回應(yīng)人民關(guān)切 保障道路交通安全
——《江蘇省道路交通安全條例》立法情況介紹和解讀

☉夏鍇煜 俞露

道路交通安全事關(guān)人民群眾的切身利益，路暢人安是全社會的共同期盼。7月27日，省十四屆人大常委會第四次會議修訂通過《江蘇省道路交通安全條例》（以下簡稱“條例”）。條例將于2024年1月1日起施行。條例共九章八十九條，從政府及部門職責(zé)，道路交通安全責(zé)任，車輛、駕駛?cè)撕统塑嚾斯芾硪螅缆吠ㄐ袟l件，道路通行規(guī)定，道路交通事故處理，服務(wù)與監(jiān)管，法律責(zé)任等方面作出了規(guī)定。

立法背景：積極應(yīng)對道路交通安全領(lǐng)域新問題新情況

我省高度重視道路交通安全工作，2003年10月全國人大常委會通過道路交通安全法之后，我省緊跟著就于2004年10月通過了《江蘇省道路交通安全條例》，并先后于2009年、2011年、2012年三次修正。條例實施近二十年，為維護我省道路交通秩序，預(yù)防和減少交通事故，保護人身安全，保護公民、法人和其他組織的財產(chǎn)安全及其他合法權(quán)益，提供了有力的法治保障。但是，隨著經(jīng)濟社會快速發(fā)展，我省道路交通安全及管理出現(xiàn)了許多新情況，各地執(zhí)法實踐遇到了許多新問題，對依法治理道路交通安全提出了更高的要求。因此，迫切需要在貫徹落實道路交通安全法及實施條例的基礎(chǔ)上，總結(jié)提煉我省成熟做法經(jīng)驗，積極應(yīng)對道路交通安全領(lǐng)域的新情況、新問題，全面修訂條例，進一步提升道路交通安全治理能力和水平。

修訂條例是完善道路交通安全治理體系的需要。道路交通安全涉及多個領(lǐng)域，多部門協(xié)同共治的格局基本形成，但原條例所構(gòu)建的道路交通安全治理體系已不適應(yīng)我省道路交通發(fā)展及其安全管理的實際，傳統(tǒng)管理手段方式與新形勢新任務(wù)、群眾新期盼新要求也不相匹配，需要進一步完善治理體制、提升治理效能。現(xiàn)行條例沒有充分體現(xiàn)新修訂的行政處罰法關(guān)于過罰相當(dāng)原則的要求，對輕微違法、一般違法沒有明確減免處罰，對易肇事肇禍、主觀惡性大、群眾深惡痛絕的嚴(yán)重違法行為處罰偏輕，需要根據(jù)上位法及時作出調(diào)整。

修訂條例是保護人民群眾人身財產(chǎn)安全的需要。邁入高質(zhì)量發(fā)展新階段，人車路等道路交通要素持續(xù)快速增長。截至2022年底，全省道路總里程近22萬公里，高速公路通車?yán)锍探?100 公里，注冊登記的機動車近2500萬輛，機動車駕駛?cè)顺^3300萬人，人車路之間的矛盾凸顯。近年來，道路交通安全形勢逐漸趨穩(wěn)好轉(zhuǎn)，但道路交通事故仍然多發(fā)頻發(fā)，2022年全省道路運輸事故起數(shù)占各類安全生產(chǎn)事故總數(shù)的72%，重特大道路交通事故的風(fēng)險依然突出。全面修訂條例，進一步加強道路交通安全治理，是貫徹落實習(xí)近平總書記“始終把人民生命安全放在首位”“人民至上、生命至上”等系列重要指示的具體體現(xiàn)，是維護人民群眾人身財產(chǎn)安全、公共安全的緊迫任務(wù)。

修訂條例是應(yīng)對道路交通安全突出問題的需要。道路交通安全，涉及道路規(guī)劃、設(shè)計、建設(shè)、經(jīng)營管理，車輛生產(chǎn)、銷售、登記、檢驗，駕駛?cè)私逃嘤?xùn)，道路運輸市場準(zhǔn)入和行業(yè)監(jiān)管等多個方面、各個環(huán)節(jié)，近年來相關(guān)工作都取得了長足進展、實現(xiàn)了規(guī)范管理。但是還有一些比較突出的問題，如道路交通安全設(shè)施不足、安全隱患突出的問題仍然存在；大中城市交通擁擠日趨嚴(yán)重，停車難、行車難的問題仍然凸顯；交通參與者規(guī)則意識不強、文明素養(yǎng)不高，酒后駕駛、無牌無證、“三超一疲勞”、闖紅燈等嚴(yán)重交通違法，不系安全帶、搶行加塞、違規(guī)使用遠(yuǎn)光燈等交通陋習(xí)仍然高發(fā)。對這些問題，人民群眾意見比較大，需要通過修改法規(guī)，從完善政府領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、部門監(jiān)管責(zé)任、企業(yè)主體責(zé)任、車輛管理、設(shè)施建設(shè)、道路通行規(guī)定等方面作出全面規(guī)范。

