21萬億私募基金迎監管新規

徐勁聰

2023年7月3日，國務院總理李強簽署第762號國務院令，公布《私募投資基金監督管理條例》（以下簡稱《條例》），自2023年9月1日起施行。7月9日，中國證券投資基金業協會公眾號發布了司法部、證監會負責人對《條例》的相關解讀。

據介紹，近年來，我國私募基金行業穩步發展。截至2023年5月，在中國證券投資基金業協會（以下簡稱基金業協會）登記的私募基金管理人2.2萬家，管理基金數量15.3萬只，管理基金規模21萬億元左右。私募基金在服務實體經濟、支持創業創新、提高直接融資比重以及服務居民財富管理等方面發揮了重要積極作用。

在促進股權資本形成，有效服務實體經濟方面，截至2023年一季度，私募股權基金（含創業投資基金）累計投資于境內未上市未掛牌企業股權、新三板企業股權和再融資項目數量近20萬個，為實體經濟形成股權資本金超過11.6萬億元。注冊制改革以來，近九成的科創板上市公司、六成的創業板上市公司和九成以上的北交所上市公司在上市前獲得過私募股權基金支持。

由于私募股權基金投資呈現典型的初創期、中小型、高科技特點，私募股權基金也成為有效支持國家戰略，服務重點領域和戰略性產業的重要金融力量。數據顯示，在計算機、半導體、醫藥生物等重點科技創新領域，截至2023年一季度，私募股權基金累計投資近5萬億元。

此外，私募股權基金投資所投資企業廣泛覆蓋民營企業、中小企業，對于激發經濟活力、促進創新創業具有重要意義，同時對穩增長、穩就業的支撐作用逐步發揮。私募證券基金則促進了資本市場投資者群體機構化程度的提升。有利于壯大機構投資者隊伍、優化市場投資者結構。

私募基金相對公募基金、證券投資等市場，一直有著鮮明的“非公開”屬性，這也使得對私募基金的監督管理更不容易。日前，中國證券監督管理委員會首席律師焦津洪在一場論壇演講上透露，《私募投資基金監督管理條例》的制定過程可謂“十年磨一劍”。

焦津洪表示，將私募投資基金業務活動納入法治化、規范化軌道進行監管，針對行業突出問題強化源頭管控，劃定監管底線，規范私募投資基金“募投管退”各關鍵環節的相關活動，支持創業投資基金健康發展并對創業投資基金實行差異化監管，有效夯實私募投資基金的法治基礎，必將有利于私募投資基金以及整體資管行業的高質量發展。

根據司法部、證監會負責人解讀，《條例》的出臺有利于進一步完善私募基金法規體系，促進私募基金行業健康發展。《條例》明確提出鼓勵私募基金行業“發揮服務實體經濟、促進科技創新等功能作用”，凝聚各方共識，共同優化私募基金行業發展環境。設立創業投資基金專章，明確創業投資基金的內涵，實施差異化監管和自律管理，鼓勵“投早投小投科技”。

此外，明確政策支持，對母基金、創業投資基金、政府性基金等具有合理展業需求的私募基金，《條例》在已有規則基礎上豁免一層嵌套限制，明確“符合國務院證券監督管理機構規定條件，將主要基金財產投資于其他私募基金的私募基金不計入投資層級”，支持行業發揮積極作用，培育長期機構投資者。

下一步，證監會將重點開展根據《條例》修訂《私募投資基金監督管理暫行辦法》等工作，進一步推進優化私募基金行業發展環境，暢通“募”“投”“管”“退”各環節，推動私募基金行業高質量發展邁上新臺階。

在促進私募基金行業規范發展方面，《條例》突出對關鍵主體的監管要求，明確私募基金管理人需向基金業協會申請登記。全面規范資金募集和備案要求，明確私募基金募集完畢后向基金業協會備案。規范投資業務活動，明確私募基金財產投資范圍和負面清單，同時為私募基金產品有序創新預留了空間。此外，也豐富了事中事后監管手段，對標《證券投資基金法》，對規避登記備案義務、挪用侵占基金財產、內幕交易等嚴重違法違規行為，加大懲處打擊力度。

