為公園城市建設提供規劃保障

董建華

作為公園城市的倡導者，四川省成都市將建設踐行新發展理念的公園城市示范區確立為發展目標。當前，成都正在著力構建公園城市規劃建設體系，加快推動公園城市規劃建設。在控制性詳細規劃（以下簡稱“控規”）方面，成都以公園城市建設為引領，積極貫徹落實城市發展戰略，不斷深化完善控規編制審查機制，形成了規范有序、高效運行的管理體系。

形成“三位一體”控規管理體系

經過多年的探索與實踐，成都市形成了以“四個一”為系統支撐的“三位一體”控規管理體系。“四個一”，即建立一套管理制度、構建一套技術標準、搭建一個平臺，形成“一張圖”。在此基礎上，形成“控規圖則+ 技術規定+ 城市設計”的“三位一體”管理體系，實現剛性管控與彈性引導的有機結合。

其中，控規圖則和技術規定是規劃管理的依據，重點對規劃用地性質、公共服務設施、市政路網及綠地等進行管控。技術規定根據總體規劃的管控引導要求，將建設用地劃分為核心區、一般地區和特別地區，并劃定形態分區圖，明確各形態分區內各類用地的容積率、建筑密度等規劃控制指標，充分體現規劃管理的公平和高效。

城市設計則是提高規劃管理水平的重要抓手。成都市持續強化城市設計在控規管理中的引導作用，主要是通過制定一系列充分體現公園城市建設理念的專項規劃，如未來公園社區規劃導則、鄰里人家規劃導則、公園城市街道一體化規劃導則等，將城市設計內容分為控制性和引導性兩類。控制性內容按程序納入控規圖則管理，引導性內容則用于指導規劃審批，推動公園城市建設理念在控規單元得以有效傳導落實。

建立分級分類控規審查機制

成都市下轄23 個區（市、縣），分為中心城區、東部城區和郊區新城。該市實行分級審批負責制，中心城區控規由市政府審批，東部城區和郊區新城控規由屬地政府（或管委會）審批，并建立了與之相匹配的分類編審機制，提高了控規編審效率。

根據調整的內容和深度，成都市將控規調整細分為修正、優化和修改三類。其中，控規修正是對控規編制中存在的技術錯誤及誤差進行修正；控規優化是為更加合理配置公共服務設施和公共空間，對局部規劃用地布局、規劃技術指標等控制性要求進行調整，如通過減少住宅、商業、商務、娛樂等開發用地，增加公共服務設施和公共空間等；控規修改則是除以上兩種情形外，對規劃區域功能、結構布局、規劃用地性質及其他重要規劃內容進行的調整。

在編審流程方面，控規修正、優化由成都市各區（市、縣）規劃和自然資源主管部門負責審定并公告后納入控規管理；中心城區控規修改方案經區規委會審議通過，由成都市規劃和自然資源局審查后，報市政府批準。東部城區、郊區新城的控規修改方案經區（市、縣）規委會審議后，報屬地政府（或管委會）審批。

塑造特色鮮明的城市空間形態

在公園城市建設的目標下，成都市不斷創新控規管理的方法和舉措。

成都市明確在控規編制中應優先保障公共服務設施和公共空間，提出城市新區在國土空間總體規劃確定的常住人口規模基礎上，上浮20% 的人口比例配置公服設施，著力構建布局合理、功能齊全、適度超前的公共服務設施體系。舊城區域則通過城市更新、資源整合、設施共享等綜合手段進行查缺補漏，同時，控規調整涉及增加居住人口規模或開發用地建筑規模的，應當劃出不小于建設用地總調整面積的20% 用于公共服務設施建設。

以此為基礎，成都市構建了“街道（15 分鐘）”“社區（5 —10分鐘）”兩個層級，以及基礎保障“818”、特色提升“6 + N”兩種類型的公共服務設施體系。其中，基礎保障類由社區管理、基礎教育、醫療養老、文化活動、體育運動、綠化空間等8 大類18 項設施組成。特色提升類主要針對城鎮、產業、鄉村等不同類型社區及實際需求，在兜底保障基礎上差異化配置公服設施，如社區托育園所、境外人員管理服務站等，推動公共服務多樣化供給。在空間布局上，成都鼓勵采用社區綜合體建設模式，將可疊建類公共服務設施集中設置，并盡量臨公園綠地、中小學、幼兒園周邊布局，為市民提供高效便捷的社區生活服務。

為推動資源高效利用，成都市加強城市建設用地開發強度統籌管理，強化片區產業發展、生活配套建設以及生態場景營造，提出了容積率分類管控、轉移平衡和獎勵3 類措施。其中，容積率分類管控，是針對城市核心區、環城生態區、住宅用地、產業用地等不同區域、不同性質用地提出差異化的容積率管控策略；容積率轉移平衡，則是在片區綜合開發過程中，通過城市設計研究，在確保片區經營性用地開發建設總量不突破的前提下，允許容積率指標在片區內相同用地性質的未出讓地塊間進行平衡轉移，優先向軌道交通站點核心區及城市功能核心轉移，從而塑造特色鮮明、疏密有致、高低錯落、大開大合的城市空間形態；至于容積率獎勵措施，則是對于符合要求的建筑架空層及連廊、地下空間及軌道交通上蓋物業、規劃保留的歷史建筑及工業遺產等不計容積率，有利于促進城市有機更新，加強歷史文化及歷史風貌片區保護。

針對城市重要片區、重點項目，成都市開展了一體化城市設計，按照“五統一”原則（統一策劃、統一規劃、統一拆遷、統一上市、統一分配），把片區作為有機生命體，協調片區內不同主體的利益訴求，建立協作共建、成本分攤、利益共享機制；統籌片區產業發展、生態涵養、基礎設施、生活宜居和公共服務等各項要素，按照立體開發、功能混合、公交導向、職住平衡開發理念，推動片區綜合開發，促進城市空間資源更加高效合理配置。

強化規劃銜接、傳導和剛性管控

當前，成都市正在加快構建國土空間規劃體系，并以此為契機深化控規管理改革。為保障各類規劃精準落地，該市不斷加強控規與國土空間總體規劃、專項規劃的銜接。在控規編制調整中有效落實國土空間總體規劃、專項規劃有關內容，推進“多規合一”，強化規劃傳導和剛性管控。在此基礎上，成都科學統籌空間資源要素，提高土地資源的綜合利用效率。同時，結合區域發展目標、人口規模特征、產業類型和建設條件，優化用地布局，支持區域產業發展，保障公共服務設施和公共空間，推動經濟、社會、環境協調發展。

同時，成都市還不斷提高控規的實效性和科學性。新編控規時提倡產業用地以一級類為主，土地供給階段根據市場需求即時細化至二、三級類，或在符合控規前提下對部分規劃管控要求進行深化落實，無須調整規劃，直接納入“一張圖”管理，以更加高效服務片區產業發展，更加精準適配片區空間資源。

（摘編自《中國自然資源報》2023 年2 月16日3 版）