綠色農業補貼價值及對策

張睿琪

（南昌航空大學，江西 南昌 330063）

習近平總書記在黨的二十大報告中指出，糧食補貼是糧食安全的重要保障，糧食安全又是關系國運民生的“壓艙石”。但我國糧食補貼政策仍需完善，以實現糧食產業的可持續發展。因此，要推進農業綠色發展，堅持人與自然和諧共生[1]，在電力、材料、農業等領域實現低碳化。由于農業污染的隱蔽性、分散性，農業領域脫碳十分困難，需用財政補貼的方式彌合市場機制中的偏差，防止農業生態環境被任意消費[2]。因此科學、高效的綠色農業補貼措施不僅能夠解決農業污染問題，還契合了“綠色興農”的發展主旨，能夠實現保質增量的糧食生產目標。

1 我國糧食補貼存在的不足

1.1 補貼結構和補貼方式可進一步優化

不同省份的補貼對象、補貼力度不盡相同，補貼資金逐級下發的過程中各省擁有很大的自由裁量權，因此，補貼發放過程中應更關注資金是否最大化釋放使用效能，而不應僅僅關注資金是否落實到各補貼主體身上。

1.2 糧食補貼對象需不斷精準化

農民種糧的面積近年來呈下降趨勢，甚至出現“拋荒”現象，究其根本原因是補貼對象需精準定位。比如江西省糧食規模經營補貼，僅根據經營面積確定補貼的最終額度，并未與經營主體的耕地地力保護情況以及種植區域內的土壤、水質污染程度等生態保護類指標相結合，從而確定補貼數目；再比如“三權分置”背景下，如果糧食補貼的對象依然是擁有土地承包權的農戶，而承租土地且擁有經營權的農戶卻沒有享受到相應的補貼政策，會打擊種糧農民積極性。

1.3 糧食補貼方式不科學

農民認為糧食補貼更像是由其農業集體成員身份所應得的福利，是一種“普惠式”收益[2]。因此糧食補貼方式在穩定農民糧食生產種植面積、提高糧食生產積極性等方面可持續性不強、后續動力不足。

1.4 糧食補貼政策不能更深入地與綠色農業生產行為進行嵌套

糧食補貼沒有嚴格與農戶的耕地地力保護、化肥減量提效、回收地膜等綠色行為相適應，而且上述行為沒有具體的評價體系，難以操作。比如在糧食生產過程中并未制定嚴格的標準化流程與技術要求或是限制化肥的使用種類與使用含量。相關部門可提高檢測土地農殘藥殘含量超標、地膜回收率不達標的頻率，對于檢查不合格農戶的懲罰機制可進一步完善優化。由此可見，綠色農業生產行為與農戶的利益契合度仍有提升空間。

2 綠色農業補貼的價值

2.1 彌合個人成本-收益與社會成本-收益的差距，最大限度發揮綠色補貼效能

受到現有條件的約束，農業生產者大都會以實現個人利益最大化為目標開展農業生產活動，也就是當MR（邊際收益）=MC（邊際成本）時，個人利益達到最大化，此時農業生產的產量即個人利益最大化時的產量，然而，這與實現社會福利最大化時對應的產量存在嚴重偏離。如果政府不提供相應補貼，生產者則沒有動力改變現有均衡狀態下的產量，就不能推動綠色生產方式發展以及實現社會效應最大化。

2.2 綠色農業補貼將負外部成本內部化，落實農業實際生產行為人

由于農業環境污染具有很強的負外部性，生產者追求個人利益最大化所帶來的外部環境污染無法被市場定價，不能落實相應責任；而農業環境保護有很強的正外部性且屬于公共物品，任何人都可以享受它所帶來的收益，但此類公共物品往往供給不足甚至會出現供給為零的局面。因此，政府通過對減少負外部性農業生產行為的農戶給予補貼，對于表現出色的農戶給予階段性農業稅費優惠，此類層次化、差異化的補貼方式可正向促進農戶綠色生產行為，避免“搭便車”現象影響農戶綠色生產積極性。

