國家反壟斷局的設置及其功能優化路徑

胡麗文

關鍵詞：執法機構；科層行政；制度設計；激勵機制

一、問題視角和結構安排

中國反壟斷法的實施呈現出“行政有余，司法不足”的趨勢。即較之于行政執法機構發揮的作用而言，私人訴訟仍處于附帶性和補充性地位。①在這個意義上，行政執法機構作為競爭制度層面的“基礎設施”承擔著競爭政策施行以及競爭行為規范的基礎任務。法律的規范實現和效力表達需要以實體制度為中介。僅僅依靠反壟斷法律規范的頒布還不足以保證統一有效的競爭制度存在，②必須在規范文本之外關注執法機構的制度設計問題。

近年來，圍繞反壟斷執法機構發生的顯著變化是國家反壟斷局的設置。國家反壟斷局不再是國家市場監督管理總局內設的司局級機構，而是同國家知識產權局和藥品監督管理局處于同一層級的總局下管國家局，為副部級單位。很顯然，較之原來作為司局級單位的反壟斷局，承擔反壟斷職責的執法機構在政治地位層面已經實現了副部級單位的升格。但這同時也意味著執法機構在可預期的未來基本很難再繼續實現獨立“部級單位”的突破，尤其在政府“精簡機構”和“大部制”改革已經深入人心的前提下，因為反壟斷事務輻射范圍的集中性決定了很難圍繞其設置類似商務部或者民政部等管理綜合事務的部級單位。

因此，在外在政治支持已經趨于穩定的前提下，對于執法機構的關注應該轉向內在制度功能如何實現的問題。但是，對于制度功能實現的觀察仍然不能脫離行政科層結構的環境和視角，因為只有這樣才能還原執法機構及其人員所面臨的政治和業務條件的約束，基于此而導致的諸多改革也才能得到完全且準確的理解?！叭恕钡囊蛩亍ⅰ敖M織”的因素以及“組織”實施方式的因素都是制度有效實施不可忽視的基本要素。①既然反壟斷執法機構內嵌于行政科層結構的組織體系，那么科層組織的資源分配規律和特點最終必然會影響執法的效能和結果。因此，對于國家反壟斷局的設置及其如何能夠滿足執法的功能期待，應該首先將之置于行政科層結構的背景下予以觀察。

所謂行政科層結構的視角，即將反壟斷執法機構置于現實的行政科層結構組織體系之中。這意味著行政機構的執法不僅僅須要依法行事，同時也受制于機構科層地位、資源約束、政治命令等現實因素。此外，內嵌行政科層結構的執法方式同樣也存在基于行政組織特性而帶來的制度功能關切。例如，以專職負責、部門分工和令行禁止為特點的行政科層式執法能夠滿足壟斷行為規制的效率追求；同時還能夠借助部門在行政科層結構所處地位的合法權威為執法行為提供加持；以及在政府作為行政資源的“集散中心”的背景下能夠依靠執法信號發送的優勢努力爭取執法資源。這些都構成行政執法機構相較于“非科層行政”式司法機構或者獨立規制機構的制度優勢。事實上，在行政執法幾乎壟斷反壟斷法實施的前提下，對科層結構和政治決策過程以及政府機構激勵機制的關注已經成為評價反壟斷執法效果的前提。②因此，不應僅僅將行政科層結構作為執法機構依存的制度背景視為外部給定條件，而是需要將此作為影響執法效果的內生變量納入討論視界。

基于此，本文將基于行政科層結構的視角對國家反壟斷局的設置予以觀察，尤其討論國家局的設置如何能夠滿足執法的制度功能期待。為此，首先須要回顧過去執法機構對于這些制度功能是否已經實現或者實現到何種程度，這同時也涉及過去“分立”和“合一”時期執法機構執法效能的評價問題。應該說，正是過去執法機構對于制度功能的實現還不能滿足現實需要才有必要設置更高層級的國家反壟斷局。在此基礎上，國家反壟斷局還應該根據過去執法經驗改進職能設計以實現和滿足對于其執法的諸多功能期待。

二、評價反壟斷執法機構過去的制度功能

在國家反壟斷局設立之前，執法機構過去的執法歷程可以分為“分立”和“合一”的不同時期。為揭示國家反壟斷局設置的緣由以及為將來執法工作的改進指明方向，需要對此前不同時期的反壟斷執法機構的執法效果予以評估，明確制度功能的實現還存在哪些不足。

