公共數據法律規制的特點與啟示

張昊萱

鄭州大學 信息管理學院

引言

國務院于2015年8 月31日在《促進大數據發展行動綱要》中指出要大力推動政府部門數據共享，穩步推動公共數據資源開放，推動資源整合，提升治理能力。

我國近年來日益重視公共數據的開放共享和發展應用，在公共數據領域的立法取得了較大進展。在國家層面上，《中華人民共和國數據安全法》于2021年9 月1 日起施行，標志著我國在數據安全領域有法可依，為各行業數據安全提供監管依據，為公共數據安全與開放提供了法律保障。在地方層面上，《浙江省公共數據條例》于2022年3月1 日起施行，這是全國首部以公共數據為主題的地方性法規。《蘇州市數據條例》和《廈門經濟特區數據條例》是最新生效的公共數據相關的地方性法規。《河南省數據條例（草案）》也已進入立法審查會議進程，各省市也開始重視公共數據相關法制體系建設[1]。

一、我國公共數據相關法律規制現狀

近年來電子文件的建設推動政務數據和公共數據的發展，截至2023年3 月1 日本文通過國家法律法規數據庫的檢索功能，以“數據”為關鍵詞得到涉及公共數據的現行法律和地方性法規26 部，在我國34 個省級行政區的人民政府網站的政策文件數據庫中以“數據”為關鍵字進行檢索得到38 部涉及公共數據開放的地方政府規章。按照行政區劃（表1）對64 部涉及公共數據的現行法律和地方性法規、地方政府規章進行了分類整理。

從表1 可以得出結論，從數量上來看，不同省份制定的地方性法規和政府規章數量上存在明顯差異，出臺地方性法規和政府規章數量在1 部以下的省份中，黑龍江省、湖南省有1 部涉及公共數據的地方性法規，香港、澳門和臺灣地區目前還暫無相關地方性法規和政府規章出臺。全國范圍內最關注公共數據相關法治建設的當屬貴州省[2]，出臺公共數據相關的地方性法規和政府規章數量達到了5 部，其法治建設經驗和實踐經驗都值得學習參考。

自2018年之后各地公共數據相關的地方性法規和政府規章建設熱潮開始掀起，在2021年《中華人民共和國數據安全法》的出臺后，公共數據相關的法治建設達到了前所未有的高潮，全國各省市都開始著眼于公共數據的法治建設事業。目前現行的公共數據相關的法規和規章中，公共數據和政務數據的概念得到了較為普遍的認可和使用；政府數據則出現于貴陽市所出臺的《貴陽市政府數據共享開放條例》和拉薩市出臺的《拉薩市公共信息資源開放工作實施方案（試行）》中2 次被使用，從其概念定義來看與其他法規和規章中使用的政務數據概念類似；社會數據的概念僅在《天津市促進大數據發展應用條例》中被提及1 次；個人數據的概念僅在《深圳經濟特區數據條例》中被提出使用1 次。

二、我國公共數據相關法律規制特點

（一）法規和規章所用概念尚待統一

大數據被普遍定義為“以容量大、類型多、存取速度快、應用價值高為主要特征的數據集合”；公共數據被普遍認為是“國家機關、法律法規授權的具有管理公共事務職能的組織（以下統稱公共管理和服務機構）履行職能或者提供服務過程中所產生的數據”[3]；政務數據則被認為屬于公共數據中“由政務部門在履行職責過程中制作或獲取的數據”[4]；而非公共數據在《廈門經濟特區數據條例》和《黑龍江省促進大數據發展應用條例》中均被提出，認為“由公共服務組織收集、產生的不涉及社會公共利益的數據，以及政務部門、公共服務組織以外的自然人、法人和非法人組織收集、產生的各類數據稱為非公共數據”。

而個人數據和社會數據則可以從時間維度上理解為非公共數據的組成部分，同理可得政務信息資源和政府數據的說法則是政務數據的前身。

（二）法規建設新熱點是數據要素市場建設

《中華人民共和國數據安全法》中明確了數據作為關鍵要素的地位，在最新施行的《蘇州市數據條例》《廈門經濟特區數據條例》《廣西壯族自治區大數據發展條例》《遼寧省大數據發展條例》《重慶市數據條例》中都重點規范了數據要素市場的建設。

以上地方性法規都對政府統籌數據要素市場發展規劃、鼓勵培育市場主體參與數據要素交易、推動交易平臺場所搭建、建立評估制度和統計體系科學反映數據要素價值、明確交易范圍并健全市場監管營造透明規范安全可控的交易服務環境等方面作出了相關規范。

