健全行政裁量基準(zhǔn)的新使命新任務(wù)

周佑勇

黨的二十大報(bào)告對(duì)扎實(shí)推進(jìn)依法行政，加強(qiáng)法治政府建設(shè)作出重大決策部署，明確提出要“健全行政裁量基準(zhǔn)”，為新時(shí)代進(jìn)一步規(guī)范行政裁量權(quán)，全面推進(jìn)行政裁量基準(zhǔn)的法治化建設(shè)指明了前進(jìn)方向、提出了新的使命任務(wù)。行政裁量基準(zhǔn)，是近年來(lái)伴隨著裁量權(quán)治理轉(zhuǎn)型而在我國(guó)執(zhí)法實(shí)踐中逐步建立起來(lái)的一種新興制度，旨在通過(guò)細(xì)化量化行政裁量權(quán)的具體行使標(biāo)準(zhǔn)來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)裁量權(quán)的自我規(guī)制。①作為一種執(zhí)法實(shí)踐創(chuàng)新，行政裁量基準(zhǔn)植根于中國(guó)本土實(shí)踐，尤其是中國(guó)基層社會(huì)治理實(shí)踐，是我國(guó)依法行政推進(jìn)過(guò)程中形成的一種最具價(jià)值和生命力的新型裁量治理模式。這項(xiàng)執(zhí)法創(chuàng)新，立足法治中國(guó)的問(wèn)題，聯(lián)系法治中國(guó)的實(shí)際，飽含法治中國(guó)的元素，是法治中國(guó)建設(shè)實(shí)踐的一種成功典范。因此，從國(guó)家戰(zhàn)略層面進(jìn)一步健全行政裁量基準(zhǔn)，更加有效地發(fā)揮其制度優(yōu)勢(shì)和治理效能，不僅對(duì)于扎實(shí)推進(jìn)依法行政，而且對(duì)于深入推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)，都具有十分重大而深遠(yuǎn)的意義。

一、健全行政裁量基準(zhǔn)是扎實(shí)推進(jìn)依法行政的重要舉措

習(xí)近平總書(shū)記指出：“縱觀人類(lèi)政治文明史，權(quán)力是一把雙刃劍，在法治軌道上行使可以造福人民，在法律之外行使則必然禍害國(guó)家和人民。”②近年來(lái)，全國(guó)各地區(qū)各部門(mén)不斷加強(qiáng)法治政府建設(shè).依法行政能力和水平有了較大幅度提升。但是，仍然存在權(quán)力濫用亂象，“執(zhí)法隨意、裁量不公”依舊是法治政府建設(shè)的頑疾。而行政裁量基準(zhǔn)通過(guò)設(shè)定具體化的裁量權(quán)行使標(biāo)準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)裁量權(quán)的自我控制，為限定、建構(gòu)和制約行政裁量權(quán)，實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法公平正義提供了新的思路。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視法治建設(shè)，提出了推進(jìn)全面依法治國(guó)的重大戰(zhàn)略部署，堅(jiān)持將權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子里。其中，構(gòu)建行政裁量基準(zhǔn)制度成為我國(guó)法治政府建設(shè)的重要路徑和重要抓手。黨的十八屆四中全會(huì)首次從國(guó)家戰(zhàn)略層面，明確提出要“建立健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，細(xì)化、量化行政裁量標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范裁量范圍、種類(lèi)、幅度”。黨的十九屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)：“嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，規(guī)范執(zhí)法自由裁量權(quán)。”2021年1月，中共中央印發(fā)的《法治中國(guó)建設(shè)規(guī)劃（2020—2025年）》提出：“全面推行行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，規(guī)范執(zhí)法自由裁量權(quán)。”2021年8月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021—2025年）》進(jìn)一步要求：“全面落實(shí)行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，細(xì)化量化本地區(qū)各行政執(zhí)法行為的裁量范圍、種類(lèi)、幅度等并對(duì)外公布。”③可以說(shuō)，建立健全行政裁量基準(zhǔn)制度，是在全面依法治國(guó)戰(zhàn)略要求下，加強(qiáng)法治政府建設(shè)，推動(dòng)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，提高行政機(jī)關(guān)執(zhí)法能力和水平的重要舉措，也是在建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系下，彌補(bǔ)行政機(jī)關(guān)行政裁量權(quán)規(guī)范不足，解決行政隨意執(zhí)法、濫用裁量權(quán)突出問(wèn)題的重要制度。