2.3 有助于提高國際競爭力，打破綠色壁壘

綠色農業補貼目的是使傳統農業向生態化轉型，發展生態農業包括農業污染治理、農業技術研發、農業技術推廣和咨詢服務、農殘藥殘檢驗、農業結構調整、投資補貼投入等。綠色農業補貼使農產品貿易價格不產生扭曲作用，屬于“綠箱”政策范疇，是《農業協議》中的鼓勵指令，被國際慣例所允許，有利于充分發揮國內外市場和資源，支持國內農業的發展和轉型，提高優質農產品在國內、國際供給，增強農產品核心競爭力[2]，促進農業結構轉型升級，打破綠色壁壘對我國企業制約的不利局面，使農業、社會、生態效益三者高度協同，為進一步實現生態化農業奠定基礎。

3 綠色農業補貼的對策

3.1 統籌要素，提高補貼資金使用效能

政府要統籌人才、土地、資金、生態資源、政策與管理制度等要素，綜合考慮并制定綠色農業補貼實施方案，提高財政資金使用效率，實現農業產業優化升級，先進環保技術和設備全覆蓋，進一步擴大綠色有機農產品供給，實現農民多元化發展，逐年提高收入的目標[3]。

3.2 構建綠色農業補貼激勵體系

以往農業補貼是以一種“普惠式”形式，基于農業集體成員身份所獲得的定額福利。而政府頒布農業補貼政策的根本出發點是為我國糧食發展提供健康、安全的環境，以確保我國糧食安全。因此，增強補貼客體指向性，實施農業生態補貼政策，以加快轉變生產方式，具體措施如下：

3.2.1 使補貼客體具有指向性，實施差異化綠色農業補貼

傳統農業補貼政策具有普惠性的特點，未對農業生產者的行為及經營方向提出明確限制條件，比如種糧農戶都有資格獲取種糧農民直接補貼和農資綜合補貼；再比如土地流轉后，要保障土地承包經營權人也可獲得補貼，始終堅持“誰種糧、誰擔責、誰收益”的原則，并將補貼真正發放給達到“綠色門檻”的實際農業生產者，只有讓其不必承擔綠色生產行為的成本，同時還可以從中獲益時，才能充分發揮綠色農業補貼的激勵作用。

3.2.2 取消與生態文明戰略不符的補貼政策，試點推行農業生態補貼

進一步控制化肥和農藥的補貼范圍和補貼力度，如果農戶利用補貼而增加化肥和農藥等生產要素的使用，會使我國面源污染進一步惡化。因此，減少對化肥、農藥等生產要素的補貼，且對毒性高以及會導致土壤酸化、板結嚴重的化肥和農藥予以征稅，以控制生產過程的投入量。加大化肥、農藥市場化推進力度，推廣環保型化肥技術，引入綠色農業補貼機制，在不影響農民利益的情況下減少化肥和農藥的使用。可在部分地區的試點實施農業生態補貼，學習其他國家的先進政策，以農業環境保護補貼為例，對積極保護生態環境、物種多樣性的農戶給予相應的補貼。

3.3 調動社會和市場的力量共同進行綠色治理

3.3.1 充分發揮農企主體作用，支持農企開展技術攻關，并加大力度推進碳排放權市場化交易制度

農企與科研院所應聯合開展技術交流合作與技術攻關，發揮龍頭企業帶動作用，便于治理農業面源污染，當地政府還應加大對綠色農業領域產學研一體化補貼力度，認識到地方農企是有效治理農業面源污染的關鍵力量，而長效機制是農業面源污染治理面臨的一個重大問題。因此，當地政府要進一步推進碳排放權市場化交易，將負外部成本內部化，將碳排放轉變為非公共產品。在總量控制下，碳排放量越多，碳排放價格越高，相應的排放者承擔的生產成本就越高，此舉可倒逼農企進行技術革命，權衡碳排放與實施減排技術二者的成本，為了實現利益最大化，會促使農企進行技術革新。該政策還會促進其他有毒有害氣體的減排，產生協同效應，帶動地區綠色發展。