立法過程：堅持為民立法，認(rèn)真梳理分析群眾關(guān)切和需求

立法是立法機關(guān)的重要職責(zé)，需要立法各參與方的專業(yè)知識，但不能成為立法機關(guān)和專業(yè)人士的“獨角戲”，而應(yīng)當(dāng)是廣泛反映各方訴求、充分體現(xiàn)各方智慧、統(tǒng)籌平衡各方利益的“大合唱”。在地方立法中踐行全過程人民民主，通過廣察民情、廣納民意、廣聚民智，充分調(diào)動人民群眾參與立法的熱情，最大限度凝聚起人民群眾的智慧和力量，是提高法規(guī)質(zhì)量和立法效率的重要舉措和有效保障。條例提交一審后，法工委全文公布修訂草案征求社會公眾意見，委托13個設(shè)區(qū)市人大征求意見，通過基層立法聯(lián)系點征求基層單位和群眾意見，還征求了法制專業(yè)組代表和部分基層立法聯(lián)系點、地方立法研究基地、立法咨詢專家等各方意見。法制委、法工委會同監(jiān)察司法委、公安廳，赴徐州、常州等地開展立法調(diào)研，聽取常委會組成人員、人大代表、主管部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、社區(qū)以及道路運輸經(jīng)營單位、快遞企業(yè)、電動車生產(chǎn)企業(yè)、行業(yè)協(xié)會等各方面的意見和建議。

在征求意見和立法調(diào)研階段，共收集到各方的反饋意見420多條。根據(jù)對各方意見的初步梳理，大家對條例修訂草案的主要制度、主要內(nèi)容總體上是肯定的，但也有一些意見比較集中，有的還是社會各方關(guān)注的熱點難點問題：一是關(guān)于四輪低速電動車的生產(chǎn)、銷售和上道路行駛的規(guī)范管理；二是關(guān)于郵政、快遞、外賣等配送車輛，特別是郵政、快遞專用電動三輪摩托車的規(guī)范管理；三是關(guān)于非機動車特別是電動自行車的通行管理，機動車和非機動車的停車管理；四是關(guān)于網(wǎng)約車、共享單車等交通新業(yè)態(tài)的發(fā)展與管理；五是關(guān)于自動駕駛汽車上道路測試、行駛及安全管理。這些意見反映了社會各方對這部立法的三個方面訴求：一是屬于法律、行政法規(guī)的規(guī)定相對比較原則，在具體適用和執(zhí)法實踐中容易發(fā)生偏差，需要根據(jù)我省實際細(xì)化相關(guān)規(guī)定增強適用性可操作性；二是屬于與人民群眾交通出行密切相關(guān)、經(jīng)常性遇到的熱點難點問題，希望在法規(guī)中采取有效措施予以應(yīng)對；三是屬于交通領(lǐng)域新業(yè)態(tài)發(fā)展伴生的新情況新問題，需要采取前瞻性措施予以引導(dǎo)、規(guī)范、保障。

在征求意見和立法調(diào)研過程中，社會各方對機動車特別是四輪低速電動車的生產(chǎn)、銷售和上道路行駛的規(guī)范管理問題給予了高度關(guān)注。為了廣泛聽取各界人士的意見，法制委、法工委會同監(jiān)察司法委，于6月26日舉行立法聽證會，對“條例是否需要明確規(guī)定禁止生產(chǎn)、銷售四輪低速電動車”“如果不明確禁止生產(chǎn)、銷售四輪低速電動車，是否需要對其上道路行駛做出禁止性或者限制性規(guī)定”這兩個重點問題進行聽證。聽證會遵循公開、公正、客觀的原則，使持有不同意見的聽證參加人有同等的機會出席聽證會，并在聽證會上享有平等的權(quán)利。參加聽證會的11名陳述人、7名旁聽人圍繞聽證內(nèi)容作了精彩的陳述發(fā)言和質(zhì)疑辯論，深入分析了問題、直接表明了觀點，還對條例的修改提出了建議。

主要內(nèi)容：系統(tǒng)構(gòu)建道路交通安全治理制度

一是積極構(gòu)建交通安全綜合治理格局。針對道路交通安全涉及部門多、環(huán)節(jié)多、鏈條長和管理職責(zé)不清、合力不強等問題，條例要求堅持人民至上、生命至上，遵循源頭預(yù)防、協(xié)同共治、方便群眾、依法管理的原則，構(gòu)建政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、各部門協(xié)調(diào)聯(lián)動、全社會共同參與的工作格局。同時，進一步明確各級政府的領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)、部門的管理職責(zé)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、村居委的屬地職責(zé)，細(xì)化媒體、學(xué)校等單位的道路交通安全宣傳教育職責(zé)。

