公共服務生產的成效。

⒊政治因素。現有研究還普遍注意到，意識形態與政治策略也是影響公共服務外包動因的重要因素。

一是意識形態。大多數的實證研究都發現，意識形態對政府的外包決策有著相當顯著的影響。［１５］通常來說，在國外，右翼政治勢力偏好小政府，信奉市場競爭會帶來服務效率的提升和服務成本的節約，故而傾向于支持外部購買；左翼政治勢力恰恰與之相反，比較喜歡大政府，對市場力量的神話持有一定的懷疑態度。正因如此，很多學者往往認為，右翼政府具有外包過度的嫌疑，而左翼政府具有外包不足的傾向。

二是政治策略。很多情況下，政府外包公共服務并非出于意識形態的堅守，而是主要將之作為一種尋求政治支持或者回避政治責難的策略。Ｓｕｎｄｅｌｌ和Ｌａｐｕｅｎｔｅ發現，一些地方政府試圖通過外包公共服務來“購買”某些選區的選票支持，并相應地提出了“馬基雅維利式外包”（Ｍａｃｈｉａｖｅｌｌｉａｎ ｃｏｎｔｒａｃｔｉｎｇ）這一概念。［１６］著名公共管理學者胡德也曾論證，外包公共服務是一種相當典型的“代理策略”，政府可以在公共服務生產出現問題的時候將公眾的責難轉移到服務承辦商身上。［１７］

二、外包給誰：公共服務外包的承包方抉擇

一旦政府決定將某項公共服務外包，繼而就會面臨另一個重要的決策問題，即應該選擇什么類型的承包方。通常而言，公共服務的承包方主要有私營企業、社會組織與其他政府等三種類型，它們均有著各自的優勢和劣勢（參見表１）。

（一）私營企業

公共服務外包事實上是在新公共管理運動的影響下興起的，而新公共管理運動主張將私有化作為降低成本和提升效率的主要工具。因此，當政府將公共服務由內部生產改為外部購買時，私營企業總是被視為當然的首選承包方。

⒈私營企業作為承包方的優勢。作為公共服務生產承包方，私營企業具有一些無可代替的天然優勢，而這些優勢恰好契合了政府選擇外包公共服務的初衷。一方面，與社會組織和政府機構相比，私營企業的生產效率通常被認為是最高的。造成私營企業具有較高服務生產效率的原因有很多。從生存環境上看，私營企業時刻需要面對高強度的市場競爭壓力，一旦競爭失敗，就會馬上倒閉；從行為動機上看，私營企業有著極其強烈的利潤最大化追求，故而總是千方百計地削減成本；從管理策略上看，“清晰準確的任務界定、明確的工作標準和責任追求等原則”［１８］在私營企業中得到了更加嚴格的落實；從規模經濟上看，私營企業可以通過擴大承包規模來不斷地分攤生產的平均成本。另一方面，創新能力強是私營企業的另一個重要優勢。盡管創新能夠帶來巨大的收益，但是社會組織和政府機構由于不能私自占有這些收益，因而傾向于墨守成規，缺乏足夠的動力進行創新。與之不同，私營企業擁有剩余索取權，可以合法地占有和分配這些收益，故而愿意冒險創新，以期賺取更多的利潤。［１９］事實上，當選擇私營企業作為承包方時，政府總是希望后者能夠設計出一個具有創新性的公共服務生產方案。

