我國縣域治理的法治保障研究

閆燕

中共運城市鹽湖區委黨校

“郡縣治，天下安”。縣域政權是國家政權的根基和關鍵，是連接鄉村振興和區域中心城市治理的關鍵場域。習近平總書記指出：“縣域治理是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要一環”[1]，高水平、高質量的縣域治理是推進中國式現代化的基礎性問題。法治是現代社會的基本價值，沒有法治作為保障就沒有治理現代化。縣域治理離不開法治作為保障。當前，法治已經被黨和國家提到新的高度，縣域治理的法治體系正在逐步完善。但是，從整體而言，我國縣域治理法治保障還有待優化。因此，本文將縣域治理與法治保障進行關聯研究，旨在用法治保障進一步推動縣域治理能力現代化。

一、 我國縣域治理法治保障的價值意蘊

縣域治理法治保障是我國國家治理法治保障的必然要求和重要組成部分。新時代以來，我國通過頂層設計不斷推動縣域治理法治化發展。縣域治理法治保障的深厚底蘊歸結于確證其價值意義，主要表現在保障了縣域內個體的主體自由、保障了縣域內政府的自主權發展、保障了縣域內社會的公平正義等方面。

（一）有利于保障縣域內個體的主體自由

自由作為人類的一種價值追求，集中表現出了個體對自身尊嚴、地位、責任等的期待和向往。但是，人類不存在完全的自由，自由必須以一定的規則為前提。人類的這一規則就是法律。正如馬克思所講：“法律不是壓制自由的措施”[2]。正好相反，法律是自由的保障，規定著每個人的行為模式，也讓其對自己的行為具有了可預見性。進入新時代以來，縣域治理水平不斷提高，尤其是個人的主體自由進一步提升，法治保障個人自由通過縣域治理得到了更高水平的實現。一方面，縣域治理法治保障讓縣域層級的國家公共權力和人民群眾的公民權利處在一個和諧規范的運行框架中，有效遏制了縣域內國家公權的濫用和個人權利的泛濫，讓個人的主體自由能夠得到保障。另一方面，以人為本的法治保障讓縣域內各部門能夠以滿足人民群眾需求為目的展開治理，讓人民群眾更加享有自由、安全、和諧、穩定的生產和生活，進而激發人民群眾生產積極性和生活熱情。

（二）有利于保障縣域內地方政府的自主權發展

就我國歷史而言，一直存在著“國權不下縣、縣下皆自治”的二元分離，導致國家治理難以達到縣域治理。新中國成立之后，中國共產黨努力改變歷史困局，以“法治下基層”“行政下基層”等途徑形塑出了國家權力全面覆蓋社會的治理狀態。但是，這也造成了國家政權對縣域治理過度干預的困境，導致中央與縣域并未形成一個有機統一。新時代我國縣域治理不僅需要國家層面的支撐，也需要縣域地方政府的主觀能動性的發揮。縣域治理法治保障能夠促進縣域地方政府治理的自主權發展。一方面，縣域治理法治保障能夠消弭中央與縣域之間的對立，通過國家治理放權與縣域治理的增權，不斷提升縣域治理自主性，實現國家治理與縣域治理的相互依賴、相互促進，讓國家治理與縣域治理形成良性互動關系。另一方面，縣域治理法治保障要求讓縣域治理自主性限定在憲法法律的框架下，為縣域自主治理劃定一個邊界，防止縣域治理權力的無限擴張和不當行為，從而保障了縣域地方政府在法律的規定范圍內積極、主動地創造性治理，維護了自治的合法有效性。

（三）有利于保障縣域內社會的公平正義

公平正義是人類社會的規則，也是衡量人類社會文明進步的標尺。中國特色社會主義法治建設始終以維護社會公平正義為宗旨，這是由我們黨是人民的政黨決定的。只有法治保障了社會的公平正義，才能夠增加人民福祉，促進共同富裕。新時代我國縣域治理法治保障也有利于確保縣域內社會的公平正義。一方面，縣域治理法治保障健全了社會公平正義的制度機制。在縣域內，由于多元化的利益沖突，社會中的矛盾糾紛不可避免。法治通過公正的程序設計和制度安排有利于化解各種矛盾糾紛。另一方面，縣域治理法治保障營造了社會公平正義的社會環境。在一個缺乏公平正義的社會環境中，盡管物質財富可能是豐富的，但仍然會引起社會的動蕩和不安。構建公平正義的社會環境，不僅需要和諧友好的社會風尚、培育人們公平正義的精神，更需要法律的手段。

