地方債“一攬子化債方案”該置換隱性債務嗎？

喬寶云

當前中國地方政府債務風險總體安全可控，但近年來經濟下行，地方債規模快速攀升，財政收入增長乏力，使得一些地方債務風險較高，特別是隱性債務還本付息壓力較大。

7月24日中共中央政治局會議提出“要有效防范化解地方債務風險，制定實施一攬子化債方案”，這是一項系統工程和艱巨的任務，只有標本兼治，才能在有效化解地方存量隱性債務的同時，確保地方不再新增隱性債務，從根本上防范化解地方債務風險。

隱性債務有明確的定義嗎？

根據2013年8月審計署發布的《全國政府性債務審計實施方案》，地方政府債務主要是指地方政府負有償還、擔保、救助責任的債務。其中，地方政府負償還責任的債務屬于地方政府的“直接顯性債務”，地方政府負有擔保責任的債務屬于地方政府的“直接隱性債務”，地方政府可能承擔一定救助責任的債務屬于地方政府的“或有隱性債務”，這是在我國2014年新《預算法》從法律上允許地方政府舉債之前對地方債的定義。

2014年10月，國務院發文要求對地方政府性債務進行清理甄別。當年第一次修正的新《預算法》確定了“開前門、堵后門”并重的思路：一方面“開前門”，賦予地方政府舉債權，實行規模控制，并納入全口徑預算管理，對于政府負有償還責任債務，通過發行地方政府債券進行置換；另一方面“堵后門”，新《預算法》規定除在國務院確定的限額內發行地方政府債券外，地方政府及其所屬部門不得以任何其他方式舉借債務。

以新《預算法》為分界點，2015年1月1日新《預算法》實施后，所有地方政府的負債均要在中央政府限制的額度范圍之內。但是，“堵后門”并沒有完全阻止地方政府通過非地方債券形式變相新增舉借債務，產生了法律定義不清的新的地方政府債務。針對沒有堵上的“后門”，2017年7月14日，全國金融工作會議強調“各級地方黨委和政府要樹立正確政績觀，嚴控地方政府債務增量，終身問責，倒查責任”，進一步明確地方政府在債務及其管理等方面的責任；2017年7月24日，中央政治局會議強調“要積極穩妥化解累積的地方政府債務風險，有效規范地方政府舉債融資，堅決遏制隱性債務增量”，第一次正式公開提出“隱性債務”這個概念。

自2017年起，中央陸續出臺了一系列旨在規范地方政府舉債行為的文件，不斷加強對地方政府債務尤其是隱性債務的管控，“隱性債務”也迅速成為廣為人知的熱詞。

但是，地方政府隱性債務實際并不是經過清晰定義的概念。從目前實踐看，地方政府隱性債務是指地方政府在法定債務預算之外，直接或間接以財政資金償還，以及違法提供擔保等方式舉借的債務。根據2018年8月財政部印發的《財政部地方全口徑債務清查統計填報說明》，隱性債務統計主體包括兩大類：（1）機關事業單位，包括各級黨委、政府所屬部門、事業單位和社會團體；（2）國企，以融資平臺為主。

但是，在現有統計口徑之外肯定不存在其他的地方政府隱性債務嗎？這恐怕并不是一個簡單的問題，實際上，全國各地對地方政府隱性債務的統計口徑就不完全統一。嚴格來說，究竟什么是“隱性債務”，其經濟、統計、會計、尤其是法律定義和意義還有待進一步深刻的分析和理解，這是長期制度機制設計的基礎。

隱性債務置換的邏輯與挑戰

近期，一些地方政府債務風險升高，尤其是隱性債務還本付息壓力加大，隨著中央一攬子化債方案要求的提出，新一輪發行地方債以置換隱性債務迅速成為討論的熱點。

事實上，近年來，財政部制定出臺了一系列政策措施，防范化解地方政府隱性債務風險，比如完善常態化監測機制，推動融資平臺市場化轉型，健全監督問責機制，堅決查處問責違法違規行為等。其中，經國務院批準，廣東、北京等經濟體量大、財政實力強的地區，率先開展了全域無隱性債務試點工作，實現隱性債務清零，為全國其他地區全面化解隱性債務提供了有益探索。

《財政部地方全口徑債務清查統計填報說明》提出6個主要途徑來化解隱性債務：安排財政資金償還；出讓政府股權以及經營性國有資產權益償還；利用項目結轉資金、經營收入償還；合規轉化為企業經營性債務；借新還舊或展期；破產重整或清算。

