城市生態環境治理的“堵點”

張宏羽

在較長的一段時間里，城市經濟發展與生態環境保護之間存在著博弈，城市生態環境承受著一定的壓力。隨著發展理念的轉變，越來越多的人認識到生態文明建設的重要意義，從而把生態環境治理放在更突出的位置。

城市公園水體具有多重功能

當下，我國大型城市將打造更高質量的“生態之都、宜居之城”作為發展目標之一，不斷改善城市環境面貌、提升城市生活品位，讓天藍、水綠、景美成為城市的靚麗底色，給居民帶來實實在在的幸福感和獲得感。

公眾可以通過電話、信函、傳真、網絡等渠道向有關部門反映問題、提出建議。有關部門則可以通過征求意見、問卷調查，組織召開座談會、專家論證會、聽證會等方式征求意見和建議。

不過，在城市生態環境治理中尚有一些堵點、痛點，其中不僅有規范體系、制度機制、資源要素等客觀方面的限制，還有固有思維、陳舊觀念、消極心理等主觀方面的束縛。

數字賦能存在短板

數字技術的應用，將進一步賦能城市生態環境高水平保護。例如，數據信息的獲取、識別、反饋，能夠及時地對污染源進行鎖定，并引導有關部門進行調查和處理。又如，對數據進行分析和挖掘，能夠為治理決策提供科學的支持和指導。此外，數字技術的應用還可以評估治理效果，幫助政府和相關部門及時發現治理效果中的不足之處，并及時調整和完善治理措施。

盡管數字技術在城市生態環境治理中的應用方興未艾，但在有些地區，生態環境治理的數字技術條件相對較差，導致數據的獲取和分析難度較大。在這種情況下，大部分數據只能用在簡單的分析上，而缺乏輔助政策設計、深度情況剖析等高端應用。

同時，城市生態環境治理的數字化轉型，需要投入大量人力、物力和財力等資源。有業內人士向記者表示，在有些地區和企業中，缺乏必要的投入和支持，導致設備更新和改進不及時，生態環境治理的數字化轉型難以有效推進。

研究者衛浩浩指出，縣（區）級政府是環境治理政策的重要落實主體。然而，縣（區）級政府的資金來源渠道較少，導致治理經費短缺。需要指出的是，在生態環境保護中，大氣治理存在“治理長期性，效果短期性”的特征，且易受其他地區污染源的影響。縣（區）級政府往往不愿投入大量資金在大氣污染防治上，而是投向水資源、土地資源等相對穩定、治理效果更為直接的對象。

此外，數據的準確性和可靠性直接影響到城市生態環境治理措施的制定和執行效果，但在實際操作過程中，數據可能存在誤差，或面臨被篡改的風險。不久前，上海市首例干擾環境質量自動監測系統致使監測數據失真的刑事案件宣判。案中的沈某作為從事環境監測設施維護、運營的人員，明知環境監測設施不能擅自調整，仍采取措施干擾自動監測系統的數據采集功能，致使在線監測數據嚴重失真，且該失真數據上傳平臺后，導致環境保護主管部門無法對排污單位污染物排放情況進行有效監管。最終，法院以破壞計算機信息系統罪判處沈某有期徒刑2年，緩刑2年。沈某當庭表示悔罪服判。

有環境監察部門人員坦言，對監測數據造假行為的查處難度較大：首先是問題難發現，有的排污單位或其委托的運維人員，蓄意修改參數、程序，或者干擾設備正常運行，造成自動監測數據失真。此類行為具有一定的隱蔽性，且有的不法分子還會利用某些時間間隙，將修改的非正常參數、程序等數據恢復為正常。其次是調查難推進，一些違法企業鉆法律的空子，面對生態環境執法檢查時，互相串供、拒不接待或拒不承認；配合調查詢問時，要么避重就輕，要么以“不知道、不清楚”等為由搪塞應付，從而增大了調查難度。最后是案件難辦理，部分基層執法人員囿于專業能力和業務水平，未能有效將違法企業的證據鏈形成閉環，致使案件難移送，違法行為難懲處。

協作機制面臨挑戰

對于生態環境治理工作而言，各部門之間的協作存在“堵點”。

以水生態環境協作治理為例，導致協同失靈、影響協作效率的因素比較復雜，跨部門、跨區域協作往往難以在更深的治理層面展開。

就跨部門協作而言，信息孤島的形成可能使得各管理主體難以有效、快速聯動。打破各部門之間的數據信息壁壘，是建立統一的、綜合性的生態環境信息管理系統的重要突破口。

管理主體的多元冗雜，也會導致協作困難。例如，一些城市的污水處理運維主體涵蓋國企、民企、政府部門等，會出現個別管理主體不明、責任不清等問題。

就跨區域而言，城市群的跨界水污染治理協作問題值得重視。以粵港澳大灣區為例，該區域工業園區連片的特征較為明顯，水域情況復雜，水污染具有典型的跨界性、流動性。環境保護法領域研究人員林鎂佳曾做過一項關于粵港澳大灣區水污染協同治理機制的研究。該研究指出，自粵港澳大灣區概念提出以來，區域內政府著力推進灣區綠色發展，提出多項灣區環境治理舉措，并為水污染防治制定了綱要性文件。不過，環境保護相關協作的規范性文件，多為政府間區域規劃綱要與政府間合作協議，約束力有限，規則體系不太健全，且較少包含對行政程序監督方面的規定。此外，區域內政府對環境信息的定義與公開范圍不同，信息公開標準也不一致。

公眾參與中的問題

公眾對于自身感受較深、在短期內會對生活直接造成影響的城市環境問題，往往參與治理的積極性比較高。例如，對于河湖水質、飲用水比較關注，而且許多產業（如漁業）對河湖水質有一定要求。這其實可以理解：一旦出現未加處理的廢水排放、自來水污染等問題，會直接威脅公眾健康。

作為城市生態環境治理主導方的政府部門，對大氣環境問題較為關注，而公眾對于大氣環境污染治理的參與意識往往不強。一個原因是，人們對中輕度大氣污染的直觀感受不深，短期內其健康不會受到大氣污染的明顯影響。

大氣污染治理難度比較大，且由于外部性問題，短期內往往治理效果不顯著。所以，在目前的城市生活環境治理中，大氣污染治理的優先級往往會低于水污染和固體廢棄物污染治理。

公益訴訟難點分析

生態環境公益訴訟是以救濟生態環境公共利益為目的的訴訟制度。近年來，司法機關持續探索生態環境損害救濟創新方式，在直接修復不可行時，從生態整體利益出發，實施形式各樣的替代性修復、賠償性修復。

上海市長寧區人民檢察院干警張靜燕對記者介紹，在實踐過程中發現，我國生態環境民事公益訴訟損害賠償金的管理及使用存在一些問題，有時會影響資金的使用效率。

一是缺乏立法規范。目前，針對生態環境公益訴訟損害賠償的立法規定都較為寬泛，沒有指出損害賠償資金由誰負責接收、監管，在程序上缺少更多的法律支撐。二是使用效率偏低。各省份損害賠償資金管理的模式多樣，未形成統一標準。生態環境公益訴訟損害賠償資金的管理賬戶分散，未形成集中統一的管理，難以發揮點對點的修復作用，效能不高。三是溝通銜接不暢。針對部分跨區劃的案件，資金到底應由集中管轄地管理還是由生態環境損害行為地、結果地管理，無具體規定，跨區劃申請使用、撥付也存在困難，有時難以真正發揮生態損害賠償資金的生態環境修復功能。