近年來，以創業投資基金為代表的私募基金在“投早投小投科技”方面發揮了重要作用，是促進科技自立自強、產業創新升級的重要力量。《條例》在總則中明確對創業投資基金實施分類監管，并為創業投資基金設置專章。在投資范圍、投資期限、合同策略等方面明確創業投資基金應當符合的條件，并加強創業投資基金監管政策和發展政策的協同配合。《條例》在登記備案、資金募集、投資運作、風險監測、現場檢查等方面，對創業投資基金實施差異化監管和自律管理，對主要從事長期投資、價值投資、重大科技成果轉化的創業投資基金在投資退出等方面提供便利。下一步，相關部門將進一步研究出臺支持創業投資基金發展的具體政策舉措。

據司法部、證監會負責人介紹，目前，私募基金規模持續增長，私募基金管理人投資管理能力逐步增強，行業呈健康發展態勢，功能作用持續發揮，存量風險顯著壓降。《條例》中主要監管原則和要求已在近年發布的監管規則中有所體現，行業已有認同度和預期，合規風控水平穩步提高，行業生態持續優化。

下一步，證監會將重點開展根據《條例》修訂《私募投資基金監督管理暫行辦法》等工作，進一步推進優化私募基金行業發展環境，暢通“募”“投”“管”“退”各環節，推動私募基金行業高質量發展邁上新臺階。

《私募投資基金監督管理條例》（以下簡稱《條例》）即將自2023年9月1日起施行。對于“非公開”屬性突出的私募基金行業來說，這是一份堪稱“十年磨一劍”的管理法規。多位私募投資基金投資人接受南都灣財社記者采訪時表示，《條例》的出臺提高了違法違規行為的成本，有利于進一步促進私募基金行業規范健康發展。同時，也關注到《條例》中肯定私募行業促進經濟發展作用，支持長期資金“投早、投小、投硬科技”等內容，期待相關細化支持政策的推出。

“《私募投資基金監督管理條例》從2013年啟動立法工作，到2017年開始征求意見，再至2023年正式發布，經歷了十年左右的時間。”中科創星創始合伙人李浩接受南都灣財社記者采訪時說，在他看來，《條例》的出臺既是健全私募基金監管基礎性法規制度的標志，也是促進行業高質量發展進入新階段的標志，具有里程碑意義。

據了解，《條例》出臺實施后將成為我國私募投資基金行業目前效力級別最高的法律規定。在此之前，私募行業主要依據的法規為證監會發布的《關于加強私募投資基金監管的若干規定》，但從內容來看，該規范文件主要范圍為私募基金設定基本情況、基本要求等，對違反要求的處罰等未作詳細規定。

而《條例》對法律責任進行了單列章節明確規定，其中，從第四十四條到第六十條明確了17項違法違規處罰細則，多項罰款最高設置為違法所得5倍或100萬元。

“私募投資行業的亂象其實也不少，有一些比較突出的情況，比如說變私募為公開或者變相公開去募集資金，突破合格投資者人數的法規限制，在中間一些可能形成利益輸送的環節有不規范操作等。”啟迪科創基金副總經理鄒欣說，《條例》對這些突出問題明確了處罰措施。

例如《條例》明確：“違反本條例第十七條、第十八條、第二十條關于私募基金合格投資者管理和募集方式等規定的，沒收違法所得，并處違法所得1倍以上5倍以下的罰款；沒有違法所得或者違法所得不足100萬元的，并處10萬元以上100萬元以下的罰款。”

此外南都灣財社記者也注意到，在不少正牌私募投資基金機構的官方網站上，都會出現“謹防假冒機構”的彈窗提示或嚴正說明。“李鬼”機構往往借用知名正牌機構的名稱，并以此為名號假冒為旗下“子基金”，面向不具備私募投資風險承受能力的普通投資者甚至中老年群體募資。“假冒機構”既欺騙投資者造成財產損失，也對正牌投資機構的正常經營和行業健康發展帶來了不少干擾。

對此鄒欣認為，《條例》強化了對私募基金管理人及其股東、高級管理人員和從業人員的要求，強調了對投資者利益的保護，對擾亂金融秩序的行為進行了更加明確的約束。進一步明確了中國證監會及其派出機構的監管職責，以及可以采用的行政管理措施和行政處罰手段，提高了處罰金的水平，未來能夠有效提高違法成本，也提供了加速行業出清風險的必要手段。

“這也將提高市場的透明度和信息公開程度，減少假冒機構的生存空間和操作空間，假冒現象有望減少。”鄒欣說，她也希望投資者在《條例》實施后，可以更方便、明確地辨別正牌機構基金，同時希望監管機構也加強對市場的監測和執法力度，進一步保護投資者的合法權益。

