民事訴訟視域下寧夏法院司法公信建設的困境與對策

哈斯巴根

（北方民族大學 法學院，寧夏 銀川 750021）

一、問題的提出

黨的十八大以來，社會誠信體系建設受到黨中央高度重視，已然成為全社會關注的熱點問題。社會誠信體系建設包括政務誠信、商務誠信、社會誠信和司法公信等四個重點領域。由于司法不僅是社會公平正義的最后一道防線，也對社會具有強大的引領作用，因此，司法公信建設是社會信用體系的基石和主要引領力量。人民法院承擔著重要的司法職能，在推進司法公信建設方面發揮著不可替代的作用。同時，由于民事案件與人民群眾人身財產權益密切相關，涉及經濟社會發展的方方面面，而且近年來民事案件占到人民法院訴訟案件的85%以上，是司法服務經濟社會發展的“主戰場”[1]，因此，從民事訴訟視角研究人民法院司法公信建設，可謂抓住了人民法院司法公信建設的主要矛盾和矛盾的主要方面。

人民法院司法公信建設的目標在于提升司法公信力。所謂司法公信力是指社會公眾和當事人對司法的認同程度和信服程度，包括他們對司法判斷準確性的信任、對司法裁決公正性的認同，以及對司法執行包括強制執行的支持等[2]。近年來，寧夏法院以“努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義”為目標，出臺了一系列提升司法公信力的政策措施，人民群眾的司法獲得感和滿意度不斷提升，展現了“小省區也有大作為的魄力和效果”。2018年，寧夏高級人民法院被最高人民法院確定為全國五家“基本解決執行難”樣板法院之一。2021年3月，寧夏法院質效評估得分位居全國首位。2022年7月，最高人民法院黨組書記、院長周強在寧夏調研時指出，寧夏法院加強審判執行工作，深化司法改革和智慧法院建設，許多工作走在全國法院前列[3]。然而，作為一項復雜的系統工程，寧夏法院司法公信建設仍存在一些亟待解決的新病和痼疾，而這些難題的解決對其他省區法院都具有積極的借鑒意義。為了摸清寧夏法院司法公信建設的成果及現實困境，準確挖掘造成現實困境的深層次原因，并提出針對性強且切實可行的對策建議，筆者除查閱大量規范性文件、工作報告、新聞報道、統計數據等資料外，還走訪了寧夏部分法院，與一線辦案法官進行了深入交流，其中與10余位民庭法官進行了一對一訪談，現將具體情況分述如下。

二、寧夏法院司法公信建設的成果

（一）智慧法院建設成效明顯，信息化與司法公開深度融合

“公正司法對公民的教育意義遠遠大于純粹的法治宣講”[4]，而智慧法院建設將為公正司法提供有力的科技支撐。2016 年以來，寧夏已建成“智審、智服、智管、智執”線上應用系統，開啟了“指尖”立案、“云端”辦案、“智慧”執行的新模式，推進審判流程公開，保障當事人的參與權、知情權、表達權和監督權。2022 年，寧夏法院率先實現四級網絡萬兆主干、千兆接入，新冠肺炎疫情期間在線開庭8 057件，電子送達66.8萬次，線上調解18.5萬次，智慧法院建設成效穩居全國法院第二方陣[5]。

（二）虛假訴訟得以嚴厲整治，訴訟環境實現優化凈化

寧夏法院嚴把立案、審判、執行三個關口，通過在立案窗口張貼禁止虛假訴訟告示、推行誠信訴訟承諾制度、培訓提升法官甄別能力、重視案外人執行異議、增強多部門合作聯動、加大對責任人處罰制裁力度等措施，嚴厲整治虛假訴訟。2020 年11 月，寧夏高級人民法院制定《關于進一步完善防范和打擊虛假訴訟工作機制的若干意見》，推動形成了防范和打擊虛假訴訟的長效機制。

（三）裁判文書質量和上網數不斷提升，陽光司法持續推進

中國裁判文書網運行以來，寧夏法院在裁判文書上網數量和質量上狠下功夫。一方面，認真落實最高人民法院對生效裁判文書7日內須上網和“應上盡上”的要求，接受社會監督；另一方面，健全裁判文書制作規范機制，加強裁判文書釋法說理要求，細化裁判文書審校和差錯責任追究。2018年，銀川市興慶區人民法院裁判文書上網數位居全國第五名、西部第一名[6]。

