咸豐縣國土空間規劃助力鄉村振興策略探討

王雯雯，辛 杰，夏 偉，尹 偉，康全國，張 馳，孫 佩，易潔偉

（湖北省地質科學研究院，湖北武漢 430034）

黨的十九大報告中提出實施鄉村振興戰略，在更高標準、更高層次、更高質量上推進農業農村現代化建設，實現農業全面升級、農村全面進步、農民全面發展，在我國“三農”發展進程中具有劃時代的里程碑意義。國土空間規劃作為國家空間發展的指南、可持續發展的空間藍圖，是各類開發保護建設活動的基本依據，也是我國深入推進生態文明體制改革的重要抓手和全面增強國土空間治理能力、提升國土空間治理體系現代化水平的有效手段。2019年5月，《中共中央國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》[1]的正式印發，意味著國土空間規劃體系的頂層設計已基本成型；2020 年9 月，自然資源部辦公廳《市級國土空間總體規劃編制指南（試行）》[2]的出臺，為充分發揮其承上啟下、上傳下導等方面的作用指明了方向。

當前，鄉村振興與國土空間規劃的交叉研究已成為諸多學者研究的熱點領域。張京祥等揭示了改革開放40年來我國空間規劃體系的發展歷程及總體趨向[3]。戈大專等深入探討了面向國土空間規劃的鄉村空間治理機制與路徑[4]。常鵬君、黃慧茵等分別對新時期國土空間規劃背景下鄉村振興的發展模式[5]、實施路徑[6]進行了研究。李燁、朱佩娟等、裴欣等分別探討了國土空間規劃背景下鄉村旅游規劃的編制重點[7]、鄉村空間規劃的管控路徑[8]和村莊規劃的發展方向[9]。賈鎧陽等則對鄉村振興背景下村域尺度國土空間規劃的內涵進行了科學認知，對其職能進行了明確，并提出了鄉村空間重構的路徑[10]。可以看出，現有研究多為學術理論層面的定性探討，針對鄉村振興戰略背景下典型縣域的國土空間規劃實踐研究較少。雖然姜洋等、張麗等分別以遼寧省瓦房店市[11]、貴州省江口縣[12]為例展開了相關研究，但現階段針對鄂西山區這一典型代表性區域的相關研究仍亟待深入。

根據湖北省主體功能區規劃，鄂西山區縣域大多為我國重要的革命老區、少數民族聚居區和國家層面的重點生態功能區。這些地區經濟和社會發展欠佳，但生態環境保護任務重大。在鄉村振興戰略背景下，做好鄂西山區縣域的國土空間規劃具有重大現實意義。本文分析了該區域國土空間規劃中存在的問題，探索了國土空間優化路徑，以此助力鄉村產業、文化、生態等全方位振興。

1 現狀

咸豐縣地跨東經108°37'08″～109°20'08″、北緯29°19'28″～30°02'54″，地處恩施土家族苗族自治州西南部、云貴高原東武陵山余脈與大巴山之間，南部高、中部低，自東北向西南傾斜，東連宣恩，西接重慶黔江，北毗利川，南鄰重慶酉陽，東北與恩施市相連，東南同來鳳縣相連，歷有“荊南雄鎮”“楚蜀屏翰”之稱，是“宜荊荊恩”城市群和渝東南城市群中的重要城市。全縣南北長約80.38 km，東西寬68.95 km，總面積2 550 km2，下轄7 個鎮、3 個鄉和1 個區工委。截至2020 年，咸豐縣常住人口31.88 萬人，城鎮化率45.4%，地區生產總值93.14 億元，其中，第一產業21.76 億元，第二產業10.54 億元，第三產業60.84 億元。咸豐縣是我國重要的革命老區和少數民族聚居區。2020 年4 月，咸豐縣實現整縣脫貧摘帽，66 個重點貧困村全部出列，14.94萬貧困人口穩定脫貧，順利通過國家脫貧成效考核、東西部扶貧協作成效考核和第三方評估。同時，咸豐縣位于武陵山區生物多樣性與水土保持生態功能區內，屬于國家層面的重點生態功能區，是我國重要的生態屏障建設區、湖北省重要的生物多樣性維護區和森林生態保護區。

2 存在的問題

根據我國《生態文明體制改革總體方案》和《市縣國土空間總體規劃編制指南》的相關要求，國土空間規劃應落實主體功能定位，明確空間發展目標戰略；優化空間總體格局，促進區域協調、城鄉融合發展；強化資源環境底線約束，推進生態優先、綠色發展；優化空間結構，提升連通性，促進節約集約、高質量發展；完善公共空間和公共服務功能，營造舒適、健康、便利的人居環境；保護歷史與自然文化遺存，塑造極具地域特色的城鄉風貌；完善城鄉基礎設施，增強安全韌性；推進國土整治修復和城市更新，提升城鄉空間綜合價值。

