新時期PPP項目公司財務管理存在的問題及對策研究

陶穎異

摘要：隨著我國經濟建設項目的不斷增多，人們對于精神文明需求、物質資料的需求也越來越大。其中針對交通、自然環境保護等方面的社會需求日益加大。為了滿足人們日益增長的社會服務性需求，國家已經提出關于公司財務管理的相關整改條例，越來越多的公司選擇新建PPP項目，并在此基礎上進行業務建設。隨著PPP項目建設理念的不斷深入，PPP項目執行過程中，問題紛繁復雜，越來越多的項目也暴露出越來越多的問題。近些年來國家對PPP項目的監管力度越來越大，如何有效應對各方監管，成為PPP項目財務管理研究的熱點問題，本文通過分析項目公司財務管理中存在的問題，提出相對應的解決措施，進一步提高項目公司財務管理質量，以期為相關學者的研究提供相應的參考和借鑒。

關鍵詞：財務管理；PPP項目；項目公司

一、新時期PPP項目的特點

（一）應用合同方式規范合作雙方的行為

合同作為雙方合作的法律依托，對分配責任、規范雙方權利義務，解決爭議等具有重要作用。在近些年來的實踐中，圍繞著PPP合同各種各樣的法律問題也逐漸顯現出來。諸如政府支付風險、使用者付費風險以及成本超支風險等與公司經營切實相關的風險不勝枚舉。由于合同雙方的利益出發點不同，政府為了能夠促進地方基礎設施建設，而社會資本方則偏重于給企業帶來經濟利益，這就導致政府和社會資本方對項目建設和運營的目的存在一定程度上的差異性。完善的合同能夠有效規范雙方行為，平衡二者之間的利益，實現共贏。

（二）金額巨大、合作周期較長導致雙方關系較為復雜

作為政府以公共基礎設施建設為目的發起的PPP項目，通常伴隨著兩個明顯的特點：一是投入資金金額巨大，動輒十幾個億甚至是幾十個億；二是合作周期長，一般在10年以上。項目投入大就會伴隨著一定的財務風險，周期長則可能出現諸多不可預見的風險和沖突。從項目本身看，兩者關系對立，各自為自身的目的服務，但從整體上看，兩者又是統一的關系，相互關聯，相互影響，很難從客觀上將二者割裂開來。對地方政府和社會資本方而言，盡管雙方目的存在一定差異，但項目有效運行且合法合規依然是雙方共同的追求。雖然項目公司作為項目融資、建設、運營及移交的主體，但是政府部門依然需要對項目的全周期承擔責任。同時在項目建設和運營過程中需要多方參與，如第三方監管單位、法律顧問、項目咨詢單位等，導致項目雙方關系越發復雜。

二、新時期PPP項目公司財務管理存在的不足

（一）資金制度管理不完善

許多企業一味追求利潤指標，忽略資金管理的重要性，導致企業出現資金閑置或周轉困難的局面。企業各項活動開展是依靠資金進行的，資金是保證公司持續經營的基礎。利潤并不能完全代表企業的發展能力，證券市場上也不缺乏因資金流斷裂而退市甚至破產的企業。由于PPP項目發展的時間較短，還沒有形成完善的管理體系，這就導致大多數項目公司在摸索中前進，多數管理制度和管理措施并不能滿足或適配企業的經營需要。尤其是在資金管理方面，缺乏靈活的管理措施，導致前期資金閑置，后期資金短缺，甚至出現債務危機。在地方政府付費困難的情況下，完善的資金管理，能夠有效避免債務風險。

（二）財務預算管理不到位

預算管理對PPP項目財務質量管理十分必要，合理的預算可為項目財務管理提供有效的指導和管控，實現事前控制，避免不必要的風險。目前PPP項目公司預算一般依照社會資本方編制預算的習慣和目標進行，缺乏對PPP項目自身的特點分析和風險預測。而PPP項目涉及政府方和社會資本方各自利益，執行起來一般情況較為復雜，存在諸多風險和阻礙，因此預算編制相較于一般企業更為復雜。如今項目公司預算編制一般較為簡單，缺乏對可預測風險的評估以及彈性區間，編制的預算對業務活動指導意義也不強。同時由于預算偏差較大，執行起來與實際情況匹配度較差，無法實現成本和風險控制。