⒉私營企業作為承包方的劣勢。支持私營企業作為公共服務生產承包方的學者往往強調其高生產效率和高創新能力的優點，而反對者也從多個角度揭示了私營企業的弊端。首先，私營企業的高效率和高創新可能只是一個神話。Ｂｅｌ等學者針對固體廢物回收服務和供水服務的實證研究表明，私營企業并不一定意味著成本節約，其效率優勢可能被夸大了。［２０］Ｈａｒｔｌｅｙ等學者也論證到，私營企業的創新能力并不一定比政府機構要高，兩者各有各的優勢。［２１］事實上，私營企業的優越性是建立在一系列理想性假設條件之上的，包括競爭充分的市場、較低的交易成本等。而對于公共服務來說，這些假設條件往往難以滿足。其次，私營企業的利潤最大化動機會帶來不少負面的影響。即使在競爭市場和低交易成本的條件下，過度關注私營企業的效率特征而忽視其利潤最大化動機的危害，也是非常不明智的。學者們注意到，利潤最大化常常驅使私營企業作出兩種違背公共利益的舉動：一是為了獲得招標，違法向政府官員行賄；二是為了追求低成本，不惜犧牲公共服務的質量。無疑，這兩種舉動均會不可避免地損害公共服務生產中的公共利益，故而Ｓｔｕｒｇｅｓｓ等提出，政府在選擇承包方時不能僅以效率為導向，更應關注質量，為此必須加強對公共服務外包活動的監管。［２２］再次，私營企業在生產公共服務的過程中容易忽視公民價值的重要性。很多觀察發現，私營企業傾向于將公共服務的對象等同于普通市場中的顧客。這種“顧客”隱喻導致私營企業無法全面真正地理解公民的涵義。就像登哈特夫婦早就指出的，“公共利益是就共同利益進行對話的結果，而不是個人自身利益的聚集。因此，公務員不是僅僅關注‘顧客的需求，而是著重關注于公民并且在公民之間建立信任和合作關系”［２３］。

（二）社會組織

很多時候，社會組織被認為比私營企業更適合成為公共服務生產的承辦方。一些學者和公眾認為，社會組織能夠利用自己的獨特優勢，在市場失靈和政府失靈同時發生的地方發揮重要作用，解決私營企業和政府都無能為力的公共問題。

⒈社會組織作為承包方的優勢。從某種角度來看，社會組織不僅具備與私營企業不相上下的生產效率優勢，而且能夠確保公共服務的提供不會喪失公共精神。一是生產效率優勢。在某些領域（如社工服務）中，社會組織的成本優勢非但不低于甚至要高于私營企業。［２４］一方面，社會組織可以通過使用無償的志愿者和低薪的兼職人員來降低勞動力成本，而勞動成本占公共服務總成本的比重通常比較大；另一方面，它們還可以從慈善組織、私營企業等其他途徑獲得額外的資金或物質支持，有助于進一步降低某些公共服務的生產成本。二是服務質量優勢。公共服務的公益性決定了政府在選擇承包方的時候不能僅以效率為導向，更應關注服務質量。與私營企業相比，社會組織的使命與政府更加接近，都致力于追求公眾利益最大化而非自身利益最大化，因而其維護公共服務質量的動機要更加強烈。此外，社會組織通常會接收到不少的公益性捐贈，而這些捐贈往往會帶來公眾和捐贈者對社會組織行動的關注與監督，尤其當捐贈以志愿服務的形式出現時。三是公民參與優勢。除了生產效率和服務質量之外，公民參與也被認為是政府在提供公共服務時應該矢志追求的價值目標。Ｒａｃｈｅｌ Ｆｙａｌｌ認為，社會組織承包公共服務生產可以極大地拓寬公民參與政策過程的途徑，因為以往只能利用政策倡導的手段，而現在還可以通過服務生產的方式。［２５］具體來說，在社會組織生產公共服務的情況下，公民既可以通過社會組織表達其服務需求和利益訴求，也可以借助志愿者活動的渠道直接參與到公共服務生產的過程中。