近年來(lái)，各地區(qū)各部門(mén)積極響應(yīng)中央要求，全面推進(jìn)行政裁量基準(zhǔn)制度建設(shè)，行政裁量基準(zhǔn)“呈現(xiàn)出多種類(lèi)、多領(lǐng)域和多層次的發(fā)展態(tài)勢(shì)”。①目前，針對(duì)指導(dǎo)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)如何制定具體行政裁量基準(zhǔn)的制度，31個(gè)省（區(qū)、市）人民政府和國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)都有相關(guān)規(guī)定。就作為行政執(zhí)法直接依據(jù)的具體行政裁量基準(zhǔn)而言，據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，省級(jí)人民政府及其部門(mén)制定的行政裁量權(quán)基準(zhǔn)有1000多個(gè)，設(shè)區(qū)的市人民政府及其部門(mén)制定的行政裁量權(quán)基準(zhǔn)有1200多個(gè)，區(qū)（縣）人民政府及其部門(mén)制定的行政裁量權(quán)基準(zhǔn)近3000個(gè)。②此外，行政裁量基準(zhǔn)不僅已經(jīng)遍布行政處罰領(lǐng)域，還在行政許可、行政強(qiáng)制、行政確認(rèn)、行政征收、行政給付等非行政處罰中廣泛出現(xiàn)，③并且獲得了全方位認(rèn)可和接納。面對(duì)我國(guó)實(shí)踐中大量涌現(xiàn)的行政裁量基準(zhǔn)，根據(jù)黨中央、國(guó)務(wù)院部署要求，2022年7月29日國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制定和管理工作的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》），第一次從國(guó)家層面對(duì)建立健全行政裁量基準(zhǔn)制度作出全面、系統(tǒng)的規(guī)定，為行政裁量基準(zhǔn)的制定提供了統(tǒng)一性的指引。

然而，正如該《意見(jiàn)》指出的，“行政執(zhí)法該嚴(yán)不嚴(yán)、該寬不寬、畸輕畸重、類(lèi)案不同罰等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生”，依法行政工作仍然面臨嚴(yán)峻形勢(shì)。針對(duì)這種情況，黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)要“扎實(shí)推進(jìn)依法行政”。所謂“扎實(shí)推進(jìn)”，更加強(qiáng)調(diào)了推進(jìn)的深度、力度和效果，要求進(jìn)一步將依法行政工作抓得更深、更細(xì)、更實(shí)。黨的二十大報(bào)告將“健全行政裁量基準(zhǔn)”作為“扎實(shí)推進(jìn)依法行政”的一項(xiàng)重要舉措，第一次寫(xiě)入黨的全國(guó)代表大會(huì)報(bào)告。這不僅明確宣示了這項(xiàng)舉措已上升為黨的最高決策部署，必須得以切實(shí)有效地貫徹實(shí)施，同時(shí)也意味著我們必須將“健全行政裁量基準(zhǔn)”作為一項(xiàng)重大舉措，更深層次、更大力度、更加堅(jiān)實(shí)地使其落地見(jiàn)效。

一、從國(guó)家戰(zhàn)略層面推進(jìn)對(duì)行政裁量基準(zhǔn)的統(tǒng)一立法

現(xiàn)階段，我國(guó)行政裁量基準(zhǔn)雖然已經(jīng)初具規(guī)模，但呈現(xiàn)出明顯的發(fā)展疲態(tài)，各地區(qū)各部門(mén)熱情度大大降低，基準(zhǔn)文本的重復(fù)化、形式化、批發(fā)化及過(guò)度規(guī)則化等問(wèn)題凸顯。一方面，這與缺乏全面、系統(tǒng)、統(tǒng)一的裁量基準(zhǔn)制定和適用規(guī)則密切相關(guān)。在我國(guó)，行政裁量基準(zhǔn)催生于地方，由下而上地發(fā)展，實(shí)踐始終走在立法之前，規(guī)則經(jīng)常遲到，這致使在如何制定和適用裁量基準(zhǔn)問(wèn)題上，缺乏統(tǒng)一的立法規(guī)則。2021年新修《中華人民共和國(guó)行政處罰法》盡管從立法上有所供給，④但整體上仍顯單薄。2022年國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《意見(jiàn)》，內(nèi)容雖然詳盡，但屬于僅具有指導(dǎo)性的政策文件，且位階仍然過(guò)低。近年來(lái)，各地區(qū)各部門(mén)制定的裁量基準(zhǔn)總則，如《廣州市規(guī)范行政執(zhí)法自由裁量權(quán)規(guī)定》（2009）、《湖南省規(guī)范行政裁量權(quán)辦法》（2009）等，雖然能夠?qū)崿F(xiàn)本地區(qū)本部門(mén)的局部統(tǒng)一，但不同地區(qū)之間仍然做法不一。這導(dǎo)致在行政裁量基準(zhǔn)的制定義務(wù)、制定權(quán)限、制定程序、法律效力、適用規(guī)則等具體問(wèn)題上，無(wú)法獲得制度共識(shí)，難以形成科學(xué)認(rèn)識(shí)，文本之間的重復(fù)抄襲和立場(chǎng)沖突并存，亟須加以全面、系統(tǒng)、統(tǒng)一的立法規(guī)范。

