土地收回存異議后續出讓是否有效

朱迪

案 例

2022年6月，富通公司與某市土地出讓服務中心簽訂土地使用權公開交易成交確認書，確認富通公司通過公開掛牌競價方式取得該市工業集中區“標準地”示范區內170畝物流倉儲用地的土地使用權。同年7月，富通公司開始在地塊內修建圍墻。但在修建地塊西南角的圍墻時遭到寧達公司的阻撓，其理由為：這部分約2畝的地塊在其原有“國有土地使用證”的宗地范圍內，雖然這部分的土地在2016年因土地盤整已被收回，但工業集中區管委會一直沒有解決土地盤整補償的歷史遺留問題，市土地出讓服務中心就將土地進行掛牌出讓，侵害了其權利。

經了解，寧達公司的地塊被收回面積僅為6畝，工業集中區管委會已采用貨幣補償方式進行了補償。其中，4畝是市政道路修建需要收回，不適宜用土地置換方式進行補償。寧達公司則表示，在土地盤整過程中，工業集中區管委會曾經承諾用置換方式對該公司被收回的土地進行補償，但一直沒有落實置換地塊，相關收回補償手續未完善就將土地出讓給富通公司，侵犯了其合法權益。因此，寧達公司以此物流倉儲用地公開出讓行為違法為由，向市中級人民法院提起行政訴訟，請求撤銷物流倉儲用地的出讓行為以及富通公司名下的不動產權證書；要求富通公司在訴訟結束前保持地上現狀，不得進行開發建設。

分 析

首先，土地置換不是法律規定的

補償方式。根據《土地管理法》五十八條和《民法典》第三百五十八條的規定，國有建設用地使用權因公共利益需要提前收回該土地的，對該土地上的房屋以及其他不動產給予補償，并退還相應的出讓金。除此之外，并沒有其他收回國有土地使用權的細化補償安置規章。實踐中，雖然有部分地方結合當地實際，采用土地置換方式解決征拆難以推動的現實問題，但需要強調的是，為實施規劃提前收回國有土地使用權具有強制處分性質，不具備可協商性，須嚴格按照法律規定實施，以此方式作為實物補償的特殊形式的，仍須通過地方性的法規細化明確，確保合理合規。

其次，對土地收回有異議與后續土地出讓無關。收回國有土地使用權與出讓國有土地使用權是兩個不同的行政行為。依據《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第三十九條的規定，土地使用權因土地使用權出讓合同規定的使用年限屆滿、提前收回及土地滅失等原因而終止。也就是說，在國有土地使用權被收回后，原權利人即喪失對相關土地的權利，無權干涉后續涉及該土地的行政行為。

最后，原權利人不是后續土地出讓利害關系人。依據《行政訴訟法》第二十五條和《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規定》第四條的規定，行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織，才有權就具體行政行為提起行政訴訟。也就是說，與被訴行政行為有利害關系，是行政訴訟原告主體資格的法定條件，且起訴人應當提供證據，初步證明其與被訴行政行為有利害關系；不能證明與被訴行政行為有利害關系的，不具有原告主體資格。國有土地使用權因收回土地而終止后，原土地權利人與被收回土地的后續行政行為不再有法律上的利害關系，不具有對此提起行政訴訟的原告資格。

市中級人民法院經審查后認為，兩公司名下的土地既不相鄰，也不重疊，寧達公司的訴訟請求缺乏事實根據和法律依據，判決駁回了寧達公司的起訴。

為助力項目能更快落地建設，部分地方大力推進“標準地”改革工作，對地塊進行整合以提高土地利用效率，這個過程需要組織收回土地，并按新的規劃重新出讓。需要提醒的是，涉及被收回土地的原權利人對收回國有土地使用權的行政行為有異議的，應在土地收回階段及時提出，爭議無法解決的可在法定期限內通過行政復議、行政訴訟等方式主張自己的權利。自然資源主管部門在組織相關工作時，應注意完善每個階段的行政程序，對行政相對人的訴求及疑惑及時予以答復，盡可能將矛盾化解在初始。（作者單位：南寧市自然資源局）