我國(guó)水污染流域協(xié)同治理的問題分析

陳星辰 陳雅琪

摘 要：水污染單一治理方式無法解決河流的水污染問題，因此協(xié)同治理是我國(guó)水污染治理模式未來轉(zhuǎn)變方向，針對(duì)我國(guó)水污染，現(xiàn)有的治理模式即“河長(zhǎng)制”以及“區(qū)域協(xié)同立法”無力為跨省水污染治理提供實(shí)質(zhì)性、深層次解決路徑。《中華人民共和國(guó)長(zhǎng)江保護(hù)法》中，已經(jīng)明確提出要建立協(xié)調(diào)機(jī)制進(jìn)行統(tǒng)籌治理，完善監(jiān)督與保障機(jī)制等一系列有關(guān)我國(guó)水污染治理的措施，由此可以看出針對(duì)流域內(nèi)我國(guó)水污染問題，需要將視角立足于整個(gè)流域進(jìn)行全流域協(xié)同治理，完善流域內(nèi)我國(guó)水污染協(xié)同立法工作、健全配套的流域內(nèi)我國(guó)水污染協(xié)同治理法律機(jī)制、推進(jìn)內(nèi)外部法律監(jiān)督機(jī)制完善，為我國(guó)水污染協(xié)同治理提供強(qiáng)有力的政策法律保障。

關(guān)鍵詞：流域；協(xié)同治理；區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制；政策保障

一、前言

過去幾十年，我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展付出了極重的環(huán)境代價(jià)，近年來我國(guó)的水體污染問題加劇，水污染治理問題迫在眉睫。對(duì)水污染治理模式探索的初期，治理模式較為獨(dú)立且單一，但在治理過程中，當(dāng)前對(duì)河流污染的治理多以行政區(qū)劃為單元進(jìn)行治理的治理方式，破壞了流域完整性，且出現(xiàn)各地監(jiān)測(cè)點(diǎn)周邊水質(zhì)明顯高于下游、治理效率低下、資源浪費(fèi)等問題。

因此我國(guó)啟動(dòng)了流域治理的政策，我國(guó)水污染協(xié)同治理是指河流所流經(jīng)的行政區(qū)域均以治理我國(guó)河流污染和維護(hù)我國(guó)河流清潔為共同目標(biāo)，并進(jìn)行通力合作、開展共同行動(dòng)，有效治理河流我國(guó)水污染的過程。此舉有效改善了我國(guó)水污染治理片段化、模式僵化、處理效率低下等問題。但協(xié)同治理工作開展后，仍暴露出很多問題，無針對(duì)全流域的、系統(tǒng)性的、連續(xù)性的立法；且當(dāng)前治理主體單一，主要是依靠政府的威權(quán)進(jìn)行治理；關(guān)于協(xié)同治理的治理效果考評(píng)僅僅以內(nèi)部文件的形式，法律層面沒有形成切實(shí)有效的監(jiān)督機(jī)制。因此本文嘗試對(duì)水污染治現(xiàn)有理論和實(shí)踐進(jìn)行初步探討，并針對(duì)現(xiàn)存的問題提出本文的完善建議。

二、我國(guó)水污染流域協(xié)同治理理論基礎(chǔ)

（一）流域

“流域”本身是一個(gè)地理概念，指的是由分水線包圍的河流集水區(qū)，即河流或水系的水量補(bǔ)給的全部區(qū)域。《長(zhǎng)江保護(hù)法》將“流域”的定義正式引入法律，因此，結(jié)合其地理概念，法律的含義表現(xiàn)為，“以水資源為核心要素，由土地、生態(tài)等天然要素及其與之相對(duì)應(yīng)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等人文要素所構(gòu)成的綜合系統(tǒng)。”據(jù)此我國(guó)劃分出七個(gè)主要流域，包括：長(zhǎng)江流域、淮河流域、珠江流域、遼河流域、黃河流域、松花江流域、海河流域。

（二）協(xié)同治理

協(xié)同治理是指行政機(jī)關(guān)之間或者行政機(jī)關(guān)與其他主體采取協(xié)同行動(dòng)，對(duì)某些行政事務(wù)進(jìn)行整治的活動(dòng)。關(guān)于協(xié)同治理的概念的理解，學(xué)界有以下主要觀點(diǎn)：一是協(xié)同治理著重強(qiáng)調(diào)政府在協(xié)同治理中起著主導(dǎo)作用，認(rèn)為其是由政府發(fā)起的，單個(gè)政府部門或者多個(gè)政府部門與單個(gè)或者多個(gè)非政府部門共同參加的、正式的、擁有共識(shí)的、商討的、目的在于制定或者執(zhí)行公共政策或管理公共事務(wù)或資產(chǎn)的一種治理安排；二是認(rèn)為協(xié)同治理是一個(gè)進(jìn)行協(xié)商的過程，涉及利益方為解決其共同面臨的問題而開展協(xié)商以及對(duì)話；三是將協(xié)同治理視為一種制度安排，人們?yōu)榱耸挂粋€(gè)公共目的成為現(xiàn)實(shí)，有建設(shè)性的參加到跨公共部門、跨不同層級(jí)政府或者跨公共、私人、公民團(tuán)體的公共政策制定和管理的過程以及結(jié)構(gòu)。