3.3.2 發揮多中心主體力量，建立新型農民培養機制，使之成為面源污染治理的主力軍

政府通常采取“運動式治理”模式解決農業領域的某一專項問題，但從構建生態化農業這一長遠目標出發，此舉措缺乏持續性、穩定性。政府主導的農業環境治理模式，不僅忽視了農民作為農業經營主體在環境保護與治理的內在動力，還忽視了社會資本對生態農業建構的內在力量。因此，應充分發揮政府、市場、社會三方主體力量，加強政府與其他主體間的彼此合作，共同提供公共物品與相關服務，提高公共產品質量與公共服務配置效率，優化行為決策，實現帕累托最優，保證多元互動網絡中各主體利益均衡。

建立職業農民和利益共享機制，前者手把手教農民技術，比如環保種植、管理與經營、全產業鏈學習等，以便輸送到當地農企；后者通過前期企業無償培訓以提升農民的技術水平，中期收獲的綠色農產品以高于非綠色農產品的市場價格成交，一部分收益用于支付農民工資，另一部分剩余收益用于農業人才培養方面。這兩種機制不僅可以為當地農企輸送高質量農業技術人才，還便于農民運用技術自主經營，實現農民經營多元化趨勢，促進農民增收。

3.4 實現綠色評價指標體系可操作化，完善綠色指標檢測標準

3.4.1 明確農業綠色評價指標并賦予權重，將計算結果作為農業補貼發放依據

程啟月[4]認為應采取定性與定量相結合的評價方式，有利于進行縱、橫向比較，采用主、客觀賦權法結合的方式確定權重，即農業綠色發展評價總分=定量得分×權重1+定性得分×權重2，便于決策部門科學評估；孫煒琳、王瑞波、姜茜等[5]將指標劃分為資源管控、環境監測、農業產業準入負面清單、農業主體功能空間布局四部分；張乃明、張麗、趙宏等[6]將農業綠色發展水平劃分為資源節約、環境友好、鄉村發展、產品安全四個維度；明翠琴[7]將中國農業綠色增長的評級劃分為自然與環境資產、農業綠色投入要素、農業綠色生產水平、資源環境質量等維度?？傊⑥r業生態評估指標有助于規范綠色農產品認證體系，有助于綠色農產品獲得市場競爭力，使綠色生產與經濟效益相契合。

3.4.2 獲得綠色農業補貼的農戶應定期自覺提交檢查報告并接受相關部門核查

可參考國外自愿性環境協議，即農戶依據綠色評價指標進行自我評估后，自愿申請綠色補貼。比如受補貼農民應自覺地檢查其農業生產行為，定期對單位面積的農藥、農膜、化肥使用量進行檢測并提交檢測報告，而相關部門根據實際情況決定是否發放補貼以及確定補貼額度，根據農戶表現優劣制定獎懲措施并完善監督機制，保證綠色農業補貼的可持續性發展。

3.5 發展“潔凈型”農業技術與精確農業，構建生態循環產業鏈

改善農業技術有利于提高環境質量，我國應投入更多資源研發農業技術，重視以水土資源為核心的清潔高效農業生產技術和產品創新，鼓勵發展精確農業；構建生態循環產業鏈，建立種、養循環系統是防治農業面源污染的重要環節。種養結合還可以減少生產要素投入并提高其利用率，比如，整合上下游產業關系，將養殖廢物進行資源化、清潔化處理后回用于農田，讓物質轉化、能量流動形成閉環，實現多層次循環利用，減少農業廢物排放，實現我國農業可持續發展。