⒉社會組織作為承包方的劣勢。很多學者認為，社會組織固然具有不少優點，但是這些優點常常被夸大。事實上，選擇社會組織作為承包方將面臨兩個比較嚴峻的挑戰。一是社會組織的專業性廣受質疑。一個組織擁有的專業技術人才數量越多，質量越好，其專業性就越高。而絕大部分的社會組織總是缺乏足夠的專業技術人才，一則因為其薪酬激勵強度遠遜于企業，二則由于其必須依賴志愿者開展業務。很多經驗研究發現，公共服務外包暴露出了社會組織的很多專業性不足問題，如難以達到財務管理的規范性要求，拙于應付頻繁的績效匯報任務，無力提供那些需要專業資質的公共服務。［２６］近年來，為了成為公共服務生產的承包方，社會組織也作出了相應的調整，正在努力提升自己的專業化程度。二是社會組織的目標替代現象有所加劇。這里的目標替代現象是指，社會組織偏離了向公眾提供高質量服務的使命，而將維持組織生存和獲得資金收入作為組織行動的首要出發點。由于缺乏相對穩定的收入來源，社會組織往往承受著比企業更大的生存壓力。如果企業可能為了利潤而犧牲服務質量，那么社會組織也可能出于財政壓力而采取相同的舉措。［２７］一些政府也發現了這種目標替代現象，并試圖通過加大資金投入的方式來保證服務質量，但是這一做法又明顯違背公共服務外包的初衷之一，即降低服務成本。

（三）其他政府

除了私營企業和社會組織，政府也經常將公共服務外包給其他政府來生產。事實上，政府間協議變得越來越流行，已經成為地方政府提供公共服務的一種重要手段。通常來說，其他政府可以是同級政府，也可以是上級政府。

⒈其他政府作為承包方的優勢。一個政府將公共服務承包給另外一個政府來生產，看似沒有什么必要，其實也能給公共服務生產帶來不少意想不到的好處。一是獲得規模經濟效益。支持把公共服務外包給私營企業生產的主要理由之一是，這樣做可以帶來規模經濟效益。但是，批評者認為，大部分公共服務的市場都缺乏有效競爭，而這在一定程度上會抵消規模經濟的積極影響。于是，一些政府尤其是那些地理上靠近大城市的小城市政府，開始探索其他能夠得到規模經濟效益的途徑，并逐漸重視起政府間協議。就像Ａｎｄｒｅｗ等學者所說的，“在碎片化都市治理的背景下，政府間協議允許城市政府與其他政府共享人力和資源，從而讓它們在生產和提供公共服務的過程中攤薄成本，獲得規模經濟效應”［２８］。二是減少機會主義行為。當選擇社會組織作為承包方時，可以減少機會主義行為，因為社會組織與政府均致力于維護公共服務的質量。與之類似，其他政府在承包公共服務生產時也很少采取機會主義行為。［２９］其原因有三方面：其一，比起私營企業和社會組織，政府通常會受到更為嚴格的制度管控，采取機會主義行為的難度和代價均相當高；其二，承包方政府本身就要為自己轄區的民眾生產同樣的公共服務，因而沒有必要欺騙發包方政府；其三，合作往往是相互的，承包方政府也可能在其他公共服務提供上需要發包方政府的合作與協助。

⒉其他政府作為承包方的劣勢。批評者認為，選擇其他政府作為承包方從根本上違背了公共服務外包的初衷——正是由于質疑政府自身的效率，才轉而尋求外部組織的幫助。一是失效的激勵機制。從所有權激勵上看，選擇其他政府作為承包方意味著沒有對公共服務生產的政府所有權作出任何改變。在政府所有權的條件下，生產決策者雖然擁有生產的控制權，卻不能從降低服務成本中獲得相應的物質回報。從職業激勵上看，生產決策者仍然屬于公務員，其在嘗試創新時不可避免地會優先考慮問責風險、權力得失等政治因素，再考量效率提升、成本削減等經濟因素。因此，作為承包方的其他政府通常缺乏充足的動力去實施一些有助于降低生產成本的創新。二是僵化的管理體制。除了激勵機制失效之外，選擇其他政府作為承包方也不能解決管理體制缺乏靈活性的問題。與私營企業和社會組織相比，政府擁有的管理自由裁量權最少，因為要受到財政預算制度（限制投入）、公務員人事制度（限制激勵）、司法監察制度（限制風險）、行政決策制度（限制快速決策）等的重重限制。這些嚴格的限制造成了僵化的管理體制，使公共服務生產的政府決策者難以獲得高效管理所需的靈活性。［３０］

