浙江新一輪戶改有何深意？

金貽龍

2023年2月2日，浙江嘉興桐鄉市公共服務中心，市民排隊辦理戶籍業務。圖/視覺中國

流動人口大省浙江正在以更大的開放包容度，擁抱每一位遷徙者。

日前，浙江省政府辦公廳出臺的《浙江省推動落實常住地提供基本公共服務制度有序推進農業轉移人口市民化實施方案（2023-2027年）》（下稱《浙江方案》）提出，進一步暢通農業轉移人口融入城市渠道，其中包括放開放寬農業轉移人口落戶條件、健全新型居住證制度。

在中國，戶口長期和住房、子女教育等公共服務綁定在一起。正因如此，歷次戶籍制度改革總是能夠牽動人們的神經。

此前，江西、黑龍江均已全面取消城鎮落戶限制，但作為東部經濟大省，浙江的此輪戶籍改革仍然受到各方關注。浙江此次動作有多大吸引力？背后有何深意？

“推動農業轉移人口市民化是我省高質量發展建設共同富裕示范區的題中之義，是解決我省發展不平衡不充分問題的必然舉措，也是我省實施新型城鎮化戰略、構建新發展格局的重要抓手。”浙江省政府在政策解讀中稱，這是走在全國前列的提升農業轉移人口市民化質量的省域實踐。

浙江此次動作似乎蓄勢已久。中國社會保障學會副會長、浙江大學民生保障與公共治理研究中心主任何文炯近期接受央廣網采訪時稱，前些年，在醞釀共同富裕示范區建設政策的過程中，浙江就已開始制定非戶籍常住人口在其實際居住地享受基本公共服務的相關政策。

因此，這也被認為是在宏觀政策背景下，通過打破城鄉戶籍阻隔，促進基本公共服務均等化。省外“搶人才”、省內“市民化”，構成了理解《浙江方案》的兩條邏輯線。

留住需要的人力

《浙江方案》提出，全省（杭州市區除外）全面取消落戶限制政策，確保外地與本地農業轉移人口進城落戶標準統一。按照該方案，堅持尊重意愿、存量優先的原則，推動在城鎮穩定就業和生活的農業轉移人口舉家進城落戶，并與城鎮居民享有同等權利、履行同等義務。

這一方案自2023年7月22日起施行，有效期為五年。

其實，兩年前的2021年5月，浙江省新型城鎮化發展“十四五”規劃新聞通氣會上就已傳出消息，“十四五”時期，除杭州市區外，浙江將全面放開落戶政策。

“這次把‘開放包容一詞寫進方案里，看得出來，浙江的姿態很誠懇。”浙江大學中國新型城鎮化研究院院長張蔚文認為，相比于外界關注的落戶門檻放寬，《浙江方案》的真正重點和亮點在于，“要為農業轉移人口提供基本公共服務，不光是落下戶，還要能在城里留得下來”。

在這方面，中央多年前就已指明方向。多位受訪學者都提到了國務院2016年印發的《關于實施支持農業轉移人口市民化若干財政政策的通知》。按照這份通知，將持有居住證人口納入義務教育、基本醫療、基本養老、就業服務等基本公共服務保障范圍，使其逐步享受與當地戶籍人口同等的基本公共服務。

而浙江選擇當下時機“推動農業轉移人口市民化”，無疑是考慮到了自身的緊迫需要。

華東師范大學城市發展研究院院長曾剛認為，城鎮化已經成為推動省域經濟、區域經濟發展的核心動力，可以看到，非農產業、工業或制造業發展較好的地區，經濟實力一般都很強，浙江就是一個典型例子。過去多年，浙江做了很多創新嘗試，成果有目共睹。這背后，一個重要原因是當地吸納了大量外來務工人員。

第七次全國人口普查結果顯示，浙江常住人口數量居全國第八位，流動人口數量居全國第二位。2020年，常住浙江的流動人口為2555.75萬，占常住人口的39.58%，比20年前（2000年）提高了21.19%，相當于每5個常住人口中就有2個是流動人口。

但今時不同往日，疫情引發的經濟增長放緩，一些中小企業掙扎在生死線上，外來務工人員回鄉潮出現，這對包括浙江在內的東部沿海地區帶來挑戰。“為了支撐城市發展，必須吸引新的勞動力，補上這個缺口。”曾剛說。

曾剛進一步分析，“浙江歡迎并希望留住的，其實是自己需要又真正能夠為城市發展作貢獻的人，這是很明顯的用意。”