（一）“分立”時期（2008-2018）制度功能實現的評價

1.“分立”執法促進執法機構間競爭

“分立”的執法機構始于2008年《中華人民共和國反壟斷法》頒布后設置的執法架構，執法的具體職能分別由商務部（反壟斷局）、國家發改委（價格監督檢查與反壟斷局）、國家工商總局（反壟斷與反不正當競爭執法局）共同承擔。其中，商務部負責經營者集中的審查工作，國家發改委負責涉及價格的壟斷行為查處，而國家工商總局則負責查處不涉及價格的壟斷協議和濫用市場支配地位等壟斷行為。通過不同機構來承擔執法職責的“分立”執法會因執法機構間的競爭而存在制度收益。例如，執法競爭在某種意義上能夠增加產出，并改善所供給產品（執法案件）的質量。①而且，執法競爭還使得執法績效信息存在橫向的可比較性，所在的科層領導機構可以更容易地獲得對比信息以判斷、監督下級執法工作，②而努力進取的執法機構也能夠積極主動地發送執法信號，以追求良好的業績評價。此外，“分立”執法在客觀上還能夠提供機會測試不同的執法方案，以規避單一執法機構可能無法履行職責（如怠惰、腐敗或有缺陷的制度設計）的風險，③確保公共政策目標能夠順利實現。

2.“分立”執法制度功能實現的不足

除卻不同執法機構因競爭而存在的制度收益之外，基于行政科層結構的執法“分立”原本并不符合科層結構對于行政專業化、集約化和效率化的制度期待，分立結構存在的原因更多出于對反壟斷法立法之前已經存在的“分立”格局的制度依賴。但是，此種出于節約制度構建成本的考慮在實際運作中卻須付出額外的運行成本。

第一，執法爭奪沖突和協調成本。不同執法機構對于壟斷行為的規制存在一定的劃分標準。過去，國家發改委和工商總局的“分立”執法選擇以涉及價格與否為基準進行執法管轄劃分。但是，事實發生的壟斷行為卻可能是涵蓋諸多競爭指標（價格、產量、市場份額等）的“混合行為”，即價格和非價格行為同時存在。在此條件下，即可能存在不同機構對于同一對象行為共同享有執法管轄的沖突。甚至，不同部門的執法機構亦有可能因為部門利益（社會形象、績效考核）的追逐而出現執法爭奪。因為對潛在執法領域優先權的爭奪可以累積行業執法經驗和專業知識基礎，并構成后續為爭取執法管轄而討價還價的基礎，執法爭奪的沖突必然需要不同機構之間予以協調。此種協調成本包括合作協議、執法準則的跨部門制訂，甚至須要設置專門審查機制以確保不同執法機構不會“一事二罰”。

第二，執法資源分散和行政成本。過去很長一段時間，競爭政策在經濟政策體系中尚未被賦予基礎地位，反壟斷執法機構在行政科層結構中也面臨地位較低、執法資源不足的約束。④“分立”的執法結構加劇了此種不利局面，原本不足的執法資源無法在同一執法平臺形成合力，甚至可能造成有限執法資源的浪費。⑤執法資源的集中行使卻能夠有效調劑分散資源，改善資源分配不均的局面，降低行政成本，減少資源分配過程對資源的消耗。⑥此外，執法資源的分散在行政成本和政府管理開支層面也增加了人事和信息管理的費用，即不足的執法資源經常被使用在協調人事和信息管理等間接事務上，導致直接涉及執法項目的開支可能被壓縮。

第三，執法標準差異和合規成本。不同執法機構因為所處不同部門利益關切的不同亦可能導致案件執法標準的差異。此種差異可能體現在執法認定標準和執法處罰數額等層面。例如，過去國家發改委和工商總局在是否沒收違法所得層面即存在明顯的執法差異。①執法標準的差異足夠消解法律規則的公平和權威，因為良好的執法聲譽和執法績效存在正相關的關系，缺乏執法公平的感知則會滯礙企業主動合規的步伐。②此種差異導致潛在的執法相對人需要在法律合規層面付出更大成本。公司需要花費額外資源了解不同執法機構的監管模式、決策傾向和裁量權行使的界限，以確定不同執法機構的規制品位和執法特質，而學習和核算不同執法機構習慣和偏好的成本必然高于一家執法機構。