三、如何外包：公共服務外包的合同取舍

在選出合適的服務承包方之后，政府還需要對“如何外包”作出決策，即決定選擇什么形式的購買合同。這里所謂的購買合同并非僅指那種單純的紙面合同，而是包含了兩種類型：傳統合同（ｔｒａｄｉｔｉｏｎａｌ ｃｏｎｔｒａｃｔ）與關系合同（ｒｅｌａｔｉｏｎａｌ ｃｏｎｔｒａｃｔ）。傳統合同指的是合同雙方簽訂的正式合同，白紙黑字地規定了雙方的正式義務和責任；關系合同指的是以雙方關系為基礎的、能夠影響履約行為的非正式協議。這兩類合同從不同的層面規定了合同雙方的關系，傳統合同屬于經濟理性的層面，關系合同屬于社會理性的層面。在公共服務外包中，政府可以選擇僅僅把購買合同定位為傳統合同，也可以選擇進一步將之發展為關系合同，表２列出了傳統合同與關系合同的主要區別。

（一）傳統合同

正如前文所述，傳統合同就是政府和承包方在紙面上簽訂的正式合同，也常被稱為交易合同、短期合同或顯性合同。一般來說，傳統合同的理論基礎來源于合約經濟學，主要包括奧利弗·威廉姆森等人的交易成本理論、邁克爾·詹森等人的委托代理理論和奧利弗·哈特等人的不完全合同理論。根據這些理論，公共服務外包是一種在市場環境中發生的交易行為，而合同的核心功能在于通過設定激勵約束、信息交流、剩余索取權、剩余控制權等方面的制度安排來規范合同雙方的履約行為，從而保證這一交易行為的經濟效率。［３１］

傳統合同具有兩個基本特征。一是合同內容的明確性。雖然任何合同都不能達到“完全”狀態，但是在傳統合同中，合同雙方依然會盡可能地對服務內容、績效標準、責任義務等作出詳細而清晰的規定，以避免因誤解而產生矛盾沖突。嚴格按照合同規定來履約是傳統合同的基本精神，而其前提就是合同內容必須清晰明確。二是合同期限的短期性。出于強化市場競爭的考慮，傳統合同多為短期合同。［３２］在短期合同中，作為發包方的政府既可以利用續約壓力來迫使承包方努力提升效率，也可以運用重復博弈機制來減少承包方的機會主義行為。

與此同時，傳統合同也存在一些局限性。一方面，合同內容的明確性不僅增加了合同制定的成本，而且損害了合同執行的靈活性。由于信息不完全與有限理性的存在，制定內容明確的合同是需要投入調研、協商、設計等成本的，而且對明確性的要求越高，投入的成本也就越大。此外，規定的明確性與執行的靈活性無疑也存在某些不可避免的內在矛盾。另一方面，合同期限的短期性容易導致合同雙方的短視行為。這種短視行為有很多具體的表現。如當合同執行出現糾紛時，政府可能不太愿意投入過多時間進行協商，而更傾向于通過替換承包方的方式來處理；再如承包方會更加關注短期績效，而避免投入一些成本高昂但有利于長期發展的資源。

（二）關系合同

關系合同是在批判傳統合同的基礎上提出來的。不少批評者觀察到，在現實中，很多合同并沒有遵循傳統合同的基本邏輯，它們既不追求合同內容的明確性，也不強調合同期限的短期性；而這些合同之所以有效，主要依靠的是合同雙方的信任關系。于是，他們將這種依靠信任關系推動合同履約的機制稱為關系合同。［３３］與傳統合同相比，關系合同秉持兩個不同的基本理念：合同執行的效果取決于發展合同雙方的信任關系，而非設計一套嚴密的合作制度；避免違約行為的關鍵在于，依賴建立在信任關系基礎上的自我履約機制，而非借助威懾色彩濃重的第三方強制機制。