之所以有底氣邁出這一步，也與浙江的“先天條件”不無關系。中國人民大學公共管理學院教授馬亮介紹，浙江是首個共同富裕示范區，諸多改革走在全國前列，比如“擴權強縣”，這為拉平城鄉差距、促進城鄉融合、破解城鄉二元結構奠定了基礎。

近20年來，浙江城鄉居民收入差距從2.37縮小到1.9，地區居民收入最高最低倍差縮小到1.58，最低生活保障標準居各省份第一。

“浙江這個時候推進‘農業轉移人口市民化，相比其他地區受到的阻力要小一些，更容易達到政策預期效果。”馬亮說。

按照《浙江方案》提出的目標——全省常住人口城鎮化率從2022年的73.4%提高到2027年的76%。若以2022年常住人口為基數，未來五年內，每年需有超34萬的農業人口實現市民化。

馬亮判斷，由于各地正在通過不同方式恢復經濟、穩定就業，很多人也在重估自己的去向，一個城市能否吸引更多人口流入，今年會是非常關鍵的一年。

“引人”與“提質”之間

《浙江方案》出臺后，有當地人士分析，這在某種程度上折射出浙江內生人口增長不足。

2022年，浙江常住人口為6577萬，較前一年增加37萬，這一增量遙居全國第一。但從另一個維度來看，浙江同年出生人口為41.2萬人，死亡人口為40.9萬人，自然增長人口為0.3萬人。不難看出，浙江人口增長主要歸功于人口流入。

雖然“人口紅利不再”似乎成了當下的某種共識，但曾剛提醒，“隨著經濟發展、生活水平提高，生育率下降是人口演化的一般規律，其他國家如此，我國也沒能例外，對此不必過分恐慌。 ”在他看來，所謂的“人口紅利”，在規模經濟時代的確能發揮重要作用，但隨著經濟結構不斷調整，增長方式就將發生變化，目前中國城市經濟發展更多依靠人才驅動，即擁有創新、技術、知識能力的人。

也正是在此背景下，2017年以來，多座“新一線城市”紛紛拋出各自的引才橄欖枝，其共同特點是：落戶的大門首先向高校應屆畢業生打開。盡管具體舉措有所差異，但都指向了相同的思路：推動城市人口優化，城市功能升級。

“在越來越依仗第三產業的今天，人才無疑是一座城市最寶貴的財富。”回顧那一輪“人才爭奪戰”，多位專家都表達了類似的觀點。而進入人口負增長時代，城市之間的競爭，正在從人才拓展到人口。

其實一開始，杭州并未“參戰”，直到2019年4月才低調對人才政策進行了優化，且只有寥寥數語：“……全日制大學專科及以上人才，在杭工作并繳納社保的，可直接落戶。”此后幾年間，杭州市學歷落戶政策歷經調整，其中2021年一度提高到全日制本科以上。最新動態是，2023年4月，根據杭州市政府發布的《關于進一步深化戶籍制度改革的實施意見》，這一門檻降低到大專學歷，對社保繳納則不作要求。

近年來，杭州提出了“建設中國數字經濟第一城”“爭取躋身國內一線城市”的口號。2022年2月，杭州市第十三次黨代會指出：“牢固樹立‘沒有走在前列也是一種風險的意識”“未來五年（到2026年），力爭全市生產總值達到2.5萬億元”。

不過，摘掉“新”字、真正邁入一線城市水平，杭州還有一段路要走。杭州市投資促進局官網曾發表題為《杭州如何躋身一線城市》的文章稱，“拋開人口談GDP是不全面的。廣州、深圳超出杭州至少500萬人。”文章還談到，人口紅利總會淡去，杭州沖刺2.5萬億，仍需“引人”與“提質”兩條腿走路。

和省內其他城市不同，杭州的重要發力點在于“總部經濟”。“它要大力發展高端裝備，匯聚戰略新興產業，提升城市對外輻射服務能力。”曾剛介紹，包括之前辦研究院、建設國家重點實驗室、改擴建機場，下了很大功夫，這些都能夠體現出杭州的高端城市定位。

這些前期努力也是在為日后吸引足夠多的人口鋪路。杭州本地媒體《都市快報》今年4月的一篇報道稱，2020年以來，杭州新引進35歲以下大學生已超過130萬人。

需要注意的是，《浙江方案》并未將杭州市區納入全面取消落戶限制政策范圍。曾剛的分析是，杭州肩負著更重的使命，它要實現自己提出的戰略目標，必須得在高端生產要素、高級生產功能上發揮更大作用，這對人力的各方面要求自然更高。

