協同治理基礎上政府社會管理科學化提升策略探究

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自改革開放后，伴隨著時代不斷向前發展，中國政府在公共管理模式轉變之上也得到了發展，同時公共管理模式對政府管理也產生著日益重要影響。隨著公共事務不斷復雜化，特別是跨區域社會問題不斷涌現，單一主體的權利和能力已經不能適應社會發展和公共服務的要求，多元主體之間協同治理被認為是解決此類復雜的跨區域社會問題的強有力手段。協同治理作為一種跨區域、多組織之間溝通交流、資源共享和共同決策的整體框架，有利于促進新時代下政府管理模式的調整和改變，有利于更好地發揮政府職能。

一、協同治理與政府社會管理

（一）協同治理的概念與特點

協同治理是一種圍繞社會發展共同愿景與遠期規劃而形成的一種相對連續的、以特定組織結構和權力體系為依托的治理關系，它強調的是組織之間的相互合作與配合，以提高治理水平。協同治理主要有四個特點：第一，治理主體的多元化。協同治理理論以協同理論作為知識基礎與方法論，對治理理論進行了重新審視。協同治理強調各子系統間的有序協同運動，治理的根本意義在于利用公共權威在設定范圍內維護秩序，其主體并不僅僅局限于政府部門；第二，組織之間的協同性。詹·庫伊曼認為，是否能對社會政治的復雜性、動態性、多樣性進行有效管控，是思考有效治理問題的根本所在[1]。在動態復雜、種類繁多的環境中，每個組織所掌握的資源、知識都不同，如果各組織相互之間可以實現資源互補，那么就可以促進社會各項公共事業有序地展開；第三，序參量的主導性。協同治理進程的本質在于公共權力與公共資源之間相互協調，而非相互妥協。政府利用公共權力收集新方法、新技術來控制、指導治理中的政治行為，各個子系統間的合作都以政府組織所設定的目標為前提，二者便可達成積極有效的配合；第四，目的的統一性。協同治理理論以發揮系統最大效能為目標，強調從互相爭斗的權力中找到分化和融合的路徑，并持續達到治理效果最優。不同主體的治理目標均為該體系利益最大化。有效協同治理可以最大限度地滿足各個主體利益訴求，起到整體高于局部的效果，達到社會事務最優化治理。

（二）政府社會管理的現狀與問題

1.政府對社會管理模式理解不足

政府對公共管理模式缺乏深入理解，體現在政府實施公共管理仍以傳統有統治型管理思想為核心開展公共管理服務，受這一觀念影響，政府官員中出現了以公共權力擁有者自居的現象，這也催生了部分政府官員違法濫用職權行為，從事某些對自己經濟利益有利的行為，給國家和民族都帶來巨大損失。而民眾在這一管理思想之下又會漸漸從屬于政府來治理自己，因此更依賴政府。這些政府官員鉆管理體制的空子，將權力作為其牟利的手段，誤解了政府公共模式建構的存在意義。

2.政府公共事務管理效率低

后現代社會，我國公共事務越來越繁雜，但政府針對各項公共事務的社會治理解決方案還不夠完善，傳統的政府組織很難對這些公共事務課題作出快速有效的反應，政府對公共服務資源的使用能力不足，各主體之間權責劃分和邊界界定不夠明確，造成利益沖突，阻礙了政府處理公共事務的效率提升。在這一場景中，協同治理注重以合作取代競爭、注重多領域公共事務治理、注重多主體參與的治理理論便成為公共行政發展的新的現實取向。

二、政府社會管理科學化提升策略

（一）建立協同治理機制

1.協同治理機制的構建與要素

首先，要打造系統環境，這是構建協同治理機制的基礎場域。系統環境以協同治理為背景，會對協同治理的動力和績效產生影響，帶來新的可能或挑戰。一方面，系統環境奠定了協同治理框架，與協同治理機制發生相互作用；另一方面，協同治理運行效果對系統環境產生反向影響并改變系統環境。以2020年新冠肺炎的防控為例，為應對我國的疫情防控實際情況，我國最終確定實行以黨建為引領聯防聯控的協同模式。在此背景下，協作的系統背景以國家、地方政府、街道、社區為主體，針對各地情況各異以及疫情發展態勢差異等疫情防控過程中遭遇的問題做出調整，以應對全國多地防控的沖擊。