（三）整體治理理論

整體治理理論強(qiáng)調(diào)在現(xiàn)有行政區(qū)劃的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)地區(qū)、組織或者部門之間的合作，以提高公共服務(wù)的效率。根據(jù)現(xiàn)有的理論成果，學(xué)界認(rèn)為整體性治理主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：首先，整體性治理在不改變現(xiàn)有組織的基礎(chǔ)上，對(duì)現(xiàn)有組織機(jī)構(gòu)的職責(zé)范圍重新協(xié)調(diào)整合；其次整體性治理表現(xiàn)為信息的全平臺(tái)共享；第三，整體性治理還表現(xiàn)為跨業(yè)務(wù)種類的協(xié)調(diào)治理，以實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)之間的整合協(xié)調(diào)，第四，整體性治理表現(xiàn)為針對(duì)某一問題的法律法規(guī)、政策等協(xié)調(diào)整合。整體性治理理論為我國(guó)水流域協(xié)同治理應(yīng)當(dāng)從哪些角度入手提供了思路。

（四）府際合作理論

有觀點(diǎn)認(rèn)為，在現(xiàn)在治理體系之中管轄權(quán)總體表現(xiàn)出界限逐漸模糊的趨勢(shì)，政府、部門間協(xié)同是發(fā)展的必然趨勢(shì)，且應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大治理主體的范圍，把各方力量都集中到政府決策的過程中。我國(guó)學(xué)者對(duì)府際合作治理理論進(jìn)行了界定，認(rèn)為府際合作治理是為了實(shí)現(xiàn)或增進(jìn)公共利益，政府部門和非政府部門（營(yíng)利部門、第三部門或公民個(gè)人）等眾多公共管理主體彼此合作，在相互依存的環(huán)境中分享權(quán)力，共同管理公共事務(wù)的過程。

三、我國(guó)我國(guó)水污染流域協(xié)同治理現(xiàn)狀及困境

（一）“河長(zhǎng)制”——省內(nèi)分段治理方式

“河長(zhǎng)制”起初是為了治理2007年太湖水質(zhì)嚴(yán)重惡化導(dǎo)致大面積的藍(lán)藻所造成的重大污染重大污染問題，“河長(zhǎng)制”改革實(shí)施以后，江蘇省無錫市境內(nèi)水功能區(qū)從2007年到2015年的水質(zhì)達(dá)標(biāo)率由7.1%提高到 44.4%。后經(jīng)多方試點(diǎn)，2017年6月，十二屆全人常第二十八次會(huì)議修改了《中華人民共和國(guó)水污染防治法》，增加了有關(guān)河長(zhǎng)制的規(guī)定，“河長(zhǎng)制”在法律層面上予以確認(rèn)。河長(zhǎng)制建立了省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)河長(zhǎng)的分級(jí)設(shè)置，水流采取分段治理的治理模式。河長(zhǎng)制的出現(xiàn)，打破了同一行政區(qū)內(nèi)水污染治理的不同責(zé)任部門之間的桎梏，實(shí)現(xiàn)了不同行政區(qū)劃內(nèi)的協(xié)同治理。

（二）云貴川跨行政區(qū)劃協(xié)同治理

赤水河起源云南省昭通市，流經(jīng)我國(guó)云貴川三省的多個(gè)市縣。由于流經(jīng)不同的行政區(qū)劃，由于各地經(jīng)濟(jì)水平、發(fā)展需要、組織架構(gòu)、配套機(jī)制等層面的不同，在水污染治理的層面，出現(xiàn)了水污染治理標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，規(guī)劃不同等問題，嚴(yán)重制約云貴川三地的水污染治理效率。