關系合同的優勢針對的恰恰是傳統合同的不足。第一，關系合同利用合同內容的模糊性來換取承包方的靈活性。關系合同通常只對合同內容作出一些模糊性的規定，使承包方擁有根據實際情況進行調整的自由裁量權，并允許合同雙方通過協商來解決爭端。第二，關系合同利用合同期限的長期性來避免承包方的短視行為。簽訂長期的合同，可以為承包方帶來穩定的經費和預期，從而激勵其對公共服務生產進行長期投資，如雇傭更加專業的工作人員等。第三，關系合同利用合同雙方的信任關系來降低監管的成本。比起以合同條文為基礎的正式監管，以信任關系為基礎的非正式監管可以自我履約，具有明顯的成本優勢。

然而，關系合同必須面對兩個極易導致合同執行失敗的問題：第一個問題是，信任關系的穩定性往往比較弱。信任關系都是建立在特定條件的基礎之上，而這些條件的構成因素十分復雜，既包括社會規范，也涉及經濟算計。由于這些條件很容易發生變動，因此信任關系總是相當脆弱。這意味著，關系合同始終隱藏著巨大的道德風險。一旦道德風險爆發，發包方或承包方將付出高昂的代價，因為他們沒有在正式合同里制定相應的預防措施。第二個問題是，信任關系的建立和維系需要大量的成本。雖然信任關系有助于降低監管成本，但是信任關系的建立和維護并非“免費的午餐”。因為隨著公共項目交易市場和分工的不斷深化，關系合同可能需要更多的資源投入來應對新的挑戰和要求，這包括更多的合作伙伴篩選和選擇過程、更復雜的合作協調機制、更頻繁的信息共享和溝通等，而且在某些情況下，合同雙方甚至會對信任關系進行過度投入，從而相應地減少了對公共服務生產的投入。［３４］

四、結語與啟示

公共服務外包已經成為國內外政府提供公共服務的重要工具之一。在公共服務外包中，政府必須面對三個前后相繼的重要決策問題，即“為何外包”“外包給誰”與“如何外包”。本文嘗試梳理了現有研究關于這三個問題的主要觀點和核心爭論。在“為何外包”方面，既介紹了交易成本理論、委托代理理論、公共選擇理論與社會學新制度主義對公共服務外包動因的不同解釋，還從服務、政府和政治三個維度詳細列舉了各種可能影響外包動因的因素。在“外包給誰”方面，私營企業、社會組織與其他政府是公共服務生產的三大承包方，深入比較了它們各自的優勢和劣勢。在“如何外包”方面，政府需要在傳統合同與關系合同之間作出選擇，而這兩類核心理念存在分歧的合同也各具優勢，難分伯仲。我國的公共服務外包實踐正在如火如荼地開展，本文可以為此提供三方面的啟示：

第一，從外包動因的角度來看，需要建立開放透明的外包決策機制。影響公共服務外包的動因紛繁復雜，其中一些的出發點并不是提升公共服務生產的效率和品質。為了防范那些與價值創造無關的動機影響外包決策，完善公共服務外包的決策機制勢在必行。一個有效的外包決策機制應該遵循開放透明的原則，一方面要打破閉門決策，讓服務對象和專家學者參與進去；另一方面要打破暗箱決策，把決策過程和決策信息向社會公開。

第二，從承包方選擇的角度來看，需要破除唯私營企業優越或唯社會組織優越的成見，根據公共服務的性質和承包方的特征進行相機抉擇。現實中，一些政府受到新公共管理理論的影響，容易陷入只有私營企業最適合做承包方的迷失；另一些政府出于對市場失靈的擔憂，傾向于支持社會組織是最佳承包方的觀點。事實上，沒有哪一類承包方是必然的最佳選擇，它們各有各的優勢和劣勢，需要進行權衡取舍。需要指出的是，盡管我國政府很少將其他政府列為候選的承包方，但隨著大氣污染治理等政府間協議的興起，其他政府也將成為公共服務的重要承包方。

第三，從合同形式選擇的角度來看，需要探索將傳統合同與關系合同融合在一起。鑒于我國法制基礎薄弱和關系文化盛行的實際情況，完全采用傳統合同不具有文化和制度基礎，完全采用關系合同則容易被“關系”徹底俘獲。［３５］故而，我國政府可以嘗試在傳統合同中注入一些靈活化的協商，在關系合同中施加一些規范性的管理，以期實現兩類合同的優勢互補。