其次，影響協同治理機制構建的要素主要包括四個方面，即領導力、激勵措施、協作方式及不確定性。從領導力的維度看，領導者可以基于其權力地位承諾于行使權力的組織系統內以協同方式兜底協同治理；從激勵的維度出發，正向的合理的激勵可以促進各主體之間的相互信任；從組織協作的維度看，各組織之間加強協作與溝通，使互相之間形成依存關系，便可起到間接激勵作用；從不確定性的角度看，因為協同治理進程中往往面臨著復雜的問題，這就要求處理好社會治理過程中的危機與風險，讓協同治理機制更加順利地運行。

2.協同治理機制的實踐案例

以江蘇常熟“千村美居”鄉村協同治理實踐為例，該地區結合當地地理環境、基礎設施建設、人口結構等實際情況，從四個方面展開了協同建設過程：第一，打造以政府為主導，以農民為主體的多元主體協商工作模式，打造共建共治共享建設模式；第二，以農業產業、基礎設施、人居環境、生態建設、水利管護、經濟發展六類重大項目工程為牽引，結合現代信息技術，整體謀劃、統籌推進鄉村建設；第三，從公共空間治理入手，組團式翻建農宅，推動空間協同治理；第四，構建鄉村長效管理機制，精細化打造人居環境、基礎設施管護措施，推動鄉村建設在內容上的協同治理。最終，該地區農民居住環境質量取得了較大改善，農民生活滿足感和幸福感有效提升，鄉村治理成效不斷優化，村民素養也不斷提高，鄉村建設取得明顯成效。

（二）政府社會管理科學化的路徑

1.政府社會管理科學化的內涵和基本思路

社會管理科學化是指對社會管理規律的深刻理解、掌握和遵循，并在科學理論指導下進一步強化和創新社會管理工作，建立和完善中國特色社會主義社會管理體系。社會管理的科學化，應該包括如下幾個方面：第一，以科學理論為指導，搞好社會管理；第二，建立健全科學體制機制，為社會管理保駕護航；第三，以科學方法強化與創新社會管理，切實解決實際工作中存在的主要問題，切實提高我國社會管理工作科學化水平。

2.政府社會管理科學化的推進策略和方法

要保證社會管理科學化，要堅持以下路徑：第一步，做好規律性研究。社會管理作為人類活動，同樣有其規律性。在我國，要尊重當前和今后相當長一段時間內社會主義初級階段和社會主義市場經濟條件下的社會管理科學化，以中國公民需要與社會能力為出發點，走符合國情規律性道路。第二步，做好現代化推進。社會管理必須與時俱進，順應現實要求，反映時代特點。一要更新管理思想，適應社會發展；二要推動管理技術信息化、高科技化，將多種高新管理技術、新型設備用于社會管理；三要構建有利體制機制環境，為社會管理科學化提供了有力的制度保證。在社會發展環境中，必須堅持主動社會管理、構建公平正義社會、創造良好社會生態、完善社會機制。政府社會管理職能的完善應與政治體制、經濟體制改革的推進相配套，并以此為抓手，從整體上加以思考、統籌安排，以深化行政管理體制改革[2]。四要培育社會管理多主體共同參與，既重視政府社會管理又重視社會自治管理，調動所有積極因素與可利用資源，并積極促進各級政府、基層組織、社會組織以及社會成員對社會管理職責的厘清。

（三）政府社會管理科學化的重點領域

1.智慧城市建設與公共服務優化

改革開放后，中國基本公共服務體系日益完善，但是基本公共服務發展失衡現象也越來越突出，技術支撐需求越來越高，建設智慧城市成為社會治理必然趨勢。目前，數字技術已經從能力、效率和公平三個方面轉變了城市公共服務模式，主要表現為：第一，數字技術拓展了城市公共服務的外延，以往不可能做到的服務是通過數字技術的介入來完成的，這就是“從無到有，從零開始”的變革；第二，數字技術提高了城市公共服務的效率和質量，如城市公共服務基礎設施等硬件設施得到改善，人工智能、大數據等技術提高了公共服務效率等，這是“從有到無，從一至N”的變革；第三，數字技術為城市公共服務賦能，推進公共服務實踐變革，各地涌現出就業公共服務、基礎教育公共服務、衛生及養老公共服務等創新實踐，部分創新探索成效顯著，城市居民獲得感和幸福感增強[3]。