（四）人民陪審員參審質效持續增強，司法公開不斷擴大

2018 年《人民陪審員法》頒布以來，一方面，寧夏法院不斷規范人民陪審員選任機制和程序，擴大人民陪審員選任數量，并將陪審率作為一項重要的審判質效目標。2022年11月，寧夏有人民陪審員 2 449 人，較 2021 年增加 245 人。2021 年 1 月至 2022 年 11 月，人民陪審員參與陪審案件 10 457 件12 194人次，占一審適用普通程序審理案件的71.7%[7]。另一方面，全面提高人民陪審員的法律素養和參審能力，并建立健全庭前閱卷、法官指引、獨立發表意見等保障機制，確保陪審員參審數量與質量并重。

（五）基本解決執行難目標實現，切實解決執行難目標可期

針對執行難的問題，近年來寧夏法院制定了一系列規范文件，構建信息共享查控執行聯動機制，多次組織集中執行行動，并構建失信被執行人信用承諾和修復激勵機制。2018年9月，最高人民法院委托第三方機構的評估結論為：寧夏法院屬于基本解決執行難成效較好地區[8]。2020年2月寧夏高級人民法院出臺《寧夏法院健全解決執行難長效機制的意見》。2022年3月，最高人民法院肯定了寧夏法院解決執行難的工作亮點和重要舉措[9]。

三、寧夏法院司法公信建設的困境及成因

經過多年努力，寧夏法院司法公信建設已取得顯著成效，但通過分析相關材料和數據信息，并結合實地走訪調研，發現在當前實踐中仍存在一些亟待解決的困難和問題。

（一）現實困境

1.智慧法院建設雙刃劍效應逐步顯現。寧夏智慧法院建設在快速推進的同時，也存在一些負面問題。一是法官主體地位被削弱。隨著大數據和人工智能越來越多地應用到智慧法院建設中，“全國各地的法院正在建立專家系統來將法官的知識進行代碼化和算法化”[10]，法院的審判過程融入了大數據及人工智能工程師的參與，其獨立審判地位受到一定削弱。二是當事人信息泄露隱患增加。2020 年9 月，寧夏法院已實現輔助事務服務社會化外包“全覆蓋”[11]，而外包公司能從法院獲得海量個人信息數據，數據在電子交換及存儲中增加了泄露風險。同時，裁判文書網上公開和庭審直播環節也存在個人信息泄露的隱患。三是算法黑箱妨礙司法透明。作為智慧法院的算法，由于其運算程序和計算依據的專業性、復雜性，使得該結論很難被普通民眾看懂和理解。

2.虛假訴訟案件增長態勢尚未根本扭轉。近年來，盡管“兩高”和寧夏法檢系統采取多項措施整治虛假訴訟，但虛假訴訟案件的增長態勢仍在持續[12]。2018 年寧夏檢察機關受理民事虛假訴訟監督案件10 件[13]，而2022 年則增至216 件[14]。另外，虛假訴訟案件涉及的金額增長較快。據統計，2015 年至2020 年上半年，全國“涉虛假訴訟民事案件中，涉及財產的案件共計1.21 萬件，占比91.35%，涉案總額1 166.81 億元，平均每案涉案金額為964.07 萬元”[15]。2018 年4 月，惠農公安機關破獲寧夏首例虛假訴訟案件，追回經濟損失達4 293余萬元[16]。

3.裁判文書在互聯網公布的規則未能全面貫徹。寧夏尚未按照《最高人民法院關于人民法院在互聯網公布裁判文書的規定》“依法、全面、及時、規范”公布裁判文書。具體而言，一是部分法院裁判文書上網仍未完全度過“選擇性公開”階段。例如，2020 年8 月，中衛市沙坡頭區人民法院采取多項措施使上網率提升至96.57%[17]。二是不少裁判文書上網不及時。三是一些上網裁判文書格式及內容不規范。例如，有的裁判文書檢索名稱與正文名稱不一致，有的裁判文書對當事人的隱名處理不符合規定，有的裁判文書說理過于簡單。

