內塔尼亞胡為何強推司法改革？

朱兆一

圖／視覺中國

剛安裝完心臟起搏器才兩天，以色列總理內塔尼亞胡就迫不及待地出院趕往耶路撒冷國會。由他發起且已經推進7個月的司法改革，在7月下旬迎來表決時間。

120名議員在投票前展開激烈辯論，56名在野黨議員認為法案如獲得通過就是把國家推入火坑，全部棄權離場以示抗議。最終，這項法案戲劇性地以64：0的結果通過。場內的議員們響起稀稀拉拉的掌聲，而一場更大的抗議風暴迅速席卷整個以色列。

司法改革的源頭

厘清以色列司法改革的源頭，必須深入了解該國的法律體系。以色列的法律制度主要有三個源頭，分別是猶太傳統法（希伯來語為Halakha）、英國普通法和其他西方法律系統，包括部分德國法律和美國法律系統等。

猶太法原則強調猶太傳統道德行為的現代化運用，追求合理性及公平性，指導人們以公正、公平且顧及他人的方式行事。在1920年到1948年的英國托管治理時期，英國法律系統被引入以色列，其中也包含合理性概念，亦即對行為合理性、公平性的強調。

正是在英國法律系統的影響下，以色列到現在也沒有出現一部成文的國家憲法。最高法院在以色列政治生活中扮演格外重要的角色，幫助民眾監督并牽制政府。這種通過司法塑造法律的進程，彌補了以色列缺少一部真正憲法的缺陷，讓最高法院在此類與憲法有關的問題上扮演核心角色。但是這樣的憲政操作也讓以色列社會付出了較為沉重的代價，即代表性原則受到了損害。

作為以色列有史以來在任時間最長的總理，內塔尼亞胡并不是第一個認識到以色列需要進行司法改革的領導人，自然也知道這樣做的風險。但是，國內多方政治實體的力量變化和社會大撕裂，讓他不得不邁出這一步。

追溯以色列最深層次的社會分裂，要從2009年內塔尼亞胡第二次出任以色列總理開始。任內，內塔尼亞胡多次面臨貪腐指控，讓他一直處于被彈劾的邊緣，中左翼政黨無不離他而去，最終他只能依靠對巴勒斯坦和伊朗強硬來博得猶太極右翼勢力的歡心，并將執政的根基澆筑在極右翼黨派的國會席位之上。人口出生率已經是世俗猶太人三倍的極右翼猶太勢力，獲得了巨大的發展空間。依靠人口數量的提升，5個極右翼政黨已成為以色列政壇不可忽視的重要力量。

以色列還是全世界唯一一個對所有公民實行義務兵役制的國家，男性公民一般需要服役3年，女性為1.5至2年。2018年，以色列最高法院廢除了一項允許猶太正統教徒不服兵役的法律。內塔尼亞胡主持的多黨執政聯盟在面對這一法案時產生激烈沖突，最終政府解散。以色列此后在4年間舉行了5次選舉，一直無法形成穩定的多黨執政聯盟。去年11月，內塔尼亞胡雖然再次組閣成功，但是也極為勉強，國會的微弱多數席位隨時可能流失并造成政府垮臺。

面對反對派的多項貪腐指控和極右翼黨派不斷膨脹的政治野心，內塔尼亞胡必須推動新的司法改革。2023年1月，內塔尼亞胡原本想任命極右翼黨派沙斯黨主席德里為內政部并兼任衛生部部長，但是德里曾經因為稅務問題兩度被定罪，最高法院就以被任命者有犯罪記錄為由裁定任命無效。這是以色列政治制度中常見的最高法院以所謂“合理性原則”對以色列高度集權的政府進行監督的案例，也是審查政府任性且極度不合理決定的唯一工具。但德里事件也讓內塔尼亞胡及其盟友堅定了要通過司法改革法案禁止最高法院以“合理性原則”撤銷政府決策的決心，削弱司法機關監督政府和國會的權力。

近期由以色列這里新聞（KAN）英語頻道舉行的民意調查顯示，46％的以色列人反對司法改革，35％的人支持，19％的人尚未決定。從今年3月份開始，最多時曾有100多萬以色列人走上街頭抗議內塔尼亞胡的司法改革，因為他們對政府可能具有的無限權力感到恐懼，害怕內塔尼亞胡成為又一個“中東獨裁者”。

走不下去的中間路線

以色列是一個三權分立、權力相互制衡的國家，但內塔尼亞胡推出的司法改革正在改變這制約平衡的格局。在本次改革中，主要有三條重要的修正案：授予政府部門對最高法院法官的任命權；限制最高法院對議會立法的審核權；允許議會以簡單多數原則推翻最高法院的決定。這三條修正案真正執行下去的結果就是國家權力將被總理大包大攬，三權分立、制約平衡的政治格局將被打破。

作為主要的受益方，極端正統派極有可能通過正式立法免除該宗教團體的兵役，而內塔尼亞胡則將以現任總理的身份獲得訴訟的豁免權。改革支持者認為，司法機關特別是最高法院正在以非民主的方式干預行政機關，且“合理性原則”的運用毫無邊界，太過主觀，可以審查的事項太過寬泛。