（三）內部控制與項目公司管理不夠契合

由于國家對PPP項目監管力度不斷提高，對財務管理質量要求也不斷提高，合理有效的內部控制很大程度上能夠提升財務管理質量。目前大部分PPP項目公司的內部控制體系照搬集團公司的管理控制模式，然而項目公司無論是組織結構和運營模式都與傳統意義上的企業有所區別，因此對于內部控制體系要求也較為特殊。傳統企業的內部控制管理模式與項目公司契合度較低，而PPP項目受財政部、發改委、實施機構和地方政府等多方監管，對財務管理的要求也更為嚴格，有效的內部控制能夠提高財務資料可信度和完整度，對項目公司應對各方監管較為有利，同時有效防范企業財務風險。

（四）項目風險認識不足

PPP項目風險包括合同合規類風險、融資類風險、公司設立及治理風險、項目建設類風險、運營維護類風險以及退出移交類風險，其中每一類風險中都涉及財務管理方面的風險。目前企業應對PPP項目風險方式分為主動防控和被動應對，大部分項目公司管理人員對PPP項目的了解程度不夠，對其風險認知十分淺顯，因此多出現被動應對的局面。如果能夠有效識別各類財務風險，就能提前部署、充分準備防范和應對可能遇到的各類財務風險，而不是在風險出現后亡羊補牢、慌亂應對。

（五）項目建設目的和需求缺乏相應的論證

如果在進行PPP項目準備時，相關工作人員無法明確該項目的正確立意和建設需求，就會導致PPP項目無法在實際建設過程中發揮自身的積極作用，難以在真正意義上達到項目需求。此外，PPP項目的建設理念主要是為了滿足社會生產生活的需求，然而如果在確認PPP建設目的和需求的基礎上組織開展項目，不僅會影響為人們提供良好的服務工作，還會導致PPP項目無法順利推進。

（六）項目風險管理薄弱

在PPP項目順利開展過程中，相關管理人員不僅需要對項目資金和預算進行嚴格管控，還要提高對風險管理工作和內部控制工作的重視程度。但是在實際PPP項目開展過程中極易出現風險問題和內部控制問題，例如，缺乏對市場環境變化的調查、缺乏對風險管理工作和內部控制工作的重視程度等問題。在問題發生以后，不僅會導致PPP項目在建設環節中受到財務風險等方面的威脅和影響，還會導致PPP項目內部工作環境受到一定的影響，如果影響較為嚴重，那么勢必會影響PPP項目中內部控制工作的順利推進和完成。

三、針對新時期PPP項目公司財務管理問題建議

針對新時期PPP項目公司財務管理工作開展過程中所面臨的諸多問題，管理人員應該以標準要求和推行機制作為PPP項目開展內容的主要理念，并利用不同方式對項目的不同階段進行有效管理，進而大幅度提升PPP項目公司財務管理工作的質量和效率。

（一）加強資金管理

由于PPP項目受政府方和社會資本方共同制約，對于資金管理的難度就相對較大，所以如何提高資金管理水平，提高資金運營效率，防范債務風險是項目公司需要高度重視的問題。首先，項目公司應當建立健全的資金使用審批制度，合理設計資金審批流程，對支付金額分級分檔，既保證公司資金滿足經營需要，同時最大程度地確保資金安全。其次，定期編制資金使用計劃，公司財務應當將匯總的支付記錄按照款項的重要程度制定合理的支付安排，協同業務做好資金回流規劃，確保收支平衡，防止出現資金短缺的情況，項目公司應當建立資金預警體系，尤其關注債務融資情況，及時上報資金余額，關注回款情況，防止出現債務風險。最后，公司管理層應當關注公司資金狀況，對于閑置資金應當有效利用起來，降低融資成本；當出現資金短缺時，應當與政府部門溝通，確保回款及時。

（二）建立合理財務管理制度

以提高PPP項目建設和運營質量為目標，建立適用于PPP項目公司的財務管理體系。其一，建立合理有效的資金管理制度、投融資管理制度、預算管理制度和成本管理制度，進而提高公司財務管理水平。通過合理有效的財務管理制度，規范項目公司人員行為，確保項目公司財務資料準確，審批健全，符合PPP項目審計要求。其二，財務管理制度的規定不應當僅局限于財務工作，需將財務活動與業務活動結合起來，建立業財聯動的財務管理制度，確保業務信息及時送達財務，也同時保證財務分析數據及時反饋給各部門，提高公司信息交換速率，進一步提高項目管理質量。