（二）“合一”時期（2018-2021）制度功能實現的評價

1.“合一”執法制度功能實現的改進

2018年國家機構改革之后，原來“分立”的執法職能被收攏、歸集到國家市場監督管理總局，具體職能則由“合一”之后總局的內設機構反壟斷局來承擔。這些具體職能已經完整地囊括了反壟斷法所規定的執法機構應該承擔的各項工作。例如，經營者集中的審查，壟斷協議、濫用市場支配地位以及行政壟斷行為的查處?？傮w而言，相較于“分立”執法制度功能實現的不佳處境，“合一”執法和行政科層結構結合所發揮的制度優勢在一定程度上能夠滿足制度功能實現的改進。

第一，“合一”執法能夠免于“分立”執法情況下不同執法機構和所在部門之間的協調程序，滿足科層行政對于執法架構集約化、專業化的要求，符合執法效率追求的期待。行政科層以分部——分層、集權——統一、指揮——服從為特征，③“合一”執法集中統一的執法方式和此種結構特征更為契合，所蘊含的制度效能在此架構下也更能充分發揮。過去商務部負責合并審查工作，工商總局和國家發改委負責具體壟斷行為的查處。這種“分立”執法模式因為職責切割容易導致部門知識的自我固化，使得執法經驗和能力難以在機構之間共享。例如，“分立”執法時期的商務部長期處理合并審查工作，在相關市場、支配地位認定、競爭損害測量等壟斷案件經濟分析層面已經積累了相當的經驗。但是，工商總局的執法卻囿于部門執法視野和經驗而過于依賴以不正當競爭執法私益保護的方式來處理涉嫌損害公益的壟斷行為案件。④然而，對于壟斷行為的分析和查處，相關市場界定、支配地位認定和競爭損害測量等往往構成前提要件，而工商總局和國家發改委在此層面的執法能力卻相形見絀。即“分立”執法造成不同執法機構的執法經驗和能力被部門任務框定，對于反壟斷法的理解止于一隅，執法經驗和能力難以整合共享，違背科層行政對于執法架構集約化、專業化和統一化的要求。相反，“合一”執法的制度架構卻能夠將執法人員、資金和知識資源集約化歸攏，在以完備視角理解執法案件、整合執法不同階段經驗的基礎上追求執法效率。

第二，“合一”執法改變了“分立”執法的沖突架構，能夠確保涉及壟斷行為規制的政策規章和執法標準的統一。過往，涉及反壟斷多頭或者雙重執法的爭論集中于執法政策的感知差異層面。①嵌于不同部門的“分立”執法架構面臨著部門執法資源和執法意愿不同的約束條件，導致不同執法機構采行的執法程序和標準不一。例如，在授權執法層面，國家發改委對省級價格主管部門的執法授權采取“一般工作指示”的概括或者整體授權，而工商總局對省級工商行政管理部門則采取個案授權的模式。但是，在“合一”執法之后，市場監督管理總局對于反壟斷行政執法已經明確為中央、地方兩級體系。即統一授權省級市場監管部門負責本行政區域的執法工作，采行中央和地方上下聯動、相互配合、監督指導的兩級執法機制。除卻授權執法層面，“分立”的不同執法機構在壟斷行為認定、查處和處罰標準方面亦不盡相同，而“合一”之后的單一執法機構在執法標準統一的層面當然可以表現更好。此種執法程序、標準和尺度的統一對于促進構建統一、規范、高效、權威的執法體系至關重要，也能夠為實現優化協同高效的機構改革目標奠定基礎。

2.“合一”執法或存在執法怠惰風險

如同壟斷企業能夠輕松地獲取壟斷利潤一樣，只存在一家競爭執法機構的“合一”壟斷執法亦可能因為缺少“分立”執法的競爭壓力而存在執法怠惰的風險。例如，日本《獨占禁止法》規定執法權力集中于單一執法機構——公平交易委員會（Japan Fair Trade Commission，JFTC）。此種執法權力過于集中的局面被認為是導致該機構執法不力（weaker antitrust enforcement）的原因之一。②單個機構壟斷執法因為缺乏信息比較而致使上級機構很難依據足夠可靠的信息進行執法監督，而執法機構出于維護正面評價的原因也傾向于以引起較少反對（little opposition）的壟斷行為作為執法選擇。此種選擇性執法的怠惰尤其體現在可能涉及刑事處罰的壟斷行為層面。例如，日本公平交易委員會很少執行刑事處罰的規定，企業和高管也很少因為壟斷行為而受到刑事制裁。③因為但凡涉及刑事違法皆有可能招致執法相對人對于執法行為的強烈質疑和對抗，并因此可能影響所在部門的績效評價，導致執法機構寧愿選擇執法怠惰和退讓的應對策略。