當前，咸豐縣資源環境約束趨緊，生態保護與產業發展之間的矛盾日益突出，生態保護空間亟待優化；耕地及永久基本農田保護壓力較大，農業生產空間保障能力有待增強；建設用地節約集約利用程度不高，城鄉發展空間不能滿足新型城鎮化、鄉村振興、產城融合的高質量發展要求。因此，實施城鄉空間優化行動，構建鄉村振興發展新格局顯得尤為重要。

在此背景下，咸豐縣在本輪縣域國土空間規劃編制過程中，應按照高質量發展要求，做好國土空間規劃頂層設計，發揮國土空間規劃在助力鄉村振興中的重要空間保障作用，聚焦以下4個方面：1）要兼顧區域戰略、地方優勢、歷史文化等多個維度，遵循自然本底條件，構建縣域空間開發保護總體格局，完善區域協調格局；2）要明確生態重要與生態敏感地區，構筑重要生態屏障、廊道與網絡，形成連續、完整、系統的生態保護格局；3）要落實農業功能區制度，優化農業生產結構和空間布局，構建規?；?、標準化、集群化的農業生產格局；4）圍繞鄉村振興、新型城鎮化和產城融合，明確城鎮體系的規模等級與空間結構，優化村莊分類布局，打造集約高效的城鄉融合發展空間。

3 對策建議

3.1 強化空間用途管制，統籌城鄉發展空間

堅持底線思維和問題導向，因地制宜，生態優先，綠色發展。堅持最嚴格的耕地保護制度、集約節約用地制度和生態環境保護制度，以資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價為基礎，科學劃定三條控制線（即永久基本農田、生態保護紅線、城鎮開發邊界），統籌布局生態、農業、城鎮等功能空間，分類制定各功能類型區的準入條件，明確環境容量、開發強度和底線控制要求。當前，在咸豐縣國土空間規劃中，三類空間功能應各有側重。

1）生態空間。要注重維護生態安全與生物多樣性，構建“兩區兩廊，四核多點”（兩區：生態功能重要區、生態彈性發展區；兩廊：以唐崖河、忠建河為主的水系景觀綠廊；四核：忠建河大鯢國家級自然保護區、星斗山國家級自然保護區、二仙巖濕地自然保護區、坪壩營國家森林公園；多點：其他重要生態節點、水源保護地）的生態保護格局。2）農業空間。要嚴格保護耕地和永久基本農田，保障糧食安全，逐步形成與“一核三帶三片區”（一核：現代農業產業發展核；三帶：茶旅融合發展示范帶、唐崖河休閑觀光產業發展示范帶、特色經濟作物發展示范帶；三片區：山地特色農業示范片、立體農業示范片、茶葉標準化生產示范片）重點功能區發展戰略相配套的農業生產格局。3）城鎮空間。要促進人、城、產、交通一體化發展，通過縣城引領、兩翼支撐、軸帶聯動，構建“一城兩翼，一圈雙軸多點”（一城：中心城區；兩翼：坪壩營、唐崖；一圈：城鎮功能發展圈；雙軸：依托“十字型”高速形成兩條經濟發展軸；多點：鄉鎮集鎮區域、重點園區、旅游區等）的空間格局。

3.2 優化城鄉空間布局，助推城鄉融合發展

明確戰略定位與發展目標是構建全域國土空間格局的基礎和前提。根據黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會精神及省委十一屆八次全會、州委七屆九次全會精神，按照湖北省主體功能區規劃和《咸豐縣城市總體規劃（2014—2030 年）》要求，針對當前咸豐縣國土空間開發中存在的問題，為了提高土地節約集約利用水平，保護自然與歷史文化遺存，助推城鄉融合發展，要統籌推進城鄉空間結構優化。

加快構建以高樂山鎮、忠堡鎮、曲江鎮為縣城核心區域，以坪壩營鎮、唐崖鎮、清坪鎮、活龍坪鄉為中心鎮，以朝陽寺鎮、黃金洞鄉、小村鄉、大路壩區為特色鎮的“縣城—中心鎮—特色鎮”協調發展的城鎮等級結構，重點鄉鎮和特色集鎮為支撐、新型農村社區（村寨）為基點的新型城鎮化體系。