4.人民陪審員制度優勢未能全面彰顯。目前，寧夏人民陪審員制度的優勢尚未在社會中全面彰顯。具體表現為：一是雖然立法將失信被執行人排除出了人民陪審員隊伍，但并未排除有多項征信不良記錄者；二是人民陪審員隊伍中行政機關和企事業單位職工、社會團體人員在數量上占據絕對優勢，部分地區農民、自由職業者、無業者占比很低；三是各地法院對具有財會、醫療等專業知識背景的人民陪審員選任重視程度有別，操作方法不一；四是各地法院對“人民陪審員參與審判的其他情形”爭議較多；五是人民陪審員隨機參審實操難度大；六是在部分案件中人民陪審員參與事實審和法律審區分困難，并且人民陪審員參與審判評議隨意性大；七是人民陪審員退出及懲戒理由和程序不明確、機制運轉不通暢。

5.解決執行難攻堅力度呈現周期性衰減。2021 年，寧夏黨委巡視組對寧夏高級人民法院黨組開展常規巡視，巡視意見包括“解決執行難問題還不夠有力”[18]。實際上，寧夏各級法院在集全院、全員之力攻堅解決執行難上，普遍存在隨著每一次運動式治理周期的結束，攻堅力度呈現衰減的特點。具體表現在以下幾個方面。一是運動式治理的工作領導機構會隨著專項工作治理周期的結束而逐漸停止工作，領導機構成員單位之間相關工作聯動也會隨之銳減。二是解決執行難工作實際成效會因運動式治理工作的結束而陷入低谷。例如，2018 年4 月寧夏法院開展了為期6 個月的“颶風行動”，其間，全區法院共執結案件39 462件，比2017年上升24.33%，實際到位金額79.37億元，比2017年上升67.79%[8]，此次行動執行到位金額占全年總量的93.5%[19]。

（二）成因分析

1.智慧法院建設中對人文精神和倫理價值重視不足。寧夏智慧法院建設中的雙刃劍效應，歸根結底是一味強調智慧法院的工具理性，輕視其人文精神和倫理價值建設所致。正是智慧法院的工具理性消解了司法的神圣性和權威性，弱化了法官的主體地位[20]；正是防止訴訟參與人個人信息泄露的篩查、監督、問責機制尚未建立健全，才導致其個人信息泄露隱患不斷攀升；正是對以算法為主體的傳播倫理和媒介倫理的忽視，才使得算法黑箱未被打破。

2.虛假訴訟民事制裁力度不足且聯防機制不健全。虛假訴訟案件具有方式隱蔽多樣、發現查處難度大等特點。現實中存在不少虛假訴訟未被追究法律責任的情形，而現行立法對當事人的民事制裁主要為對單位和個人的罰款金額分別最高不超過100萬元和10萬元，拘留期限不超過15日；從刑事責任來看，寧夏部分法院在具體案例判決中，對一些案件進行了改判，但本著案結事了的原則，對偽造證據的當事人并沒有進一步追究其刑事責任，僅僅是處罰金或進行批評教育。這使得虛假訴訟的違法成本過低，與違法收益之間嚴重失衡。另外，虛假訴訟案件需要公檢法司等部門通力合作、高效配合才能實現最佳治理效果，而寧夏的相關聯防機制尚在建立健全中。2022年4月，銀川中級人民法院召開審判質效分析會，會議要求積極探索建立虛假訴訟聯動治理機制[21]。

3.裁判文書上網質量監督及信息反饋機制不完善。最高人民法院先后頒布三部《關于人民法院在互聯網公布裁判文書的規定》，其主要聚焦裁判文書公開范圍和操作方法的規范，但對于裁判文書上網質量監督及信息反饋的構建關注度較低，并且相關規定過于原則、抽象。寧夏各級法院據此制定的相關意見、方案、細則等也都存在上述問題，缺乏裁判文書上網質量問題問責機制，對選擇性公布、泄露性公布、隱名處理不當、錯字漏字、說理性不強等質量問題如何問責均未作規定；缺乏裁判文書上網民意吸納反饋機制，對于社會公眾對裁判文書公開的投訴和意見具體收集部門、收集時間及頻次、收集后反饋與否及時間要求、收集反饋的監督等均未作規定。

4.人民陪審員選任、參審、管理缺少配套解釋及細化規定。現有法律法規及寧夏法院的規范性文件尚缺少對人民陪審員選任、參審、管理等重要環節的配套解釋及操作性強的細化規定。具體而言，其一，人民陪審員選任的資格條件及背景審查、人民陪審員廣泛性和代表性的制度保障、具有相應專業知識背景的人民陪審員吸納辦法等尚缺少細化規定；其二，人民陪審員參與審判的其他情形及隨機參審的具體操作、由人民陪審員參加的合議庭人員組成方式及庭審程序、人民陪審員制度中事實審與法律審的區分及參審評議規則等缺少配套解釋規定；其三，人民陪審員的業績考評及責任追究、人民陪審員的退出及補充、人民陪審員的職業保障等方面缺少具體程序和詳細規范。