三、制度功能的實現與國家反壟斷局的設置

（一）剩余收益推動的“合一”架構

基于行政科層結構視角對執法機構進行觀察，可以發現過去壟斷行為規制的執法約束條件很多都是制度結構層面的，而非執法技術層面的。如前所述，“分立”執法雖然能收獲機構競爭的收益，但是卻損害了行政科層機構原本蘊含的效率優勢。而且，分散在不同執法機構之間的合法權威也無法予以加總，反而被分割、稀釋，對于壟斷行為規制的合法權威更依賴于所在部門的科層地位。例如，隸屬于有著“小國務院”之稱的發改委的執法機構的威懾效應可能更大，而隸屬于工商總局的威懾效應則可能不足。這造成執法權威威懾效應的不同，割裂了原本應該統一的實施效果。此外，“分立”執法還損害了執法機構對執法資源的合理爭取。因為過去除了工商總局直接承擔市場監管的對應責任之外，商務部和發改委更多的職責實際上和壟斷行為規制相去甚遠。因此內嵌于這些部門的執法機構很難在部門內部和其他平行機構的競爭下占據資源分配的優勢或者平等地位。甚至，即使爭取到的執法資源也不一定會專用在壟斷行為的規制層面。因此，這也導致對于執法資源合理爭取的積極性不足，更何況執法資源的爭取更多地也是以部門作為行動主體的。過于分散的執法機構設置導致職能被分割，發改委和商務部等所在部門因為工作內容的側重也很難兼顧對于壟斷規制行為的資源爭取工作。因此，“分立”執法時期的執法效果在效率、權威以及資源等方面都表現不佳，不能滿足對于執法機構制度功能的合理期待。

基于此，“分立”執法因為不確定性、混亂、拖延、低效和浪費①所付出的制度成本可以說已經超過因機構競爭而帶來的收益。事實上，執法機構間的競爭效應只有在管轄重疊（overlapping jurisdiction）的條件下才更為明顯，但是過去“分立”執法對于管轄劃分則以涉及價格與否為標準。執法機構間的競爭因為執法管轄劃分的標準不同而存在不同強度的競爭，競爭強度取決于執法內容的相似和可比較程度。執法管轄完全相同的執法機構存在強意義的競爭，以行業和價格為管轄劃分標準的競爭強度則弱之，而商務部（合并審查）和發改委或工商總局（壟斷行為查處）之間則因為執法內容懸殊而幾乎不存在競爭。此種劃分區別于執法機構因管轄重疊而涉及執法內容的強意義競爭，更多是不同機構整體意義上的涉及執法案件數量、影響等指標意義的競爭，即弱意義競爭。因此，機構競爭的收益在一定程度上很難彌補“分立”執法制度運行所付出的協調、行政和合規的成本。尤其是，因應行政科層結構要求的執法架構的制度設計應遵循集權統一、高效有序的組織原則進行，而“分立”執法的制度架構卻與此背道而行，以此產生的制度成本影響著行政科層結構制度效能的發揮。機構分立在執法效率、執法權威和執法資源爭取的層面往往表現不佳，而“合一”的執法架構則尤其能夠滿足規制執法對于效率的合理期待。

總體而言，壟斷規制機構從“分立”到“合一”執法架構改革的目的乃是更大程度地滿足制度功能實現的需要，也是衡量成本收益之后的理性選擇。但是，“合一”之后司局級的反壟斷局當時作為國家市場監督管理總局的內設機構在科層地位層面沒有發生變化。甚至，相較于原來所在部門的國家發改委和商務部在部門政治地位和資源占有層面還略顯不足。因此，某種意義上，“合一”執法的價值更多地體現在執法效率提升的層面，合法權威和資源爭取的效果則不顯著。因為執法權威和資源爭取首先需要政治層面的支持。在這個意義上，“合一”執法的機構改革只能說為合法權威的繼續加持和執法資源的合理爭取準備了前提條件，而國家反壟斷局的設置則可視為滿足制度功能發揮的“繼續革命”。