《蘇州市數據條例》創新性提出“數據交易場所應當建立數據交易糾紛解決機制和渠道，制定并公示糾紛解決規則。”此舉保障了市場主體的交易權益，有助于規范交易場所、數據交易服務機構、市場主體的行為。《廈門經濟特區數據條例》創新性提出“探索數據分類分級確權授權使用，推動建立數據資源持有權、數據加工使用權、數據產品經營權等分置的產權運行機制。”此舉有利于構建公平、高效、激勵與規范相結合的數據價值分配機制和權益保護機制，進一步激發數據要素市場活力；與此同時該條例還提出“探索多樣化、符合數據要素特性的定價模式，推動建立市場主體自主決定、市場調節的數據交易定價機制。”此舉對數據要素市場的發展打了一劑“強心針”，但是對市場發展改革、市場監督管理、大數據主管等部門對數據交易定價的監督和管理提出了更高的要求。《廣西壯族自治區大數據發展條例》創新性提出“縣級以上人民政府可以探索建立數據權屬登記制度”與《廈門經濟特區數據條例》提出的產權分置運行機制有異曲同工之妙，都給予了市場主體更多的權益，無異于激發了市場主體參與的積極性。

（三）立足地方特色，借鑒先進經驗

《四川省數據條例》要求有關部門按照國家有關規定對公共數據施行分類分級目錄化管理，制定本省公共數據分類分級規則以及行業細則并動態更新。該條例按照共享屬性將公共數據分為無條件共享、有條件共享、不予共享三類，政務部門和公共服務組織應當按照國家和省有關規定對收集、產生的公共數據進行評估，科學合理確定共享屬性，并定期更新；按照開放屬性將公共數據分為無條件開放、有條件開放、不予開放三類，并要求“縣級以上地方各級人民政府應當依法最大限度向社會有序開放公共數據，并推動企業登記監管、衛生、交通運輸、氣象等高價值數據優先開放。”《黑龍江省促進大數據發展應用條例》和《浙江省數據條例》等條例中也對公共數據的共享和開發作出了類似的“分類分級目錄化管理”要求。《遼寧省大數據發展條例》根據本省省情，對于本省公共數據中的工業大數據領域作出了更加具體的規范。

（四）注重平臺搭建，實現公共數據資源統一管理

《四川省數據條例》對于全省公共數據資源中心體系和建設公共數據資源管理平臺建設提出了明確要求，要求“政務部門和財政資金保障運行的公共服務組織不得新建跨部門、跨層級的公共數據資源管理平臺；已經建成的，應當按照規定進行整合。”《遼寧省大數據發展條例》也明確了全省統一的大數據資源平臺的建設要求，對新型基礎設施的建設也提出了相關要求。《浙江省數據條例》也對公共數據平臺建設提出了“整體智治、高效協同”的一體化智能化建設要求

（五）重視數據安全，明確法律責任

從《中華人民共和國數據安全法》到各省市地方性法規和行政規章都明確了對數據安全的高度重視和明確規范。《浙江省數據條例》從明確主體責任、制定分類分級保護要求、支持公共管理機構服務外包增強數據安全保護能力、建立公共數據安全評估針對性施策等方面給制定了合理規范。從各省市制定的公共數據相關法律法規中關于數據安全立法的篇幅就可以看出，數據安全是公共數據相關地方性法規和行政規章的立法重點之一。

《遼寧省大數據發展條例》《福建省大數據發展條例》等公共數據相關地方性法規和行政規章都對于數據管理領域、市場主體交易領域可能會產生的相關問題都明確了具體的法律責任并有具體的法律責任追究規定。

三、啟示

（一）以社會發展趨勢為導向推進公共數據相關法治體系構建

社會發展帶動法治進步，法治進步也在會引導社會向積極的方向發展。在推動法治社會的建設過程中要結合社會發展的實際需要，公共數據開放立法建設處于快速發展時期，需要關注初期立法實踐過程中出現的問題和困境，針對性地提出解決和應對的法制調整。如建立健全公共數據要素市場運行的相關法治體系、進一步完善公共數據管理和交易平臺的相關法律體系規范等。

（二）強化法規的協調統一

近年來公共數據與政務數據仍存在界限模糊、概念存在爭議的現象，導致數據管理職能細化不具體等情況，2022年9 月13 日國務院印發《全國一體化政務大數據體系建設指南》對于政務信息提出統籌管理一體化的發展要求，對于公共數據和政務數據的區別管理有重要指導作用，也對政務數據在檔案利用方面有著重要參考。與此同時應同步加快相關法規的出臺，強化法規規章的協調統一性，推進公共數據開放共享和檔案利用的建設。

（三）通過立法引導公共數據開放

公共數據共享開放、政府信息公開等趨勢要求法治建設向集中公開規范的方向發展，以法制為約束，以需求為導向，建設適合我國國情的新時期法治體系是重要也是必要的，通過立法引導公共數據開放向著適合我國國情的發展方向前進。與此同時要明確法律責任[5]，保障數據依法有序自由流動，促進以數據為關鍵要素的數字經濟發展。