另一方面，也與缺乏具體、明確、前瞻的裁量基準(zhǔn)建設(shè)目標(biāo)與發(fā)展規(guī)劃密切相關(guān)。過(guò)去，行政裁量基準(zhǔn)催生于基層，也發(fā)展于基層，是對(duì)基層實(shí)踐智慧的提煉與歸納。但是，這些實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)并未獲得全面總結(jié)與升華，基層部門(mén)的有限智識(shí)也無(wú)法提供前瞻性規(guī)劃。我國(guó)行政裁量基準(zhǔn)工作既缺乏未來(lái)發(fā)展方向和建設(shè)遠(yuǎn)景，也缺少足夠的制度創(chuàng)新和探索精神。這導(dǎo)致我國(guó)行政裁量基準(zhǔn)工程的后期發(fā)展一直裹足不前，進(jìn)展緩慢，既沒(méi)有及時(shí)在新領(lǐng)域和新行業(yè)中更新基準(zhǔn)，也沒(méi)有在非行政處罰類(lèi)基準(zhǔn)文本中發(fā)展出固定的基準(zhǔn)制定技術(shù)。因此，亟須轉(zhuǎn)變觀念，建章立制，規(guī)劃未來(lái)。

當(dāng)前，黨的二十大報(bào)告已將“健全行政裁量基準(zhǔn)”作為“扎實(shí)推進(jìn)依法行政”的重要舉措和具體抓手。行政裁量基準(zhǔn)未來(lái)向何處走，不僅需要基層執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，更需要國(guó)家戰(zhàn)略規(guī)劃；不僅需要政策文件，更需要統(tǒng)一立法。國(guó)務(wù)院應(yīng)考慮將行政裁量基準(zhǔn)的統(tǒng)一立法工作上升為國(guó)家戰(zhàn)略，盡快制定《行政裁量基準(zhǔn)制定程序條例》（簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》），以立法規(guī)則規(guī)范推進(jìn)、統(tǒng)籌建設(shè)。在《條例》制定過(guò)程中，須遵循如下思路：一是要充分考慮現(xiàn)實(shí)性與前瞻性的有機(jī)統(tǒng)一。既要尊重現(xiàn)實(shí)，充分反映裁量基準(zhǔn)在不同地區(qū)不同級(jí)別不同部門(mén)執(zhí)法活動(dòng)中的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，又要高于現(xiàn)實(shí)，依據(jù)裁量基準(zhǔn)的發(fā)展態(tài)勢(shì)前瞻未來(lái)，為新型裁量基準(zhǔn)指明方向。二是要充分考慮地方經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和國(guó)家法制統(tǒng)一的有機(jī)結(jié)合。既要照顧地方，充分總結(jié)和借鑒地方執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，又要高于地方，顧及國(guó)家法制統(tǒng)一，確保裁量基準(zhǔn)的合法性和公平性。三是要充分考慮裁量基準(zhǔn)制定與適用的有機(jī)貫通。既要涉及前端，對(duì)裁量基準(zhǔn)的制定程序進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范，又要顧及后端，為裁量基準(zhǔn)的后期適用明確規(guī)則，嘗試建構(gòu)全流程規(guī)范體系，確保裁量基準(zhǔn)的統(tǒng)一性和權(quán)威性。