在關注《條例》有關行業規范要求及違法違規處罰條款的同時，多位受訪投資人對南都灣財社記者表示，也關注到《條例》肯定私募行業，并對長期資金進入和“投小投早投科技”的創投基金將提供機制支持等內容。

根據7月9日司法部、證監會負責人對《條例》的官方解讀，截至2023年5月，在中國證券投資基金業協會登記的私募基金規模已達21萬億元左右。私募基金在服務實體經濟、支持創業創新、提高直接融資比重以及服務居民財富管理等方面發揮了重要積極作用。據介紹，注冊制改革以來，近九成的科創板上市公司、六成的創業板上市公司和九成以上的北交所上市公司在上市前獲得過私募股權基金支持。

《條例》明確提出鼓勵私募基金行業“發揮服務實體經濟、促進科技創新等功能作用”，凝聚各方共識，共同優化私募基金行業發展環境。設立創業投資基金專章，明確創業投資基金的內涵，實施差異化監管和自律管理，鼓勵“投早投小投科技”。

此外，明確政策支持，對母基金、創業投資基金、政府性基金等具有合理展業需求的私募基金，《條例》在已有規則基礎上豁免一層嵌套限制，明確“符合國務院證券監督管理機構規定條件，將主要基金財產投資于其他私募基金的私募基金不計入投資層級”，支持行業發揮積極作用，培育長期機構投資者。

“針對創業投資基金的特別規定，不僅有利于緩解‘退出難’的問題，還會引導越來越多的長期資金‘投早、投小、投硬科技’，推動科技成果轉化成現實生產力，解決產業痛點和堵點問題。”李浩認為，《條例》的出臺實施將更有助于我國打造長期主義的投資生態體系，發揮出資本助力科技創新驅動發展的重要作用。他也期待在《條例》的指導下，能有越來越多的長期資本推動“投早、投小、投硬科技”走向深水區，服務重點領域和戰略性產業，有效支持國家戰略。

有參與廣東地方政府母基金的私募投資機構投資人對南都灣財社記者表示，私募投資機構尤其是早期創投機構和人民幣基金對長期資金的呼喚由來已久，這是因為早期科創項目具有成長期長、早期投入大、回報周期長等特點，長期資金對此更有優勢，也可以減少單純因資金方面的期限問題而顯得“短視”，影響項目自身正常發展節奏的情況。

不過，此前有金融專家對南都灣財社記者表示，銀行、保險等可以作為投資基金長期資金來源的金融機構，由于《商業銀行法》等相關監管法規的約束，現實環境對于它們參與股權投資業務的限制非常明確。雖然近年來在支持“投貸一體化”等政策引導下一些頭部大行開始探索相關布局，但從整體數據來看，目前在股權投資市場的資金來源結構上銀行、保險等長期資金占比仍明顯小于其他出資方。多位受訪投資人表示，此次《條例》明確提出對母基金、創業投資基金、政府性基金等具有合理展業需求的私募基金在已有規則基礎上豁免一層嵌套限制，有望為長期資金的引入進行一定程度上的機制“松綁”。

同時《條例》也明確，將對主要從事長期投資、價值投資、重大科技成果轉化的創業投資基金在投資退出等方面提供便利。對此鄒欣認為，這符合近年來投資市場風向轉變“投早投小投科技”的趨勢。在她看來，私募行業早期以PE階段即上市前的后期階段投資較多，主要目的是賺取上市前后的股權差值套利。而隨著投資市場更加關注投早投小投科技，核心在于回歸長期投資和價值投資，在于支持科技早期項目由小做大，通過企業的發展成長產生價值。

“其實現在可以看到有時候上市退出也并不是一個利益最大化的模式。”鄒欣說，“比如啟迪之星之前投了幾個早期項目，這兩年陸續退出，基本上是隔了兩輪左右來進行股權轉讓的退出，但是收益率都很高，未必低于上市退出。”鄒欣表示，盡管啟迪內部也有PE階段的投資，但現在反而會非常謹慎。

對于《條例》解讀提出相關部門將進一步研究出臺支持創業投資基金發展的具體政策舉措。多位受訪投資人均表示，期待有關創投基金退出方面的支持政策，例如減少一些約束機制，適當降低一級市場的交易稅率等。通過支持創投基金退出方式，將有利于創投基金更專注于投小投早投科技環節，提高創投基金的專業性和支持賦能科創企業成長發展能力。