（二）司局級機構執法的科層背景

“合一”執法機構以反壟斷司局的內設機構身份被歸入國家市場監督管理總局。不能僅僅將這種制度改革視為執法機構的橫向合并，還須要結合科層地位縱向變化的視角予以觀察。過去，國家發改委和商務部作為國務院組成部門在行政科層結構中占據較高地位。尤其是，國家發改委作為宏觀規劃和綜合經濟管理部門在部委序列排名靠前，商務部則次之，國家工商總局作為國務院直屬機構則再次之。此種科層地位的“隱性排名”和因此而衍生的執法資源和權威的不同能夠直接影響執法效果。例如，國家發改委執法工作的威懾效應明顯，處理的許多違法行為直接涉及行政壟斷，對象包括諸多行政部門、國企，甚至央企。商務部則因為直接處理商業經濟和貿易等事項而在企業（尤其涉及國際企業）合并審查的執法資源（知識、信息等）層面存在一定優勢。工商總局則存在科層地位和執法資源的共同約束，“除扭轉人們印象的利樂案外，其在過往十年作為較少”①。事實上，承繼國家工商總局而來的國家市場監督管理總局的行政科層地位并未發生改變，在部委序列的排名落后于國家發改委和商務部。甚至，一定意義上剝離原來隸屬于國家發改委和商務部的機構而統一歸入國家市場監督管理總局，可能導致執法機構在政治地位層面發生降序效應。

應該說，執法機構的設置及其在行政科層結構的地位某種意義上體現的乃是政治體制對于壟斷行為規制的推動意愿。國家市場監督管理總局作為負責市場綜合監督管理的行政部門，不僅須要負責壟斷規制的事務，還承擔著產品質量和食品安全監管等工作?？茖诱尾粌H以簡單的單向權力關系和事本主義邏輯為遵循，更與整體性的政治氛圍、部門之間、官員之間的利益共同體的建構互相勾連。因此，應該以相互依賴而不是孤立的角度分析和解釋政府行為。②在這個意義上，壟斷行為規制、產品質量和食品安全監管等事項共同構成部門執法的多任務委托代理框架。③在此框架下，不同執法工作需要參與“隱性競爭”，從而在預算約束固定的前提下爭取部門在財政、編制等資源層面的傾斜配置，以及為執法項目爭奪足夠的注意力。

政府內部的注意力競爭在某種意義上乃是“注意力政治”（politics of attention）的體現，即不同機構因為科層地位或者工作內容的差異而參與“競逐”注意力的行為。上級部門可能因此而對同一層級的不同工作內容選擇不同的激勵強度和資源配置。例如，行政文書在很大程度上能夠反映和引導官員的注意力分配、日常安排和輕重緩急。④以同為市場監督管理總局事務的產品質量、食品安全和壟斷行為規制為例，在“北大法寶”數據庫進行“產品質量”“食品安全”和“反壟斷”的關鍵詞檢索，“中央法規”的數量分別顯示為“1731篇”“691篇”和“88篇”（檢索時間：2022年9月15日）。特別是，涉及食品安全還存在諸如《中共中央、國務院關于深化改革加強食品安全的工作的意見》《地方黨政領導干部食品安全責任制的規定》等頂層的黨內法規文件。此種領域差異的結構失衡直接折射出過去很長一段時間內政治體制對于壟斷行為規制的執法意愿和注意力投入的不足。涉及產品質量、食品安全的監管工作往往被予“強激勵”的設置，完成此種“強激勵”工作能夠為執法機構和部門政績顯現以及官員職業生涯的正向評價奠定基礎。

除卻執法的日常監管之外，產品質量、食品安全等“強激勵”工作的執法往往以顯性指標評判（如事故的發生）為介入原因，而壟斷行為卻往往建立在合謀、協議等非顯性的隱蔽行為之上。即在政治或者公眾感知的層面，產品質量和食品安全的問題因為涉及公民切身利益而被公眾、輿論和官員置于注意力結構的優先位置。除卻直接被感知的“二選一”或者壟斷協議提價等行為之外，壟斷行為更多涉及經濟運行、市場結構等狀況改變，往往不以直接被公眾感知的方式存在。在行政科層結構塑造的權威體制下，強激勵效應擴張的結果往往是績效易測任務對不易測任務的爭奪。①即在注意力作為稀缺資源的約束條件下，多任務的競爭結構存在著績效易測任務對不易測任務的“擠出效應”。