總體來(lái)說(shuō)，《條例》應(yīng)當(dāng)以統(tǒng)一規(guī)范行政裁量基準(zhǔn)為主要任務(wù)，從多方面進(jìn)一步推進(jìn)行政裁量基準(zhǔn)制度的科學(xué)化構(gòu)建和法治化建設(shè)。在名稱(chēng)界定上，針對(duì)理論和實(shí)務(wù)中所使用的“裁量基準(zhǔn)”“裁量標(biāo)準(zhǔn)”“自由裁量權(quán)基準(zhǔn)”“行政裁量權(quán)基準(zhǔn)”等不同范疇及認(rèn)識(shí)分歧，應(yīng)當(dāng)將其統(tǒng)一表述為“行政裁量基準(zhǔn)”，統(tǒng)一界定為是“行政機(jī)關(guān)在法定授權(quán)范圍內(nèi)通過(guò)情節(jié)細(xì)化和效果格化的技術(shù)對(duì)行政裁量權(quán)的具體行使標(biāo)準(zhǔn)予以細(xì)化量化而制定的規(guī)范性文件”。這里應(yīng)當(dāng)明確將行政裁量基準(zhǔn)定性為一種規(guī)范性文件。前述《意見(jiàn)》將行政裁量基準(zhǔn)分為規(guī)章和規(guī)范性文件兩種發(fā)布形式，將作為行政立法的規(guī)章納入其中，擴(kuò)大了裁量基準(zhǔn)的范圍，顯然是不妥的。在立法框架和內(nèi)容選擇上，除總則之外，《條例》應(yīng)當(dāng)對(duì)行政裁量基準(zhǔn)的制定主體及權(quán)限、制定程序、技術(shù)要求、適用效力、法律監(jiān)督等作出系統(tǒng)規(guī)定，重點(diǎn)解決現(xiàn)行實(shí)踐中存在的諸如“行政裁量基準(zhǔn)是否應(yīng)當(dāng)公開(kāi)”“是否必須公眾參與”“如何劃定行政裁量基準(zhǔn)的制定權(quán)限”“如何適用行政裁量基準(zhǔn)的效力”“如何科學(xué)規(guī)范行政裁量基準(zhǔn)的技術(shù)構(gòu)造”等較有爭(zhēng)議的問(wèn)題，以保證行政裁量基準(zhǔn)領(lǐng)域的法制統(tǒng)一，確保該項(xiàng)制度的法治功效能夠得以有效發(fā)揮。①

三、完善行政裁量基準(zhǔn)的監(jiān)督審查機(jī)制和科技保障體系

作為“扎實(shí)推進(jìn)依法行政”的重要抓手，行政裁量基準(zhǔn)就是要通過(guò)有效規(guī)范行政裁量權(quán)，推動(dòng)提升行政執(zhí)法的質(zhì)量和效能，切實(shí)維護(hù)人民群眾合法權(quán)益，讓人民群眾在每一項(xiàng)執(zhí)法活動(dòng)中看到風(fēng)清氣正，在每一項(xiàng)執(zhí)法決定中感受到公平正義。裁量基準(zhǔn)既關(guān)系到行政執(zhí)法結(jié)果的公平與公正，也關(guān)系到行政執(zhí)法效果的科學(xué)與合理。因此，從制度上有效解決裁量基準(zhǔn)制定程序是否公開(kāi)透明，實(shí)踐運(yùn)用是否嚴(yán)格遵循，錯(cuò)誤設(shè)定是否及時(shí)糾正等問(wèn)題，都是“健全行政裁量基準(zhǔn)”的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和必備內(nèi)容。

為了更好地承載公平與正義，裁量基準(zhǔn)須接受?chē)?yán)格的法治監(jiān)督與審查。在裁量基準(zhǔn)制定中，要全面貫徹全過(guò)程人民民主，擴(kuò)大公眾參與通道和參與方式，全面公開(kāi)基準(zhǔn)文本，廣泛接受市場(chǎng)主體和人民群眾監(jiān)督，維護(hù)基準(zhǔn)文本的科學(xué)性和民主性。在裁量基準(zhǔn)制定后，要努力創(chuàng)建備案審查機(jī)制，準(zhǔn)確查找基準(zhǔn)文本與法律、法規(guī)、規(guī)章抵觸情形，及時(shí)糾正錯(cuò)誤規(guī)定，確保基準(zhǔn)文本的合法性和規(guī)范性。更為重要的是，要加大復(fù)議審查和司法審查力度，充分認(rèn)識(shí)裁量基準(zhǔn)的雙元身份，既要用裁量基準(zhǔn)作為審查標(biāo)準(zhǔn)協(xié)力解決爭(zhēng)議，也要讓裁量基準(zhǔn)作為審查對(duì)象接受復(fù)議和訴訟審查，確保基準(zhǔn)文本的參照性和可訴性。根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》的規(guī)定，法院對(duì)被訴具體行政行為所依據(jù)的裁量基準(zhǔn)是否合法有效的審查、認(rèn)定和適用等享有一定的審查權(quán)。但是，當(dāng)裁量基準(zhǔn)違法時(shí)，法院僅能在其所審理的個(gè)案中將依據(jù)違法裁量基準(zhǔn)所作出的行政決定予以撤銷(xiāo)，而不能直接宣告該裁量基準(zhǔn)無(wú)效。由此可見(jiàn)，法院對(duì)裁量基準(zhǔn)的審查只是一種間接的審查監(jiān)督。而且，這種監(jiān)督的一個(gè)最大不足在于缺乏監(jiān)督的啟動(dòng)程序。對(duì)裁量基準(zhǔn)的監(jiān)督來(lái)說(shuō)，只有切實(shí)加強(qiáng)審判監(jiān)督，將裁量基準(zhǔn)納入司法審查范圍，才是最完全、最徹底的監(jiān)督方式。此外，擴(kuò)大裁量基準(zhǔn)的司法審查范圍意味著行政裁量權(quán)的運(yùn)作空間受到限制，如此一來(lái)，能夠?qū)⒎ㄔ簩?duì)行政權(quán)的司法監(jiān)控效能更為有效地發(fā)揮出來(lái)，最大限度地保護(hù)利害關(guān)系人的合法權(quán)益。