二、我國縣域治理法治保障的實踐障礙

基于縣域治理法治保障的重要性，黨和國家以加強和改進縣域治理為目標，不斷推進縣域治理法治化建設，形成了層級分明、有機關聯的良好局面。但是，縣域治理法治化建設是一個漸進的過程，短時期內不可能一蹴而就，在法治保障與我國縣域治理現狀之間形成了一定的張力，導致我國縣域治理法治化建設在立法、執法、公共法律服務等方面出現了諸多障礙。

（一）縣域相關立法工作相對滯后

新時代以來，隨著我國縣域治理現代化發展，我國縣域的法治建設的整體推進取得很大的成效，初步形成了以縣域為核心的法律體系。譬如，《中共全國人大常委會黨組關于加強縣鄉人大工作和建設的若干意見》（2015年6 月）、《關于加強和改進人大代表、政協委員有關工作的通知》（2016年1 月）等等。這些立法在縣域組織制度建設、縣域人大依法履職、縣域人大討論決定重大事項等方面都發揮著重大作用，加強了縣域治理法治保障，進而推動了縣域治理的現代化。但是，我們將視角集中到縣域治理的細節中，不難發現，適用于縣域治理的現行法律法規還不夠精細，從內容到質量上都需要所有提升。一方面，針對縣域某方面的立法內容有待完善。譬如，從經濟方面的立法來看。新時代以來，我國縣域治理的重點是重構政府與市場的關系，簡政放權、深化行政審批，有力促進了讓利于民，把資源和利益的分配、流通和交易的權利交回給市場決定。同時，市場準入的負面清單制度、授權審批的具體權限等領域的具體立法相對較少，操作上還沒有形成法治的完整閉環。另一方面，針對縣域的立法工作質量和水平有待提升。但是，部分縣域立法工作缺乏社會調研，或者社會調研僅僅是走形式，未能廣泛征求人民群眾的意見，導致其制定的法律法規和人民群眾的美好愿望脫節。[3]

（二）縣域相關行政執法工作相對不嚴

法律只有在嚴格執法中才能夠把其規范、要求等轉化為人的行動，讓其落地。因而，嚴格執法是我國依法治國的重要組成部分。盡管新時代以來，我國縣域的行政執法力度加強。但是，由于縣域行政機關是法律實施和執法的重要主體，其工作任務繁重、瑣碎，導致其在許多方面的工作做到還不到位，主要表現在：首先，行政執法中存在權責脫節的問題。比如，在縣域治理中，部分區市和市轄區執法存在越位、錯位、缺位等現象，權責邊界不清。[4]其次，行政執法中存在多頭執法的問題。部分縣域內橫向執法部門之間存在重復執法的問題，其融合性不夠。[5]比如，有的縣域內工商、質檢、食藥監對相同的執法對象進行執法，導致執法對象疲于應對。最后，行政執法中存在選擇性執法的問題。在現實中，囿于部分縣域內的監督機制的不健全，一些行政執法人員會為了某種利益而進行選擇性執法，導致人民群眾不滿意。

（三）縣域公共法律服務供給相對不足

近年來，隨著縣域經濟社會的不斷發展，縣域范圍內的各種經濟糾紛、家庭糾紛、人身安全糾紛、環境治理糾紛等越來越復雜多樣，縣級人民法院受理的各種類型的訴訟也隨之增加。與之相比，縣域范圍的公共法律服務卻不能夠滿足縣域發展的需要，具體表現在三個方面：首先，公共法律服務機構數量不足。當前，法治觀念已經深入人心，人民群眾的法治意識和維權意識逐漸增強，當人們出現糾紛后大多會去尋求法律服務。然而，部分縣域內便民的公共法律救援站并不多，尤其是缺乏對諸如婦女、兒童、殘疾人、老年人、退伍軍人等特殊人群的救援綠色通道，難以滿足人民群眾的需要。其次，公共法律服務信息化水平不高。隨著大數據時代的到來，縣域治理需要借助大數據掌握全縣的各種動態，旨在為全縣整體決策提供數據支撐。當前，很多縣域工作人員都采用了網上辦公，縣域內的人民群眾也運用網絡獲取各類信息，但是不少縣域內公共法律服務未能與時俱進，依然采取傳統的線下宣傳和服務的模式，導致人民群眾不能通過互聯網尋求到法律服務幫助。