曾剛長期研究區域經濟學，同時也是浙江省推進長三角一體化發展專家咨詢委員會專家，最近還有當地政府部門人士邀請他寫文章，主題就是探討“浙江如何高質量發展”。他透露，“省內其實一直希望浙江能有個具備全國乃至全球影響力的城市。”如今，這一使命就落到了杭州頭上。

當然，把杭州市區單獨拎出來，也符合中央方針。2022年，國家發改委發布的《“十四五”新型城鎮化實施方案》明確，“全面取消城區常住人口300萬以下的城市落戶限制，全面放寬城區常住人口300萬至500萬的I型大城市落戶條件，完善城區常住人口500萬以上的超大特大城市積分落戶政策。”截至2021年末，杭州城區的常住人口總量已達993萬人，屬于特大城市。

張蔚文表示，“現在落戶的口子已經開得足夠大，我們要考慮到配套基礎設施能否跟上的問題。”在全國八個超大城市中，北京、上海早已開始做“人口減量控制”。她判斷，接下來，其他幾個超大城市可能也會進行這方面的規劃。

杭州雖然尚未釋放“人口減量控制”的明確信號，但可以參考的是，該市“十四五”規劃提到：“引導城市核心區過度密集區塊人口向郊區新城疏散、城市新流入人口向郊區新城集聚，有效遏制城市單體規模無序蔓延，形成‘眾星拱月的組團式發展形態。”

“這里面存在一個內在張力，一方面想做強省會，另一方面又不希望出現‘大城市病，避免省會承載過重的負擔。”馬亮分析，如果熱門省會城市也參與到“零門檻”落戶政策中，就可能對周邊城市產生“虹吸效應”。

盡管杭州此次未納入“零門檻”落戶范圍內，但《浙江方案》也提出，杭州市區將進一步完善積分落戶政策，確保社保繳納年限和連續居住年限分數占主要比例，逐步取消年度落戶名額限制。

馬亮認為，浙江的這種“差異化”落戶政策制度設計，實際上能夠發揮“緊箍咒”作用，省會城市按照自身發展需要“優中選優”，同時倒逼省內其他城市主動作為，通過釋放政策紅利的方式，留住那些能夠穩定發展的外來人員。

農業人口后顧之憂何解？

一些專家呼吁，在戶籍制度改革過程中，關鍵在于解決農業轉移人口的權益保障問題。

“為什么有些農民不愿把戶口遷到城里？不是城市不要他們，而是農村里有難以割舍的利益。”曾剛強調。而農村戶口背后，是農民留在農村的“三權”——土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，這也是長期以來影響農民是否進城落戶的重要因素。

“農民不愿進城落戶”，這一現象在經濟發達地區則更加突出。曾剛介紹，在近年來的鄉村振興建設浪潮中，浙江農民除了有傳統鄉村這一收入渠道，比如土地出租外包，有些鄉鎮還有旅游、加工業等類型的民營企業、村集體企業，當地戶籍人口能參與分紅，一般按人頭計算，據他了解，“經濟發達的鄉村一年一個人能分到一二十萬元”。

為了讓孩子今后上更好的學校，溫州人胡玲（化名）的哥哥在樂清市區安家后，只是讓其妻子轉為城市居民。這也是民間摸索出的最經濟的一種辦法——既能享受城市資源，又保留原有的農村權益。胡玲說，在老家幾乎所有人的共識里，“現在農村戶口比城市戶口更香”。

然而，這套通行數年的規則，進入國際化大都市卻有些玩不轉了。胡玲的舅舅是樂清農村戶籍，后來考了出去，最終落戶上海。但去年，胡玲的舅舅返鄉，想蓋一棟房子，改善父母的居住條件，申請宅基地時，“過程相當之困難”，原因就在于，按照戶口來看，他已是上海人。

事實上，雖然中國已在2020年實現《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》提出的“1億農業人口進城落戶”的目標，但城鎮化水平還有待提高。

統計顯示，2021年末，中國常住人口城鎮化率為64.72%，但戶籍人口城鎮化率僅為46.7%，兩者仍然相差18.02%。這意味著9.14億城鎮常住人口中，有超過2億農業轉移人口在城鎮工作、生活，卻因為沒有城市戶口，在教育、住房、醫療等基本公共服務方面，并不能享受與城鎮戶籍人口平等的待遇。