（三）強化內部控制

建立與項目公司高度契合的內部控制管理體系，提高公司管理水平，提高運營效率。公司管理層應當充分考慮PPP項目從合同訂立至項目移交各階段存在的風險，逐一分析，建立對應的內控機制化解或降低高概率風險，保證PPP項目有序運行。必要時，聘請外部咨詢機構、法律顧問等，參與公司內控體系搭建和測試，確保內部控制有效且切實可行。同時搭建有效的評價機制，內部機構和部門形成互相監督、互相牽制的局面，避免出現管理混亂、內部腐敗，業務活動不可控的情形。

（四）完善風險共擔機制

識別項目各個階段的財務風險，完善風險共擔機制。PPP項目包含政府和社會資本方兩大主體，且項目本身風險較多，因此在簽訂合同時應當明確雙方的權利和義務，對于高概率風險的責任劃分和風險承擔范圍應予以明確。財政部2014年財金第156號文對政府和社會資本方的風險分配規則進行了明確規定，承擔風險的一方可以控制風險或是合理轉移（如購買保險），承擔方控制風險對其有更大的經濟利益或動機且最有效率，控制風險產生的費用和損失不會轉移給合同相對方。項目公司在訂立PPP合同的時候應當充分考慮未來可預見風險，并根據上述原則將風險分類：歸屬政府方風險、歸屬社會資本方風險和雙方共擔風險。對于不可預見風險，應當在風險發生時，項目公司與政府方及時協商分配風險，簽訂補充協議，合理保障自身利益。

（五）加強對PPP項目建設準備階段的管控

以往傳統會計核算工作會將PPP項目作為整體項目建設中的完整性核算內容，所以在PPP項目會計核算工作開展過程中，并未將產權的所有問題進行精細化劃分，但是在PPP項目具體財務管理工作中，管理人員需要對各個投資商和政府機關進行主體產權區分，所以對管理人員的綜合能力有著較高要求。因此，通過會計核算工作，不僅可以有效體現項目主體經濟的進展情況，還可以完全反映出PPP項目在實際建設過程中的戰略發展方案和目標。

（六）加強對PPP項目建設階段的管控

在PPP項目建設初期，公司會計核算工作也會和傳統會計核算工作產生一定的差距問題，新時期下，PPP項目會計核算工作不僅包含了單位固定產權，還包含了稅務局特定允許的經營產權。這類資產在PPP項目中的規劃隸屬于用益物權，在用益物權基礎上，根據產權第二次分配要求，PPP項目針對產權轉移和資產等具體要求，可以有效形成相應的要求標準，以此真正意義上實現對經營資產的轉化運行，同時利用PPP項目財務管理工作提高會計核算工作的時效性和質量。

（七）加強對PPP項目運營階段的管控

項目運營過程中，管理人員需要重點考慮的就是，該項目能否順利推進、該項目能否為公司創造最大化的經濟效益等問題。一般而言，大多數管理人員在PPP項目運行環節中，都會對該項目的收益情況，以及應利用何種比例進行經濟效益分配問題進行分析和探討。在過程中，管理人員所提出的支出行文可以對PPP項目的利益分配情況進行合理區分，進而利用資本化和費用方法對利益進行合理分配，最終實現高效提高項目運營階段管理水平和質量的目的。

（八）加強對PPP項目移交階段的管控

PPP項目移交階段的主要工作內容是將與此項目相關的影像資料進行移交，并對相關資產進行分類，進一步確認預算解決方案和手段。PPP項目建設各個階段中都含有會計核算內容，不僅有利于對PPP項目中的各類資產進行精細化區分和分類，還有利于加強對PPP項目移交階段的管控。在會計核算基礎上對PPP項目建設過程中的各類制度進行量化，有利于反映產權價值流動情況，以及產權價值流動可能會對PPP項目建設所帶來的積極影響。

四、結束語

綜上所述，當前PPP項目公司的財務管理工作仍然存在諸多問題，優化項目公司財務管理對提升項目質量、維護項目公司利益起著至關重要的作用。項目公司應當根據項目特點，通過科學合理的方式方法，建立與PPP項目實施和監管相契合的財務管理體系，根據實際執行過程中出現的問題，不斷推進財務管理的優化進程，針對可能出現的各類風險，提前做好應對措施。

參考文獻：

［1］程曉選.PPP項目公司財務管理實踐探索與創新［J］.中國管理會計，2021（03）：78-83.

［2］王琨.PPP項目的合規性風險與財務風險分析［J］.財會學習，2019（06）：37-38.

［3］張俊妍.污水處理PPP項目全生命周期會計核算問題及稅務處理的探討［J］.會計師，2022（03）：77-78.