三、 我國縣域治理法治保障的推進路徑

破解制約我國縣域治理法治保障實踐障礙，一方面是縣域治理法治化縱深發展的迫切需要，另一方面是實現縣域治理現代化的客觀要求。現實中，我們理應堅持以縣域治理現代化為指導，抓牢縣域治理法治保障的中心，從立法、執法、法律服務等方面探尋縣域治理法治化的推進路徑。

（一）夯實縣域治理的制度基礎

縣域治理法治保障的實現需要以完備、科學的立法為基礎。具體到縣域治理法治保障的實踐，需要通過不斷深化立法工作來夯實制度基礎，真正實現縣域治理有法可依。一方面，要以現有的縣域法律法規為基礎進一步完善立法內容，明確規定政治、經濟、文化、社會、環境等各方面的權力運行、權益表達、權力監督等具體的法律法規。如，實施政府權力清單管理，有效解決政府權力過大、不透明等問題；在邊境縣域制定跨國婚姻管理配套法律法規，等等。另一方面，要完善立法工作的規則程序，制定出高質量的“良法”。隨著大數據時代的到來，立法工作可以利用大數據、云計算等先進的手段及時了解人民群眾的需求，廢除不合時宜的法律法規，增加經濟社會發展需要的法律法規，最終制定出讓人民群眾滿意的法律法規。

（二）提升縣域治理的執法效果

在縣域治理法治保障中，中央是立法者，縣域是法律的執行者，自上而下的依法治理能否有效開展，其關鍵在于縣域這層的執行上。要進一步提升縣域治理中的執法效果，需要從三個方面入手：首先，厘清行政執法中的權責問題。縣域治理中要定期召開工作部署，建立行政執法的工作明細臺賬，實行“實名記錄，終身追責”的制度，落實工作中的權力和責任。其次，增加執法部門之間的協同。我們要打破信息壁壘、執法權力壁壘，以一種協調的方式統一規范執法行為，盡量拓展各個執法部門之間協同的廣度和深度。最后，建立健全執法監督機制。

（三）加大縣域治理的法律服務供給

和諧穩定的社會環境對于縣域治理現代化的開展非常重要，而人民群眾遇到的各種矛盾糾紛能否及時有效的解決是維持社會環境穩定的重要因素。要及時化解人民群眾的矛盾糾紛必須發揮公共法律服務的作用。首先，增加公共法律服務站點。縣域公共法律服務機構不僅數量上要增多，而且要人員上要增多，通過指引、咨詢、受理等方式為人民群眾提供各種法律服務，打造多個服務平臺，尤其要為特殊人群設置專門的綠色通道。此外，還可以開通“一鄉鎮一服務點”的方式方便人民群眾的法律咨詢。其次，建立線上線下聯合的公共法律服務平臺。縣域公共法律服務要緊跟時代步伐，通過技術、資金等投入，建立“互聯網+”服務，為人民群眾提供線上法律咨詢服務，把傳統的線下服務與線上服務結合起來，打造智能化的法律服務新模式。最后，提升公共法律服務人員的專業化素質和業務水平。習近平總書記曾經指出：“法治人才培養上不去，法治領域不能人才輩出，全面依法治國就不可能做好”。

結語

縣域治理既是一個老問題，又是一個新問題。郡縣制在中國有2000 多年的歷史，積累了豐富的縣域治理經驗，也遺留了不少基層治理的頑疾。新時代的縣域治理，不僅是一縣一城的治理，也不再是封建皇權下的治理，而是中國共產黨如何帶領全黨全國蹚出中國式現代化建設的新路，向世界展示中國式現代化的成功范式和治理經驗。文章從法治保障的視角來審視縣域治理問題，主要是框架式的認識和淺見，下一步還將結合自身實踐和調查結果持續跟蹤研究相關問題。