5.法院在解決執行難上存在權能弱化問題。法院在地方權力體系中處于弱勢地位[22]。法院在解決執行難問題上權能弱化主要體現在以下幾個方面：其一，法院對資源的汲取權能不足，國家財政對法院的支援力度有限；其二，法院組織協作權能不足，法院系統內部之間以及法院與其他組織機構之間相互協作成本較高；其三，法院正當化權能不足，現實中司法無力侵蝕著法院的權威；其四，法院強制權能弱化，拒執罪被立案、判刑甚少[23]。這些權能不足會隨著運動式治理的開始而得到暫時性的補足，當然也會隨著運動式治理周期的結束而再次陷入不足的境界。

四、寧夏法院司法公信建設的對策建議

（一）全力提升智慧法院建設對人文精神和倫理價值的重視

寧夏法院在智慧法院建設中，應將人文精神和倫理價值引入核心體系，將其作為精神內核的重要組成部分，用人文精神和倫理價值去調治智慧法院建設，“確立科技研發、運用過程中相關主體遵循的倫理規范和法理原則，始終從人的價值出發，促進科技向善”[24]，實現智慧法院建設與人文精神、倫理價值的內在契合。首先，通過一系列制度和機制確保人工智能只能作為法官辦理案件的輔助工具，適用領域必須被嚴格限定在無須法官進行價值判斷之處，維護法官的獨立性和權威性，審慎防范人工智能對司法理性的異化。其次，不但要建立健全與公安、檢察、監察、銀行等部門涉案數據信息的共享規則、機制、程序，打破“信息壁壘”，而且要建立健全數據開放審查機制、個人隱私信息篩查剔除機制、個人信息泄露監督問責機制，構建個人信息安全保護屏障。最后，積極構建算法公開制度，要求技術開發者將算法向法院公開，并由法院專門機構對算法進行人文、倫理等方面的審查評估，同時，構建算法社會監督制度及問責制度，使投入實踐應用的算法接受社會大眾的監督、質詢，對因過錯產生的算法歧視，按規定進行嚴格問責。

（二）從嚴適用虛假訴訟制裁及強制手段并建立健全聯合防范機制

寧夏法院應進一步落實法官辦案主體責任制，通過強化審判監督及完善績效考核，督促承辦法官對虛假訴訟相關人員從嚴適用民事、刑事、行政制裁及民事強制措施。首先，對向虛假訴訟參與人提起侵權損害賠償的，承辦法官應依法予以積極支持，對確實造成損失的，應判決侵權人足額賠償當事人各項經濟損失。其次，承辦法官在民事審判或執行過程中發現虛假訴訟行為的，對虛假訴訟參與人從嚴適用訓誡、罰款、拘留等民事強制措施。再次，承辦法官在工作中發現虛假訴訟犯罪線索的，及時將案件線索移送公安機關。公安機關、檢察機關將虛假訴訟案件移送法院后，承辦法官依法從嚴從快對罪名成立的犯罪嫌疑人判處有期徒刑、拘役、管制、罰金等刑罰。最后，對利用職務之便參與虛假訴訟的司法工作人員、仲裁員、律師等，他們“比民事訴訟當事人單獨實施虛假訴訟的隱蔽性更強，社會危害性更大”[25]，承辦法官可根據具體情況依法從嚴從重采取民事強制措施、行政處罰、刑事處罰或建議相關部門（單位）采取政務處分、行業懲戒等制裁手段。另外，針對部門聯合防范機制不健全的現狀，寧夏法院應強化各部門溝通。首先，通過組織會議、講座、研討以及聯合制定規范性文件，統一法院內部及與公安、檢察、司法行政機關等部門對虛假訴訟相關問題的理解認識，完善程序銜接、溝通協作機制。其次，依托智慧法院信息化平臺及數字資源，打造與公安、檢察、司法行政機關等的數據信息共享平臺，構建虛假訴訟線索自動篩查、移送及結果反饋系統，實現虛假訴訟案件信息跨部門流轉和業務協同。最后，建立虛假訴訟失信人員“黑名單”，聯合相關單位構建失信行為聯合懲戒網絡，合力對虛假訴訟失信人員進行多領域、多手段的社會懲治。