（三）“獨立”的國家反壟斷局設置

根據對機構設置的科層地位和行政文書分布狀況的觀察，可以測知行政體制對于壟斷行為規制的基本態度。即過去很長一段時間，反壟斷執法一直處于“很重要但現階段并不是最重要的”②尷尬境地。同時，內嵌于市場監督管理總局的機構設置還決定了壟斷行為規制、產品質量和食品安全監管等工作存在執法資源的隱性競爭。這既構成執法機構的制度和激勵機制設計的前提背景，同時也涉及執法機構所謂的“獨立”執法問題。

如果選擇以完全獨立于行政科層的委員會結構（如美國聯邦貿易委員會）來承擔壟斷行為的規制，可能面臨外部問責不足（insufficient accountability）以及被邊緣化而不能有效參與政策制定的問題。③而基于行政科層結構的機構設置卻能夠在彌補此種不足的基礎上滿足執法效率和制度權威的合理期待。但是，科層行政往往以部門命令為行動準則，而壟斷行為的規制則因為涉及經濟和行政壟斷而對于機構的經濟專業性和行政中立性有著特殊需求?；诳茖有姓拿顧嗤蛪艛嘈袨橐幹频莫毩⑿枨笾g可能存在齟齬，合理的制度設計應該追求二者之間的平衡。即行政科層結構對于壟斷行為規制的專業和中立應供給可能性空間，滿足案件執法對于職務獨立的基本需求。例如，日本《獨占禁止法》第28條規定：“公平貿易委員會的主席和成員應獨立行使職權。”

當然，此種職務獨立還可進一步將追求行政科層結構下的機構“獨立”作為可能路徑。將壟斷行為規制和產品質量、食品安全監管并列為國家市場監督管理總局的直接管轄事項，這構成了多任務委托代理框架。因此存在不同執法機構對于執法資源和注意力爭奪的“隱性競爭”。但是，如果選擇以壟斷行為規制作為執法機構的唯一職責和單一目的，那么某種意義上則可以避免參與此種機構競爭的消耗，從而努力建立清晰的機構品牌和連貫的政策優先次序。

因此，在機構設置層面，以國家知識產權局和國家藥品監督管理局為參照，設定為副部級的國家反壟斷局可以說是對過去執法機構科層地位較低以及執法資源不足的合理應對。雖然仍屬于國家市場監督管理總局管理的國家局，但是在專業管理上相較原來的內設司局部門更能夠滿足壟斷行為規制所期待的專業和獨立需求。這種科層地位的提升也構成對壟斷行為規制績效不易測特點的合理補償。規制機構的合理設置往往需要在自主、問責和獨立之間進行平衡，負責規制壟斷行為的國家反壟斷局當然也應該以行政科層結構下的執法職務獨立作為追求。

總之，過去作為市場總局內設司局機構的反壟斷局仍沒有改變規制機構在行政科層結構中地位較低、資源較少的局面。而且，多任務委托代理框架下的壟斷行為規制和其他執法機構面臨著執法資源的隱形競爭。但是，國家反壟斷局的設置在一定意義上則體現出政治支持力度的提升，執法也逐漸呈現高級別、獨立性和權威性等特點。事實上，副部級的單位設置一定會為規制執法機構對執法資源的合理爭取提供堅實基礎。這從執法編制資源的逐步擴充計劃即可見一斑。在這個意義上，過去對于執法機構持續改革的動力來源正是為了滿足規制機構執法效率、權威以及資源爭取等制度功能的合理期待。

四、國家反壟斷局制度功能實現的優化路徑

執法機構政治地位的升格屬于政治宏觀層面的條件支持，在具體實施過程中如何促使執法功能落到實處還需要在此前提下繼續對執法機構的內部機制予以合理設計。否則，執法職能機制的不合理以及專業能力建設的滯后都足以消解國家局設置帶來的正面促進效應。

（一）反壟斷委員會職能行使實體化

通過對歷次機構改革中被忽視的國務院反壟斷委員會職能行使的實體化來促進制度功能的實現，是可待繼續努力的方向。根據法律規定，國務院反壟斷委員會的職責被定位為研究擬訂競爭政策，組織調查、評估市場總體競爭狀況，發布評估報告，制定、發布反壟斷指南，協調反壟斷行政執法，以及承擔國務院規定的其他職責。作為履行“組織、協調、指導”壟斷規制工作職能的議事協調機構，反壟斷委員會不行使行政權力、作出行政決定。目前，該機構辦公室設在國家反壟斷局競爭政策協調司，由該司來承擔反壟斷委員會的日常工作。應當說，反壟斷委員會的職能定位在規范層面是清晰和明確的，但是，在具體的職能行使過程中卻呈現出“職能虛化”的現象。在具體職能的行使層面，更多的還是局限于特殊行業指南以及涉及法律實施的寬大制度、經營者承諾等規范指南的頒布。除此之外，在組織、協調和指導執法，配套法規起草，央地兩級執法授權，行業監管和壟斷行為規制協調等層面的作用發揮尚不明顯。①即在推進壟斷行為規制的執法過程中，目前反壟斷委員會的作用仍然還只停留在通過規范文件予以抽象指導的層面。