因此為了統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、協(xié)同治理、提高治理效率，云貴川首先開始了國(guó)內(nèi)的省際協(xié)同探索，2011年三省共同制定《省赤水河流域保護(hù)條例》，構(gòu)建跨行政區(qū)的水污染協(xié)同治理機(jī)制，通過統(tǒng)一立法指導(dǎo)、協(xié)調(diào)完善配套機(jī)制為全國(guó)水污染流域治理提供借鑒先例。但在具體實(shí)施過程中，云貴川三省省際協(xié)同仍暴露出許多問題。首先，由于各省的治理長(zhǎng)度不等，治理壓力的問題導(dǎo)致治理標(biāo)準(zhǔn)的嚴(yán)格程度無法統(tǒng)一。其次，各省各地區(qū)發(fā)展水平較大，發(fā)展定位不同，對(duì)于治理資源的投入無法制定嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)，否則法律的實(shí)施都可能陷入困境。第三，各地立法觀念不同，在法律的理解、適用和依法規(guī)劃的時(shí)候會(huì)陷入矛盾。第四，仍然沒有形成統(tǒng)一的協(xié)作機(jī)制，例如貴州省境內(nèi)的相互預(yù)警、通報(bào)制度并沒有在三省范圍內(nèi)普及。

（三）當(dāng)前流域我國(guó)水污染協(xié)同治理實(shí)施困境

1.流域立法的不足

立法的不完善阻礙水污染協(xié)同治理的與高效推進(jìn)，但目前我國(guó)流域立法明顯存在不足。

首先，我國(guó)水污染流域協(xié)同治理的立法國(guó)仍存在大量的立法空白，我國(guó)目前劃分的七大流域中，只有長(zhǎng)江流域有《長(zhǎng)江保護(hù)法》來進(jìn)行長(zhǎng)江流域的協(xié)同治理，我國(guó)另一大流域——黃河流域的區(qū)域協(xié)同也僅僅是在探索推進(jìn)階段。

其次，目前我國(guó)的協(xié)同治理仍然主要依靠政府文件和相關(guān)政策的保障，且協(xié)同治理的相關(guān)制度立法層級(jí)較低。我國(guó)《水法》、《水污染防治法》、《環(huán)境保護(hù)法》對(duì)于水污染防治具有了宏觀的總體的規(guī)定，《環(huán)境保護(hù)法》第二十條規(guī)定，國(guó)家建立跨行政區(qū)域的重點(diǎn)區(qū)域、流域環(huán)境污染和生態(tài)破壞聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)測(cè)、統(tǒng)一的防治措施。由此可見，關(guān)于我國(guó)的協(xié)同治理的問題，仍處在原則性的規(guī)定，缺乏可操作性，需要更多的細(xì)則對(duì)立法的空白進(jìn)行補(bǔ)充。

2.社會(huì)缺少多元共治的普遍共識(shí)

當(dāng)前的流域水環(huán)境治理主導(dǎo)權(quán)賦予了各級(jí)黨政的領(lǐng)導(dǎo)，仍然處于一個(gè)封閉式的治理?xiàng)l件下，主要依靠政府力量進(jìn)行推進(jìn)。實(shí)際上社會(huì)力量在多元共治、協(xié)同治理的參與程度不高。這是因?yàn)槲廴痉乐蔚恼g權(quán)力運(yùn)行具有明顯的“縱向集中—橫向協(xié)同”特征，在此情況下水環(huán)境治理的問題不再取決于法治，而是取決于人治，即取決于責(zé)任人對(duì)于水污染治理的重視程度，水污染治理權(quán)的掌握程度依據(jù)對(duì)水污染治理的政治資源的掌握程度等。

3.監(jiān)督機(jī)制缺位

首先，無論是“河長(zhǎng)制”還是“區(qū)域協(xié)同立法”，其考核問責(zé)采用是一種行政層級(jí)的方式，采取的是自上而下的形式問責(zé)。往往是由由上級(jí)對(duì)下級(jí)的責(zé)任人監(jiān)督。

其次，對(duì)于我國(guó)的監(jiān)督機(jī)制的機(jī)制單一，屬于行政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督導(dǎo)致社會(huì)意見對(duì)責(zé)任人員的作用非常有限。由于問責(zé)機(jī)制不公開透明，社會(huì)監(jiān)督參與較低，嚴(yán)重制約監(jiān)督的公正性。

4.治理模式碎片化

河長(zhǎng)制的實(shí)踐，解決了統(tǒng)一行政區(qū)劃內(nèi)部門之間的協(xié)同問題，改革省級(jí)內(nèi)部提高了環(huán)境治理的效率，但是從整個(gè)流域的主體來看，“河長(zhǎng)制”無法解決跨省級(jí)行政區(qū)河流污染問題，區(qū)域協(xié)同相比河長(zhǎng)制，更進(jìn)一步擴(kuò)大了協(xié)調(diào)的區(qū)域或部門范圍，取得了較好的成果，但是依然沒有實(shí)現(xiàn)全流域的整體配合協(xié)調(diào)。