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（責任編輯：劉劍明）

Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ ｄｅｃｉｓｉｏｎ－ｍａｋｉｎｇ ｉｓ ａｎ ｉｍｐｏｒｔａｎｔ ｌｉｎｋ ｉｎ ｐｕｂｌｉｃ ｓｅｒｖｉｃｅ ｏｕｔｓｏｕｒｃｉｎｇ，ｄｉｒｅｃｔｌｙ ｒｅｌａｔｅｄ ｔｏ ｔｈｅ ｓｕｃｃｅｓｓ ｏｒ ｆａｉｌｕｒｅ ｏｆ ｃｏｎｔｒａｃｔ ｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎ．Ｔｈｉｓ ａｒｔｉｃｌｅ ｂｅｌｉｅｖｅｓ ｔｈａｔ ｔｈｅ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ ｗｉｌｌ ｉｎｅｖｉｔａｂｌｙ ｆａｃｅ ｔｈｒｅｅ ｄｅｃｉｓｉｏｎ－ｍａｋｉｎｇ ｉｓｓｕｅｓ ｉｎ ｐｕｂｌｉｃ ｓｅｒｖｉｃｅ ｏｕｔｓｏｕｒｃｉｎｇ：ｗｈｙ ｔｏ ｏｕｔｓｏｕｒｃｅ，ｔｏ ｗｈｏｍ ｔｏ ｏｕｔｓｏｕｒｃｅ，ａｎｄ ｈｏｗ ｔｏ ｏｕｔｓｏｕｒｃｅ．Ｒｅｇａｒｄｉｎｇ ｗｈｙ ｔｏ ｏｕｔｓｏｕｒｃｅ，ｔｒａｎｓａｃｔｉｏｎ ｃｏｓｔ ｔｈｅｏｒｙ，ｐｒｉｎｃｉｐａｌ－ａｇｅｎｔ ｔｈｅｏｒｙ，Ｐｕｂｌｉｃ ｃｈｏｉｃｅ ａｎｄ ｓｏｃｉｏｌｏｇｉｃａｌ ｎｅｗ ｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎａｌｉｓｍ ｐｒｏｖｉｄｅ ｄｉｆｆｅｒｅｎｔ ｅｘｐｌａｎａｔｉｏｎｓ．Ｔｈｅ ｍａｉｎ ｆａｃｔｏｒｓ ａｆｆｅｃｔｉｎｇ ｏｕｔｓｏｕｒｃｉｎｇ ｍｏｔｉｖａｔｉｏｎ ｃａｎ ｂｅ ｄｉｖｉｄｅｄ ｉｎｔｏ ｔｈｒｅｅ ｃａｔｅｇｏｒｉｅｓ：ｓｅｒｖｉｃｅ，ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ ａｎｄ ｐｏｌｉｔｉｃｓ．Ｒｅｇａｒｄｉｎｇ ｗｈｏ ｔｏ ｏｕｔｓｏｕｒｃｅ ｔｏ，ｐｒｉｖａｔｅ ｅｎｔｅｒｐｒｉｓｅｓ，ｓｏｃｉａｌ ｏｒｇａｎｉｚａｔｉｏｎｓ，ａｎｄ ｏｔｈｅｒ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔｓ ｅａｃｈ ｈａｖｅ ｔｈｅｉｒ ｏｗｎ ａｄｖａｎｔａｇｅｓ ａｎｄ ｄｉｓａｄｖａｎｔａｇｅｓ，ａｎｄ ｔｈｅ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ ｎｅｅｄｓ ｔｏ ｍａｋｅ ｄｅｃｉｓｉｏｎｓ ａｃｃｏｒｄｉｎｇ ｔｏ ｔｈｅ ｃｅｒｔａｉｎ ｓｉｔｕａｔｉｏｎ．