在事實層面的壟斷行為規制工作必然還會涉及實際協調問題。因為競爭執法機構和行業主管部門很可能對同一行為共同行使管轄。②而且反壟斷規制機構的執法往往還需要以行業主管部門的管制經驗和行業數據為基礎。例如，只有通過長期、密切關注和掌握特定行業的歷史數據，理解技術應用對產業競爭秩序的影響，才可能對關鍵設施使用、網絡型產業的互通關聯、技術標準的制定等做到準確執法。③此時，規制部門和行業主管部門的交流和協調必不可少。因此，在涉及行業壟斷規制執法的過程中，執法機構必然需要和行業主管部門加強行業信息和競爭執法的合作、交流，甚至規定強制性的磋商機制，以及數據、經驗和意見交換程序。

目前，在國家反壟斷局內部機構的設置層面，競爭政策協調司同時承擔著國務院反壟斷委員會和公平競爭審查的日常工作。其中，公平競爭審查以規范文件是否妨礙競爭的行政壟斷審查為核心。在這個意義上，多重任務堆疊下的反壟斷委員會至少應該承擔產業規制協調、行政壟斷審查協調以及行政控權協調的基礎功能。④因此，反壟斷委員會在職能行使的層面應該進一步將承擔的協調功能落到實處，構建多部門協商和交流的固定機制。事實上，行政機構間的協商、合作也被認為是治理行政壟斷的關鍵所在，對于推進公平競爭審查則尤具意義。而且，此種協商機制的構建在加強溝通的同時，還可借力高位推動而形成的“合法性”，以更多機構參與的公開方式執行?？绮块T的協作機構也有利于將各種利益呈現在不同的部門之間從而形成一定的執行壓力，并且在意見不一致時以集體決策的方式卸掉部分反壟斷執法機構可能承擔的壓力。而且，反壟斷委員會的組成人員主要由國務院各部委領導人員構成，此種人員構成特點實際上也為不同部門之間對行政壟斷和行業壟斷的規制構建交流和協調渠道提供了制度空間。

總體而言，在政治支持已經趨于穩定的前提下，國務院反壟斷委員會職能行使的實體化可以繼續為促進規制執法工作的獨立性、專業性和權威性奠定基礎。過去，反壟斷委員會職能行使更多地呈現出孱弱狀態，難以滿足對于執法機構制度功能發揮的合理期待。反之，通過職能行使的實體化則能夠實現跨部門的執法參與，即通過協調來實現良好的執法效果。既能助益執法機構的專業化和職務獨立，也能促進執法權威的提升和行政資源的合理爭取。

（二）規制機構執法能力的多維建設

除卻頂層設計的反壟斷委員會職能行使實體化之外，執法機構在具體的執法過程中還應該繼續加強多維度和多層次的能力建設，增強壟斷行為規制的執法效能。

第一，專業人員和專業知識的引入。執法機構以壟斷行為規制為目標。因此衡量執法機構的恰當尺度應著眼于解決問題的能力，即執法能力應該構成評價執法機構的根本標準。執法能力的提升則以專業知識為基礎。壟斷行為規制對于經濟學和法學專業知識的需要也決定了專業人員和知識引入機制的必要。例如，美國聯邦貿易委員會、司法部反壟斷局在機構內部分別設立專門的經濟局（Bureau of Economics）和經濟分析團隊（Economic Analysis Group）來架設此種機制。學科知識基礎構成案件選擇的關鍵因素，能夠提高執法機構分析復雜問題的能力，降低陷入錯誤分析的潛在幾率。①即知識層面的伙伴關系能夠確保執法機構跟隨經濟理論和法律分析的動態發展，以此為執法能力的建設奠定智識基礎。目前，雖然國務院反壟斷委員會設有專家咨詢組，但專家畢竟仍然屬于“編外人員”，專家知識也很難在真正意義上內化為執法人員的自我素養。因此距離真正的通過專業知識來主導執法程序還存在差距。