四、我國(guó)水污染流域協(xié)同治理法律對(duì)策完善

（一）推進(jìn)流域立法

針對(duì)污染治理的問題，中共中央、國(guó)務(wù)院也明確提出要加快生態(tài)環(huán)境污染治理的各個(gè)層面的法律的制修工作。在完善流域協(xié)同治理的法律空白的同時(shí)，應(yīng)站在流域全局的角度統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，結(jié)合各地自然、社會(huì)和客觀現(xiàn)實(shí)和發(fā)展需要，合理配置權(quán)責(zé)、制定切實(shí)標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)完善我國(guó)關(guān)于跨行政區(qū)流域環(huán)境協(xié)同治理、監(jiān)督、聯(lián)合執(zhí)法等制度安排，整體規(guī)劃聯(lián)防聯(lián)控的具體實(shí)施程序、標(biāo)準(zhǔn)；應(yīng)建立更為完善的水污染流域協(xié)同治理的法律保障體系，以實(shí)現(xiàn)流域水污染的整體協(xié)同治理。

（二）完善監(jiān)督機(jī)制

首先，應(yīng)當(dāng)建立科學(xué)的地方干部考核機(jī)制，應(yīng)當(dāng)建立地方經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的考評(píng)機(jī)制，不應(yīng)當(dāng)僅僅追求GDP的增長(zhǎng)，而是將經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展、環(huán)境綜合治理治理和生態(tài)的可持續(xù)結(jié)合起來，將生態(tài)環(huán)境的治理成本和污染治理的成效納入責(zé)任人員的考核范圍。

其次，摒棄單一考核機(jī)制，水污染治理的成效考評(píng)不能局限在本行政區(qū)劃內(nèi)，應(yīng)當(dāng)綜合水污染治理成效對(duì)整個(gè)流域的作用進(jìn)行綜合考慮，促進(jìn)和地區(qū)責(zé)任人員為追求更高的治理效率和更好的治理成果主動(dòng)推進(jìn)與上下游的合作。

（三）完善利益協(xié)調(diào)和補(bǔ)償機(jī)制

經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，各地的經(jīng)濟(jì)和發(fā)展水平的不一致以及不同的發(fā)展需要是制約各地水污染治理投入的主要因素。因此應(yīng)當(dāng)發(fā)揮經(jīng)濟(jì)的作用，建立完善流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹贫龋詤f(xié)調(diào)地區(qū)間、地區(qū)內(nèi)部環(huán)境發(fā)展和污染治理的矛盾。

首先，要完善行政區(qū)劃內(nèi)的縱向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。新安江流域的流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)南壤瑢?duì)我國(guó)的流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕⑵鸬搅讼冗M(jìn)的示范作用。借鑒新安江的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，國(guó)家及各行政區(qū)劃可以積極探索出臺(tái)關(guān)于流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)制度，明確具體的補(bǔ)償方式和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，并建立合理的責(zé)任追究制度。

其次，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)建立全流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。在流域范圍內(nèi)鼓勵(lì)建立跨省界流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制有助于我國(guó)重點(diǎn)流域流域上下游生態(tài)環(huán)境保護(hù)與修復(fù)工作的推進(jìn)。但是具體的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定是跨行政區(qū)的流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)碾y點(diǎn)，可以嘗試通過一般性補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償協(xié)議兩種方式進(jìn)行實(shí)踐。

五、結(jié)語

自從黨的十八大以來，習(xí)近平總書記多次對(duì)祖國(guó)的江河進(jìn)行考察調(diào)研。總書記認(rèn)為治理水污染、保護(hù)水環(huán)境關(guān)系著中國(guó)人民福祉，關(guān)系著我國(guó)未來，關(guān)系著中華民族是否能夠永續(xù)發(fā)展。各地在進(jìn)行水污染治理時(shí)，都充分發(fā)揮了地方智慧，或?qū)φ叻杉?xì)化結(jié)合地方實(shí)情形成貼合當(dāng)?shù)厮廴局卫碇贫龋蜷_展一些頗具地方特色的治水活動(dòng)。無論是“河長(zhǎng)制”還是“區(qū)域間協(xié)同立法”、“生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制”都是地方為水污染治理所進(jìn)行的努力，且包含著統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)的政治智慧。生態(tài)環(huán)境的治理，必須脫離固有的行政地理限制，走向區(qū)域化，協(xié)同化、整體化、高效化，才能實(shí)現(xiàn)全流域共治、共享、共贏。

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