（三）完善裁判文書上網質量監督及信息反饋機制

寧夏法院應根據《最高人民法院關于人民法院在互聯網公布裁判文書的規定》，結合自身實際，通過制定細化規定構建兩項重要機制。一是構建裁判文書上網質量問題問責機制。首先，細化并明確裁判文書上網公布范圍、隱名范圍、刪除信息范圍、隱名辦法、保留信息范圍等，為裁判文書上網工作預先構建出明確的履職任務清單；其次，細化并明確各級法院審管辦、技術部門、宣傳部門等在互聯網公布裁判文書管理工作中的具體職責，為裁判文書上網質量問題問責明確責任主體；再次，積極開發并完善智能糾錯、校對軟件，加強檢查校驗，搭建避免低級錯誤發生的人工智能屏障；最后，依據《人民法院工作人員處分條例》，明確裁判文書上網質量問題問責依據及處理形式。二是構建完善裁判文書上網民意吸納反饋機制，包括“建立基于當事人請求的裁判文書撤回機制”[26]。首先，設立專門的工作機構，為裁判文書上網吸納反饋民意；其次，明確裁判文書上網民意吸納和反饋的具體網絡平臺；再次，明確裁判文書上網民意吸納和反饋的各主要環節及其具體責任人和期限要求；最后，為裁判文書上網吸納和反饋民意制定具體流程并確定答復方式。

（四）加快制定人民陪審員選任、參審、管理配套規定

寧夏法院應會同相關部門，結合實際，盡快制定人民陪審員選任、參審、管理等重要環節的配套細化規定，“完善具體的配套訴訟機制，是優化人民陪審員參審‘內外有別’格局的重要手段”[27]。具體建議如下。首先，制定人民陪審員選任工作指導意見或選任辦法實施細則，明確隨機抽選人民陪審員候選人程序要求、人民陪審員候選人資格條件及審查要素、具備特定專業知識和素養的人民陪審員選任規程要求、各部門工作銜接時限要求、增補程序要求。對已被納入虛假訴訟失信人員“黑名單”者、拖欠農民工工資“黑名單”者、互聯網信息服務嚴重失信主體“黑名單”者、有3 次以上不良個人征信記錄者，在未被撤銷或刪除前，不得擔任人民陪審員。同時，對于農村地區和貧困偏遠地區，可適度放寬文化程度要求。其次，制定人民陪審員參審工作規程，細化人民陪審員參審案件范圍，健全人民陪審員隨機抽取機制，規定人民陪審員每年參審案件數量的上限和下限，優化人民陪審員參審程序，建立人民陪審員參審事實審與法律審分離規則。最后，制定人民陪審員選任、考核及獎懲工作細則，細化人民陪審員業績考核、獎懲、退出及補充、職業保障等環節要求和具體措施，進一步明確操作程序和流程，明晰各相關部門和人員的職責與責任。

（五）建立健全破解執行難長效機制

寧夏法院應建立健全解決執行難長效機制，奮力向切實解決執行難目標邁進。具體建議如下。首先，通過推動出臺地方性法規、規范性文件，把解決執行難納入本地“依法治區”指標體系，將協助執行工作納入基層社會治安綜合治理網格化管理，建立健全執行工作部門協作聯動機制并促進其常態化運轉，使綜合治理執行難格局制度化、機制化。其次，聯合公安、檢察機關制定處理拒執案件規范性文件，建立律師調查被執行人財產制度，加大對違反財產報告和拒執行為的聯合懲戒力度。再次，加快推進執行實施部門、執行裁判部門以及執行管理部門分立改革和法院執行機構垂直領導管理體制改革，全面推行以法官為主導的執行團隊辦案模式，強化執行節點有效銜接，保證執行立案、收案、查控等流程節點無縫對接。最后，加快推進執行信息化系統建設和法院統一執行辦案平臺建設，建立完善法院網絡執行查控系統、執行財產評估系統、網絡司法拍賣系統和失信懲戒系統，加強執行指揮中心制度建設，繼續加強對執行方式方法的探索創新，全面升級案件流程信息管理系統，嚴格落實網絡信息等級保護及涉密保護技術措施。