所以，全力推動改革的主力自然是內塔尼亞胡右翼聯合政黨的利庫德集團、沙斯黨和宗教錫安主義黨等政黨。由于以色列最高法院的成員并非由國民選舉產生，當權的聯合政府政黨認為，最高法院過于左傾且精英主義，對國內政治干預過多，還常常把少數族裔（主要指的是以色列境內的阿拉伯人）權利凌駕于國家利益之上；猶太正統教徒選民認為，最高法院對聯合政府的干預是“反民主”的越權行為。從近十年最高法院的判罰情況看，法官們也的確在盡力限制猶太正統教徒團體的權益，包括限制正統教徒居民在約旦河西岸建立定居點，以及限制猶太教律法介入政府的非宗教事務等。

反對司法改革的以色列民眾則認為，“合理性原則”是司法機構監督已經高度集權的以色列政府的少數手段之一，也是審查政府不合理決定的唯一工具，一旦喪失必然會導致極權和腐敗。極右翼政府特別是多個猶太正統教徒黨派想借此弱化最高法院職權，從而破壞以色列民主制度，雖然表面上仍然遵從多數規則但無法阻止政府越權。更讓中左翼政黨擔憂的是，猶太正統教徒的胃口完全不止于控制最高法院并合法逃避兵役，他們還想把猶太律法和教義定義為國家的治理基礎，從而讓以色列徹底失去世俗性和現代性。

以色列從建國之初就存在著一個核心矛盾，以色列到底是一個猶太民族的國家，還是民主法治的國家。過去75年不同的執政者只是在兩邊不停搖擺，找準一個中間路線往下走。但是，以色列外部地緣政治環境變化導致的國內政治派別撕裂，以及內部阿拉伯人和正統猶太教徒人口不成比例的增長，已經讓以色列越來越難以繼續走一條中間路線。

科技公司大撤離？

在最后一輪投票中，內塔尼亞胡和明確不支持改革的國防部長加蘭特曾試圖推遲議會程序，希望尋求雙方的最終妥協。但是作為司法改革主要的推動者，司法部長列文和其他極右聯盟成員明確表示，如果國會表決沒有通過，他們將集體辭職，這也意味著本屆政府的即刻解散，內塔尼亞胡的政治生涯可能徹底終結。

雖然內塔尼亞胡也知道司法改革的巨大爭議，并對中左翼聯盟暗示過自己愿意做些許讓步，但是他已經身不由己。下一步的司法改革預計最快將于今年秋季即10月份前后在以色列國會表決。若通過，政府將獲得更大的司法任命權。屆時，內塔尼亞胡將進一步推動立法，把最高法院法官任命的權力交到國會手中，進一步蠶食法院的獨立性。

雖然初期的司法改革已經在以色列國會以戲劇性的方式通過，但是以色列社會的撕裂并沒有停止，而是繼續擴大到了軍隊體系和高科技從業人群。以色列國防軍的靈魂人物、陸軍總參謀長亞阿隆明確表示不支持司法改革，并和一萬名拒服兵役的預備役軍人共同抗議改革。包括情報機構摩薩德、特勤組織國家安全局辛貝特在內的多名退役負責人聲援了亞阿隆的聲明，不再繼續為聯合政府效力。

以色列工商業協會發表正式聲明稱，150家中大型企業從7月24日也就是司法改革案通過的第二天開始停止營業，并呼吁其他公司加入罷工，目的是要求政府停止單方面立法并與民眾進行建設性對話。

近期，由以色列創新局旗下的創業中心圖書館展開的一項調查顯示，在接受調查的521家科技初創企業中，68％的公司考慮搬離以色列，而37％的受訪公司表示已經將部分資金撤離出以色列。創業中心圖書館負責人哈桑認為，科技公司的撤離趨勢一旦形成，將很難扭轉。

高科技產業是以色列經濟發展的命脈，一旦有眾多高質量的科技公司選擇撤離，無疑將在中長期對以色列的科技水平和經濟發展質量帶來毀滅性打擊。以色列的眾多知名創業者和投資人也在最近幾個月密集現身，支持上街游行反對司法改革的普通民眾。正如幾個著名投資人在以色列財經媒體《經濟學家報》發表的一份聯合聲明所指，以色列高科技產業的蓬勃發展，一方面得益于本國的創新創業支持體系，另一方面在于吸引外資的能力。如果以色列變得不再民主，則外國投資人會大規模撤離，這無疑將嚴重影響以色列高科技產業的增長前景和經濟的持續繁榮。

面對決絕的內塔尼亞胡政府，以色列民眾雖然還在大規模上街示威游行，但是一部分人已經開始把希望寄托在沒有實權的總統能拒絕簽署該法案；一些人則期望美國總統拜登能加大對內塔尼亞胡的施壓，甚至不少人希望美國用40億美元的軍事援助作為籌碼來限制內塔尼亞胡政府，而不只是白宮發言人嘴上用“不幸”來形容法案的通過。