整體看，地方政府大多采用安排財政資金償還以及通過借新還舊、展期等方式償還債務。2019年，中國開展了建制縣市隱性債務化解試點，主要集中于財力較弱，債務負擔較重的區域，從實踐看，試點的重點方式是債務置換。地方政府向監管部門上報方案，批準后納入試點，通過發行地方政府債券（由省級代發）置換部分隱性債務，其中常見的模式是用置換債額度的剩余部分置換一些弱縣區的隱性債務。2020年12月起，特殊再融資債成為隱性債務置換的重要工具，把為償還到期的一般債券和專項債券本金的地方政府債券從原來的“償還債券本金”轉變為“償還存量債務”，主要用于化解隱性債務。

發行地方政府債券置換存量隱性債務，通過改變債務性質，可以減少政府利息支出、改善流動性、提高債務透明度。最典型的案例是2015年開始的地方政府債務置換，通過對2014年12月31日以前尚未清償完畢的債務進行清理，將甄別后的地方政府存量債務納入預算管理，各地區在三年時間內可以申請發行地方政府債券進行置換。從結果看，三年內全國基本完成既定的存量政府債務置換目標。

但是，債務置換并不能改變債務對應資產的性質，目前，隱性債務主要以土地收入為擔保，通過債務置換并不能從根本上改善地方政府資產負債狀況。同時，隱性債務置換無疑還會引發道德風險，產生新的問題。財政部原部長樓繼偉近日就指出，通過債務置換化解地方政府債務風險會引發道德風險，導致地方債務規模越來越大，要守住中央“堅決不救”的底線，通過債務展期、出售資產等方式逐步化解風險。他還表示“我們做過債務置換，現在（債務規模）比那時越來越大，再做一次會更大，不能再做。”

標本兼治，建立完善可持續地方債管理體系

地方債務尤其隱性債務問題是中國經濟目前面臨的嚴重挑戰。應該看到，長期以來中國財政體制存在的一些缺陷，這在一定程度上使得部分地區將地方債視為地方財力的一部分。特別是，1994年及其后的分稅制改革，雖然在收入劃分、稅收制度以及預算管理等方面不斷得到改進，對社會經濟發展發揮了重大作用，但是，政府職能定位、中央與地方財政事權和支出責任等方面的體制缺陷，限制了這些改革的有效性。

十八大以來，中央針對中央與地方財政事權和支出責任劃分中存在的不清晰、不合理、不規范等問題，不斷深化改革，以求厘清各自的事權與支出責任，充分發揮中央和地方兩個積極性，從根本上激發社會、市場等機制內生發展能力。

但是，從目前面臨的問題看，地方債無疑已經成為最大財政風險敞口，盡管中央嚴格要求“開前門，堵后門”，地方隱性債務依然是拖累財政體制健康運行的頑疾。化解地方隱性債務，必須要標本兼治，才能在化債的同時如何確保地方不再新增地方隱性債務。我建議：

一是，建立透明的債務信息公開機制。要化解地方隱性債務，首先需要建立透明的債務信息公開機制，厘清政府債務的各種法律關系。地方政府應當全面公布債務規模、債務用途、還款計劃等相關信息，確保市場和公眾了解債務狀況。透明公開的信息有助于引導投資者理性投資，減少市場對地方債務風險的擔憂，從真正市場意義上降低融資成本，而不是以政府信用作為代價。

二是，完善地方政府債務問責機制。在處理化解存量過程中，需要嚴肅財經紀律，為未來消除不合理增量提供嚴格的法律依據和基礎。要完善問責制度，地方政府以及官員應嚴格按照中央政策規定和法律法規發行債務，不得變相舉債。同時，要嚴格問責，比如，建立健全債務發行前的風險評估和審核機制，確保債務用于切實需要的項目，而非用于不必要的開支，紀檢和審計部門應對地方政府債務進行定期審計，及時發現問題，追究責任。

三是，優化地方政府財政體制。在進一步完善中央和地方事權和支出責任劃分的基礎上，形成穩定的地方稅體系，避免地方政府對土地收入的過度依賴。同時，提高財政自給能力，降低對轉移支付和債務融資的依賴程度。

四是，推動地方政府資產管理與監督。防范化解地方債務風險不僅僅處理流動性問題，還需要明確債務與相對應的資產之間的關系，從趨勢性上防范地方債務風險。地方政府應當建立健全資產管理與監督制度，充分利用政府資產，提高資產運營效率，降低負債率。將不必要的資產剝離出來，轉讓或出售，用于償還債務或進行其他有效投資。同時，加強對政府融資平臺公司的監督，防止其違規舉債，導致地方隱性債務的增加，提高地方債務的可持續性。

標本兼治，建立完善可持續地方債管理體系才能從根本上解決地方債務問題，在有效化解地方隱性債務的同時，確保地方不再新增隱性債務，為地方經濟發展提供穩固的財政支撐。