第二，競爭倡導作為間接政策輔助。除卻直接涉及壟斷行為規制的執法程序之外，執法能力的建設還須要以間接政策手段為輔助。其中，競爭倡導（Competition Advocacy）作為直接執法的有益補充十分必要。一方面，針對法律、政策制定和管制機構的競爭倡導能夠促進立法和管制以有利于競爭的方式設計、執行；另一方面，針對社會成員的競爭倡導則能夠提升對競爭益處以及競爭政策促進和保護競爭作用的認知。②合格的執法機構應該承擔此種倡導工作。聯邦貿易委員會的競爭倡導工作即被認為是保護競爭和消費者福利的有效工具，能夠以較低成本提供高效保護。③因此，鑒于競爭倡導在促進和補充直接執法、推進競爭政策實施和競爭文化建設層面的作用，④此項工作也應該成為國家反壟斷局執法能力多維建設的必要環節。

（三）反壟斷局執法的激勵強化機制

行政科層結構以行政命令所確定的工作目標為部門和成員行動的約束，執法機構和人員構成特定激勵結構下的行動者。行政科層的激勵機制作為部門執法的行動誘因而存在，特別是在政治體制的執法意愿相對穩定的條件下，不同的激勵結構設計構成影響執法績效的關鍵因素。因此，何為競爭執法機構的良好表現，以及如何設計激勵結構促成此種良好表現至關重要。

何為競爭執法機構的良好表現應該以建立可執行的業績評價標準為基礎。因為如果沒有一致的、有意義的業績衡量標準，則難以對執法行為的業績進行對照，并基于此作出合理的專業判斷，進一步則可能妨礙機構業務的有益改進。事實上，鼓勵政府機構進行業績評價不僅是良好的公共政策，而且也是競爭主管部門向社會公眾展示競爭執法努力和宣傳競爭價值的關鍵。①合理的執法評價標準應該建立在以案件為中心的基礎上。因為執法機構存在的目的就是規制限制競爭的行為，通過履行規定職責來實現經濟效益和社會福利提升的執法效果。

尤其是，在執法退讓和執法效果不彰的條件下，案件中心的評價標準能夠構成執法機構的“強激勵”約束，防止執法怠惰，促使其主動作為以威懾不法行為。當然，案件中心的評價標準不能僅僅關注案件數量，更需要注重案件執法效果的評價，尤其需要對案件的消費者福利、競爭效益和經濟影響進行測評，以建構執法正當性。否則，執法機構會將案件行動視為執法績效，過于注重案件發起而造成執法過當。

除了以案件為中心的評價標準之外，還需要建立有效的內部控制機制，增加執法透明度，引入專家評價機制，承諾尋求業務持續改進的程序方案。行政科層結構下的激勵機制往往建立在上級部門依據下級部門信號發送的業務評價之上。但是，涉及壟斷行為規制的執法工作往往涉及經濟和法律等專業，此種專業壁壘可能為執法機構隱匿不良執法記錄提供便利。因此，需要促進執法機構工作的公開、透明，涉及案件的執法信息除法律規定可以不公開的，應該一律公開。例如，行政處罰書不僅應公開，還應充分公開，包含足夠的案件分析、論證信息，并需將公開作為執法機構的法定義務。②此外，鑒于專業壁壘的存在，上級部門對執法效果進行評判之時可以考慮引入專家評價機制，公正、專業的效果評價正構成激勵機制設計的基礎。

結語

社會行動以有限理性為限定。競爭政策的制定往往也以演進性和實驗性（evolutionary and ex-perimental）為特征，③此種特征約束著競爭政策施行的規制機構。因此，涉及壟斷行為的規制機構及其體系建設并非一蹴而就，建構過程需要以制度的持續演進為基礎。在這個意義上，無論是執法機構過去的“三合一”還是如今國家反壟斷局的設置都應該被視為反壟斷規制制度體系持續建設的過程環節，而且始終堅持以滿足執法機構制度功能發揮的要求為導向。執法機構的結構設置足以影響法律效果。行政科層的結構特征決定著部門的行動路徑和政策執行過程中的相互關系，選擇結構分析的視角比空泛的利益概念更有助于揭示影響政策執行的基本因素。①因此，對于執法機構分合設置及其政治地位變化的觀察必須置于行政科層結構的背景下進行，而執法效果如何則由政治體制的執法意愿、行政機構的執法能力和涉及競爭政策的知識供給及其被接納程度共同決定。

（責任編輯：劉藝）