二是建立完善道路交通安全責(zé)任制。加強頂層設(shè)計，要求縣級以上地方人民政府制定道路交通安全管理規(guī)劃并組織實施，督促有關(guān)部門和單位落實道路交通安全責(zé)任，保障道路交通安全基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和科技研發(fā)應(yīng)用等投入；明確公安機關(guān)交通管理部門、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、交通運輸、應(yīng)急管理、市場監(jiān)管等部門的具體職責(zé)。細(xì)化完善了車輛所有和管理單位，道路運輸企業(yè)，交通安全設(shè)施養(yǎng)護管理單位，機動車安全技術(shù)檢驗機構(gòu)，車輛生產(chǎn)、銷售、改裝、維修、報廢回收單位，機動車駕駛員培訓(xùn)機構(gòu)等單位應(yīng)當(dāng)依法履行的道路交通安全的職責(zé)。

三是加強車輛、駕駛?cè)撕统塑嚾斯芾怼Ｃ鞔_機動車上道路行駛的登記管理要求，強調(diào)機動車經(jīng)公安機關(guān)交通管理部門登記后方可上道路行駛；明確未經(jīng)國家機動車產(chǎn)品主管部門許可生產(chǎn)、進口的機動車，不符合機動車國家安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的機動車以及不符合國家標(biāo)準(zhǔn)的殘疾人機動（道路型電動）輪椅車、電動兩輪車等車輛，不予登記。進一步明確和細(xì)化駕駛機動車、非機動車上道路行駛的行為規(guī)范和載人、載物等要求。此外，還對機動車、非機動車的保險事項作出專門規(guī)定。

四是完善道路通行條件和通行規(guī)定。要求建立完善交通影響評價制度，優(yōu)先發(fā)展公共交通，完善公共交通服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，方便城鄉(xiāng)居民出行。加強行人過街設(shè)施建設(shè)，設(shè)置規(guī)范的警示標(biāo)志、讓行標(biāo)志、減速設(shè)施，保障慢行交通通行空間，改善非機動車和行人交通出行環(huán)境。加強停車場（庫）的規(guī)劃、建設(shè)和管理，支持和鼓勵配建、增建新能源車充電停車位。要求車輛、行人各行其道，明確和細(xì)化車輛進出道路、借道行駛、變更車道、會車讓行、專用車道通行等車輛通行規(guī)范。支持交通新業(yè)態(tài)發(fā)展，對自動駕駛汽車的道路測試和示范應(yīng)用、行駛管理、數(shù)據(jù)記錄等作出規(guī)定，明確自動駕駛汽車在道路交通安全風(fēng)險防范和應(yīng)急處置方面的要求。

五是細(xì)化道路交通事故處理規(guī)定。要求縣級以上地方人民政府組織有關(guān)部門制定道路交通事故應(yīng)急救援預(yù)案，有關(guān)部門配備應(yīng)急救援人員、車輛和必要的器材、設(shè)備，并定期組織演練。明確較大、重大、特別重大道路交通事故發(fā)生后，當(dāng)?shù)卣约肮矙C關(guān)交通管理等有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)迅速趕赴現(xiàn)場，實施緊急救援。條例還對醫(yī)療機構(gòu)的及時搶救義務(wù)、道路交通事故社會救助基金的墊付追償、道路交通事故賠償責(zé)任的承擔(dān)等作出具體規(guī)定。

六是優(yōu)化為民服務(wù)措施。堅持以人民為中心，堅持從實際出發(fā)，要求公安機關(guān)交通管理部門公開辦事制度、辦事程序，推行一站式辦理、預(yù)約辦理等便民服務(wù)，通過互聯(lián)網(wǎng)、移動終端等方式及時向社會公眾提供道路通行情況、交通管控措施等交通信息服務(wù)，并明確可以通過互聯(lián)網(wǎng)在線處理交通事故，細(xì)化交通事故快處快賠相關(guān)規(guī)定，讓數(shù)據(jù)多跑路，讓群眾少跑腿。要求相關(guān)部門和單位按照規(guī)定共享道路交通事故處理相關(guān)數(shù)據(jù)信息，推動構(gòu)建道路交通事故矛盾糾紛多元化解協(xié)同機制。要求依法辦理郵政、快遞專用電動三輪摩托車注冊登記，保障其道路通行便利，為群眾享有快捷安全的快遞服務(wù)提供支持。

七是科學(xué)設(shè)置法律責(zé)任。遵循過罰相當(dāng)、公正公開的原則，堅持處罰與教育相結(jié)合：一方面，明確對輕微違法行為不予處罰，對初次違法且危害后果輕微并及時改正的，可以不予處罰，采取教育方式糾正；另一方面，對違反本條例規(guī)定的行為設(shè)定相應(yīng)處罰，并對道路交通安全法及其實施條例規(guī)定的一些處罰作具體細(xì)化，針對不同的違法行為合理設(shè)置處罰措施、明確具體罰款額度。