強化“一心”，即強化城市綜合功能，壯大輻射集聚能力，深化縣域經濟中心作用，發揮新型城鎮化、工業化對鄉村建設的反哺作用。突出“雙副”，發揮區位交通優勢條件，引導區域產業和人口向國省道交通干線周邊、適宜建設的中心城區和中心鎮集聚，補齊鄉村發展短板，做強中心村、特色村，發展生態農業、都市農業、休閑旅游業，發揮鄉村多功能性。發展“組團”，立足文化、生態、產業的優勢資源，發展特色產業，充分發揮中心鎮連城接村、承上啟下的功能，增強集鎮發展活力，突出在產業發展、公共服務、人口聚集等方面對鄉村發展的帶動作用。

3.3 突出鄂西地域特色，分類推進鄉村發展

根據鄂西不同鄉村發展現狀、區位條件及資源稟賦等，突出問題導向和目標導向，分類指導、因地制宜、精準施策，按照集聚提升、城郊融合、特色保護、搬遷撤并的思路，分區、分類推動鄉村健康有序發展。

1）集聚提升類主要是在原有基礎上有序推進改造提升，激活產業、優化環境、提振人氣、增添活力，保護保留鄉村風貌。鼓勵發揮區位、交通、產業、資源等比較優勢，強化主導產業支撐，支持農業、農貿、休閑服務業等專業化鄉村發展。以規模較大的行政村為重點，發展集聚提升類村莊。

2）城郊融合類村莊是縣城近郊區所在地的村莊，具備成為縣城后花園的優勢，也具有向縣城轉型的條件。聚焦村莊發展短板，科學確定村莊發展方向，加快城鄉產業融合發展、基礎設施互聯互通、公共服務共享共建，有序整治農村人居環境，合理利用殘舊房屋，建設宜居宜業的美麗村莊。

3）特色保護類村莊主要包括歷史文化名村、傳統村落、少數民族特色村寨、特色景觀旅游名村等自然歷史文化資源豐富的村莊。切實保護村莊的傳統選址、格局、風貌及自然和田園景觀等整體空間形態與環境，全面保護文物古跡、歷史建筑、傳統民居等傳統建筑。對自然旅游資源豐富、鄉村田園風光獨特的鄉村，結合大力發展生態觀光、生態農業、鄉村旅游等業態，著力打造特色產品、特色品牌，打造一批特色村寨、經濟強村，形成“一村一品”格局。

4）搬遷撤并類村莊主要是對處于地質安全隱患區、自然保護區、生態極度脆弱區及不具有保留價值的空心村等鄉村，因重大項目建設需要搬遷的鄉村，尊重農民意愿，以保障農民基本生產生活條件為底線，通過農村集聚發展搬遷、生態搬遷等方式，逐步實施村莊搬遷撤并，統籌解決村民生計及生態保護等問題。

3.4 做優做細產業布局，做大做強特色產業

圍繞農業規?；?、標準化、集群化發展戰略，發揮不同鄉鎮農業資源優勢，以主要交通廊道聚集產業和各類要素，結合鄉村振興分區引導，優化不同功能區農業功能定位，推動農業差異化協同發展，逐步形成與“一核三帶三片區”重點功能區發展戰略相配套的農業生產格局。

同時，咸豐縣作為鄂西地區與重慶交接的門戶城市，可以緊扣“一體化”和“高質量”2 個關鍵詞，深度參與和服務“長江經濟帶”發展戰略，利用鄂渝交界的區位優勢，可主動融入“宜荊荊恩”城市群，加快對接成渝地區雙城經濟圈。在鄂西生態旅游圈“雙核三區四帶六軸”的空間布局中，位于清江土（家）苗民俗生態旅游板塊的咸豐縣可以突出生態、硒元素、民族文化資源優勢，以“世遺唐崖·森林咸豐”為形象統領，主打“世遺咸豐、山水咸豐、原鄉咸豐、紅色咸豐、健康咸豐”五張牌，采用串點成線、重點區域成片的發展模式，整合資源，豐富業態，做大“一心兩核三環三組團”（一心：咸豐縣旅游綜合服務中心；兩核：唐崖土司城址世界遺產旅游核、坪壩營生態旅游核；三環：山地休閑旅游環、鄉村體驗旅游環、森林生態旅游環；三組團：二仙巖山地休閑旅游組團、小村·黃金洞鄉村旅游組團、朝陽畫廊水上休閑旅游組團）的全域旅游。

4 結語

咸豐縣存在土地利用低效粗放、用地結構不盡合理、城鎮無序擴張、空間布局散亂、生態環境局部失衡等問題。在鄉村振興戰略背景下，作為鄂西山區的典型縣域城市，咸豐縣亟需發揮國土空間規劃的引領導向作用，強化國土空間用途管制，優化城鄉空間布局，突出鄂西地域特色，分類推進鄉村發展，做優做細產業布局，構建起生態和諧、集約高效、安全韌性的全域國土空間開發保護格局，打造具有鄉土民俗文化特征的現代鄂西生態新農村。