根據張蔚文的研究，2013年至2018年間，常住人口城鎮化率與戶籍人口城鎮化率之間的差距一直維持在16%以上。

中國社會科學院原副院長蔡昉在2018年的一篇文章中指出，城鎮人口的增量中約16%為自然增長，5%是農轉非人口，26%系農民工增長的貢獻。另有53%則來自于所謂的“就地轉移”，即通過改變行政區劃，實現部分城鎮人口的增加。這些人口雖然從農村居民身份變為市民，但本身并不涉及就業類型和居住地的變化，并不發生勞動力的重新配置。

學術界將這種現象描述為“不完全城鎮化”，以此說明土地城鎮化速度快于人口城鎮化。張蔚文表示，“城鎮化前半程更關注城市物理空間的擴張，常住人口城鎮化率是提高了，但人的主體性被忽視。”她認為，要實現城鎮化向高質量轉型，首先要轉變理念，要讓“城市權利”成為城市首要的核心價值。

此次《浙江方案》也對這些問題進行了回應。比如，在放開放寬農業轉移人口落戶條件中明確，依法保障進城落戶農民的農村土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，不得以退出上述權益作為農民進城落戶的條件。

其實近年來，中央相關部門反復強調，為了適應農民進城落戶和新型城鎮化發展的需要，要賦予農民對承包地等更大的處置權。在此背景下，《浙江方案》的上述規定也成了外界關注的焦點。

曾剛解釋道：“按照浙江的思路，通俗點說，相當于把戶口附加的權益變成股份，不管你在哪生活，只有你原來在這里，都承認你是股東，而且一直保障你的權益。”

這一做法背后有一個普遍的現實圖景：在浙江，一些農業人口雖然戶口還掛在農村，但早已不在當地生活，比如外出求學或經商，一家人甚至分散在好幾個地方，并未給農村創造價值。

如果處理好“人戶分離”問題，其實是一件共贏的事。“當前，農業現代化的重要方向是機器代替人工，當人隨戶口一同遷移之后，有利于農村土地資產的盤活和規模化經營。”曾剛表示。

曾剛還注意到，《浙江方案》十分注重人口的流動性。“這種流動不是針對農民來說的，而是從共同富裕的角度出發，允許市民在省內城市之間自由流動，并提供政策保障。”在他看來，通過這種方式，能夠在一定程度上進一步縮小浙江省內城市之間的發展差異。

站在農民的角度，騰出閑置的土地，一方面可以增加自身收入，一家人在城里謀劃更長遠的城市生活，另一方面也支持了城鎮化、工業化發展。“比如把農產品加工成食品，能為地方政府增加稅收。”曾剛指出，浙江的地形呈現出“七山一水二分田”的特征，人均耕地面積在全國范圍來說不算大，分布比較零散，而盤活農村資源之后，有利于做大非農業稅基，然后可以拿出一部分，補貼農業轉移人口市民化的成本。

張蔚文覺得，《浙江方案》回應了城鎮化過程中的一些痛點，總體上值得肯定，但因為涉及戶籍、土地、財政等多項二元制度改革，地方權限其實有限，所以這個方案在名稱上特別提到“有序推進”，其實也隱含著另一層深意——從政策出臺到落地執行再到產生效果，還需要一段時間。

真正給戶口松綁

2012年，十八大報告用“農業轉移人口”替代了“農民工”說法，將他們看作與城鎮原住民一樣的城鎮常住人口，并使之共享城市化利益。十余年來，這一群體在城市的現狀如何？

39歲的華子是湖北襄陽人，現在浙江臺州溫嶺市從事捕魚業。由于這個行業有一定特殊性，華子大多數時間都“漂”在海上。他在漁港附近租了間房子，如果有一兩天的休息時間，他會下船，在出租屋炒幾盤適合下酒的小菜，和其他漁民一起享用，或者到市區的洗浴城放松放松。每年5月至8月的休漁期，他會驅車回老家，與家人短暫地團聚。

今年已經是華子干這行的第15個年頭，他覺得自己有些“得過且過”。如果自己當老板，最大的攔路虎是經濟成本，“一艘船便宜的也要兩三百萬元，貴的幾千萬元”。按照他的說法，外地人享受不到當地無息貸款政策，“銀行也不可能給外地人一下子放這么大一筆貸款”。