健全行政裁量制度，還要充分打通現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)與裁量基準(zhǔn)之間的密切關(guān)聯(lián)，以科技創(chuàng)新助推行政裁量基準(zhǔn)規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、信息化建設(shè)，充分運(yùn)用人工智能、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、區(qū)塊鏈等技術(shù)手段為行政裁量基準(zhǔn)打造科技保障體系，實(shí)現(xiàn)裁量基準(zhǔn)的現(xiàn)代化。①在裁量基準(zhǔn)制定過(guò)程中，應(yīng)充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)收集行政執(zhí)法案例，建設(shè)數(shù)字化案例庫(kù)，深入展開(kāi)大樣本數(shù)據(jù)收集與分析，以大數(shù)據(jù)技術(shù)歸納執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，預(yù)判違法行為頻段、危害后果大小和法律效果格次，為裁量基準(zhǔn)文本制定輸送客觀性、可預(yù)測(cè)性參照結(jié)果，提升基準(zhǔn)文本的科學(xué)水平。同時(shí)，要充分運(yùn)用現(xiàn)代化信息傳播平臺(tái)，扎實(shí)推進(jìn)全過(guò)程人民民主，廣泛聽(tīng)取公眾意見(jiàn)，為裁量基準(zhǔn)文本制定輸送經(jīng)驗(yàn)性、可接受性內(nèi)容要素，提升基準(zhǔn)文本的民主程度。在裁量基準(zhǔn)執(zhí)法適用中，應(yīng)積極開(kāi)發(fā)現(xiàn)代化行政執(zhí)法系統(tǒng)。要盡量簡(jiǎn)化基準(zhǔn)文本適用的查詢和計(jì)算手續(xù)，打造一鍵可查、一鍵生成等便攜式執(zhí)法設(shè)備，為裁量基準(zhǔn)執(zhí)法適用創(chuàng)建菜單式、可自動(dòng)化操作工具，提升基準(zhǔn)文本適用的智能化水平。此外，還須廣泛利用現(xiàn)代信息交流技術(shù)，擴(kuò)充雙向互動(dòng)交流通道，收集分析行政裁量基準(zhǔn)適用效果，智能抓取問(wèn)題文本，打造行政裁量基準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，為行政裁量基準(zhǔn)文本修訂搭建智能化、可對(duì)話性的信息交流平臺(tái)，提升基準(zhǔn)文本的自我完善能力。

行政法的精髓在于裁量。作為行政裁量權(quán)的規(guī)制技術(shù)，通過(guò)制定行政裁量權(quán)基準(zhǔn)對(duì)行政裁量權(quán)進(jìn)行限定、建構(gòu)和制約，能夠有效防止行政裁量權(quán)的濫用，并能保持行政裁量權(quán)的靈活性。①為扎實(shí)推進(jìn)依法行政，積極回應(yīng)我國(guó)執(zhí)法實(shí)踐對(duì)統(tǒng)一規(guī)范行政裁量權(quán)的現(xiàn)實(shí)需求，必須從立法規(guī)范、法治實(shí)施、法治監(jiān)督和法治保障各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)一步健全行政裁量基準(zhǔn)。這是新時(shí)代我國(guó)法治政府建設(shè)的一項(xiàng)時(shí)代使命，也是深入推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)的一項(xiàng)重要任務(wù)。

（責(zé)任編輯：楊偉東）