2.政府決策的科學化與信息化

目前的中國已步入網絡時代，對于網絡社會進行有效治理已經成為我國現階段社會治理體系的一個重要組成部分，它決定著國家治理體系整體現代化是否有效與完整。政府要適時轉變治理理念，治理方式，不斷提升其治理能力。要提高社會治理信息化、科學化水平，就需要做到以下幾點：

第一，完善組織領導體系確保數字技術投入，進一步厘清政府部門職能界定，完善城市政府數字管理機構建設，優化城市大數據局（中心）職能職責，完善數據管理機構數據整合與服務功能，厘清數字監管范圍與規則。要進一步加大城市公共服務數字基礎設施更新和改造，確保城市基礎設施數字化建設資金到位，有序推進基礎設施智能化提升，扎實建設智能化、高效化融合基礎設施。

第二，要培育多中心城市公共服務主體，促進數字產品與服務的整合。首先，要加快推進智慧城市政府與社會資本合作，積極引導數字技術領頭企業、社會組織介入城市公共服務，加快新技術從商業產品到公共產品的整合；其次，要加快推進數字技術融入民生保障，重點針對群眾“急難愁盼”的數字公共服務產品；再者，要強化城市公共服務數字化的規劃力度，對數字技術的賦能成效進行經常性評價。借鑒發達國家城市治理的經驗，在城市發展規劃中引入數字技術構建數字友好型城市，樹立若干數字公共服務標桿。適時對公共服務數字化改造實施成效進行追蹤和評價，并對城市公共服務數字化評價體系進行動態優化；第四，要在信息無障礙建設上下功夫，增強為特殊群體提供數字化社會服務能力，縮小城市中心與郊區在公共服務方面的差距，提高居民的數字素養與參與意識，向更多外來務工人員及新居民提供更加公平的基本公共服務，加強對數字技術特別是針對老年人、流動人口、困難群眾等群體數字技術教育培訓與推廣力度，持續縮小“數字鴻溝”。

三、結論與展望

（一）總結協同治理與政府社會管理的關系

社會治理的協同是指主體間的合作，如中央政府與地方政府，政府與企業，政府與公民，政府與第三部門等。進入21 世紀后，協同治理理論成為了一個獨立知識譜系，更強調參與主體的責任感、參與度與開放性，這為新時代政府社會管理行為的轉變提供了新思路，有利于提高新時代政府治理能力與水平，推動政府服務的精準化[4]。政府社會管理應結合協同治理理論，突破原有管理模式與思路，優化政務，整合組織結構，使政府機構真正走向社會治理高效與現代化，實現服務于民之目標。

（二）展望政府社會管理科學化的發展前景

新時期政府社會管理科學化面臨著新的挑戰，未來還需進一步推動政府社會管理職能轉型，政府應更重視社會管理與社會服務職能的發揮，具體來講要做到：第一，更新管理觀念，重新定位政府職能，全面推進由“全能政府”到“有限政府”的過渡；由“管制政府”到“服務政府”的過渡；由“權力政府”到“責任政府”的過渡。第二，要調整組織結構，再造管理流程。社會管理職能組織設計應充分重視因地制宜，因時制宜；要合理分割中央和地方事權，理順社會管理條塊關系并合理分權；要再造社會管理過程，使社會管理與服務變得簡單、透明、有效。第三，要促進“多中心的主體”管理，增強社會自治和自我服務能力，構建社會治理、構建政府和社會之間平等的合作伙伴關系；增強社會自治和自我服務能力；注重政府公共關系建設。第四，要引進現代化管理技術完善政府社會管理方式，重新構建社會信息收集、整理與披露的渠道，為社會信息收集開辟廣闊渠道；開發運行社會發展監測體系；加快建立和完善各類突發事件應急管理機制和政府公共危機處置能力[5]。