Ｒｅｇａｒｄｉｎｇ ｈｏｗ ｔｏ ｏｕｔｓｏｕｒｃｅ，ｔｒａｄｉｔｉｏｎａｌ ｃｏｎｔｒａｃｔｓ ａｎｄ ｒｅｌａｔｉｏｎａｌ ｃｏｎｔｒａｃｔｓ ａｒｅ ｓｅｅｎ ａｓ ｔｗｏ ｏｐｐｏｓｉｎｇ ｃｏｎｔｒａｃｔ ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ ｍｅｃｈａｎｉｓｍｓ．Ｔｈｅｒｅｆｏｒｅ，ｉｎ ｐｒａｃｔｉｃｅ，ｔｈｅｒｅ ａｒｅ ｔｈｒｅｅ ｍｅａｓｕｒｅｓ ｔｏ ｉｍｐｒｏｖｅ ｔｈｅ ｑｕａｌｉｔｙ ｏｆ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ ｄｅｃｉｓｉｏｎ－ｍａｋｉｎｇ ｉｎ ｐｕｂｌｉｃ ｓｅｒｖｉｃｅ ｏｕｔｓｏｕｒｃｉｎｇ．Ｆｒｏｍ ｔｈｅ ｐｅｒｓｐｅｃｔｉｖｅ ｏｆ ｏｕｔｓｏｕｒｃｉｎｇ ｍｏｔｉｖａｔｉｏｎｓ，ｉｔ ｉｓ ｎｅｃｅｓｓａｒｙ ｔｏ ｅｓｔａｂｌｉｓｈ ａｎ ｏｐｅｎ ａｎｄ ｔｒａｎｓｐａｒｅｎｔ ｏｕｔｓｏｕｒｃｉｎｇ ｄｅｃｉｓｉｏｎ－ｍａｋｉｎｇ ｍｅｃｈａｎｉｓｍ．Ｆｒｏｍ ｔｈｅ ｐｅｒｓｐｅｃｔｉｖｅ ｏｆ ｃｏｎｔｒａｃｔｏｒ ｓｅｌｅｃｔｉｏｎ，ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔｓ ｓｈｏｕｌｄ ｃｈｏｏｓｅ ｃｏｎｔｒａｃｔｏｒｓ ａｃｃｏｒｄｉｎｇ ｔｏ ｔｈｅ ｎａｔｕｒｅ ｏｆ ｐｕｂｌｉｃ ｓｅｒｖｉｃｅｓ ａｎｄ ｃｈａｒａｃｔｅｒｉｓｔｉｃｓ ｏｆ ｃｏｎｔｒａｃｔｏｒｓ．Ｆｒｏｍ ｔｈｅ ｐｅｒｓｐｅｃｔｉｖｅ ｏｆ ｃｏｎｔｒａｃｔ ｓｅｌｅｃｔｉｏｎ，ｉｔ ｉｓ ｎｅｃｅｓｓａｒｙ ｔｏ ｅｘｐｌｏｒｅ ａｐｐｒｏｐｒｉａｔｅ ｍｅｔｈｏｄｓ ｔｏ ｃｏｍｂｉｎｅ ｔｈｅ ａｄｖａｎｔａｇｅｓ ｏｆ ｔｒａｄｉｔｉｏｎａｌ ｃｏｎｔｒａｃｔｓ ａｎｄ ｒｅｌａｔｉｏｎａｌ ｃｏｎｔｒａｃｔｓ．

Ｋｅｙ ｗｏｒｄｓ：ｐｕｂｌｉｃ ｓｅｒｖｉｃｅ ｏｕｔｓｏｕｒｃｉｎｇ；ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ ｄｅｃｉｓｉｏｎ－ｍａｋｉｎｇ；ｏｕｔｓｏｕｒｃｉｎｇ ｍｏｔｉｖａｔｉｏｎｓ；ｏｕｔｓｏｕｒｃｉｎｇ ｏｂｊｅｃｔｓ；ｏｕｔｓｏｕｒｃｉｎｇ ｃｏｎｔｒａｃｔｓ