在城市打拼的這些年，華子也在謀劃未來的出路，他想趁著自己現在年紀還不算大，換一份體面點的工作，而不是把掙錢作為打工的唯一目的。他還希望留在老家上高中的孩子，將來考個好大學，不再重復自己的宿命——如果有可能的話。

某種程度上，華子的經歷是80后代外出務工人員的一個縮影，他們往往只有高中以下學歷，盡管已在城市打拼多年，仍然沒有真正留下來。在張蔚文的調研中，來自省外的農業轉移人口，大多處于“青出老回”的狀態。換句話說，他們中的大部分人一開始就買了“往返車票”，而不是“單程票”。

張蔚文表示，浙江農民的幸福指數很高，他們進城動力不足，除非征地，或許才有人愿意，但如果走這條路徑，一方面要符合相關法律法規，另一方面補償款成本也日益增高。因此，要想真正吸引農業轉移人口，需要進一步提高城市公共服務的吸引力。

“目前這種大環境下，城市首先要提供足夠的就業機會，這是最基礎的也是第一大支撐，其次是住房、子女教育、醫療，更深層次的還有養老等社會保障。”張蔚文指出，鄉村土地部分承擔了農民的社保功能，雖然浙江省的城鄉差距相比其他很多地區要小一些，但要徹底解決這一系列問題，并做到本地人口和流動人口的待遇一致，充滿挑戰。

張蔚文認為，在市場機制作用下，省會城市杭州在吸引人口方面有天然優勢，省內其他城市卻容易受到各種資源條件的束縛，公共產品也不可能無限供給，財政緊張是一種常態。這個時候，究竟需要并能夠接納多少人，要形成系統思維，讓資金、技術等生產要素跟人走并充分流動起來，省級層面還應該平衡城市之間的關系，否則人進來之后，也會流失掉。

雖然浙江全省人口增量強勁，但各地差異較為明顯，部分地市面臨人口增長乏力的問題。比如，浙江人口規模第二大城市溫州發布的人口規劃目標是，到2025年，常住人口力爭達到1000萬，但是2022年末，全市常住人口為967.9萬，比上一年僅增加3.4萬。現實與目標之間，還有32.1萬人的缺口。若按規劃，未來三年間，溫州年均需要增加10.7萬人。

溫州的人口規劃同時提出，到2025年，高技能人才總量達到40萬，引入高校畢業生60萬，勞動年齡人口平均受教育年限達到11.3年。

一些學者并不贊同政府篩選高素質人才的做法，原因就在于：城市的公共資源應該遵循均等性原則，“高技能勞動力”和“低技能勞動力”具有互補性。

“在城市生活中，除了要有硬件配套設施，軟件服務也很重要，現在大量從事服務業的人是農業轉移人口，如果服務業人口供給不足，市民的生活成本也會相應提高，這反過來也不利于城市去吸引更多‘人才落戶。”張蔚文說。

呼聲之下，《浙江方案》提出了多項公共服務量化指標，涵蓋就業、教育、醫療、養老等方面。與此同時，試行以經常居住地登記戶口制度、推行戶籍準入年限累計互認。

在戶籍準入年限累計互認方面，浙江省政府7月31日公布的《關于高質量推進戶籍制度改革的通知》具體提出，實行社會保險繳納年限同城化累計互認，來本省就業并已辦理基本養老保險關系轉移接續手續的，在申請登記常住戶口時，其長三角城市群內的社會保險繳納年限可以與當地合并計算。推行居住年限設區市范圍內互認，鼓勵各地在長三角城市群內開展居住年限同城化累計互認。

與之配套的是，浙江還首創出“省級共性+市縣個性”積分指標體系。據了解，這一積分指標體系以電子居住證為載體，將新市民的個人情況、實際貢獻等轉化為相應分值，積分達到一定要求可享受常住地的相應公共服務待遇。值得一提的是，《浙江方案》還明確，“努力實現有意愿且符合條件的農業轉移人口全部持有居住證。”

馬亮表示，在過去，城市戶口是一種身份的象征，意味著可以“吃公糧”，享受各種福利，但隨著體制改革的深入推進，附加在戶籍之上的很多好處都在逐漸松綁，比如醫療異地報銷，現在眾多城市的戶口含金量和作用已經明顯減弱。

“戶籍是一個歷史的概念，當經濟社會發展到一定階段，我們或許不再需要通過戶口定義你是哪里人，如果將來子女教育只認房，那么基本上戶籍的意義就消失了。”馬亮說。