裁執(zhí)分離模式下被執(zhí)行人權利救濟困局及檢察監(jiān)督

張東生

河北省承德縣人民檢察院，河北 承德 067400

非訴行政執(zhí)行裁執(zhí)分離模式是2012 年最高人民法院以司法解釋的方式確立的一種行政強制執(zhí)行具體實施的操作模式。確立該制度的初衷是為了解決國有土地征收與補償領域非訴行政執(zhí)行案件執(zhí)行難、執(zhí)行不到位、執(zhí)行效果不佳的問題。時至今日，該制度從確立之初經(jīng)過不斷發(fā)展完善，已經(jīng)經(jīng)歷了十余年。但是在運轉過程中，裁執(zhí)分離制度還存在一些困難，例如被執(zhí)行人權利救濟途徑不順暢等問題。

一、裁執(zhí)分離模式下被執(zhí)行人權力救濟制度發(fā)展現(xiàn)狀

（一）裁執(zhí)分離模式理論基礎

理論是實踐先導，司法權對行政權制約監(jiān)督能有效保障被執(zhí)行人權益。裁執(zhí)分離模式在非訴行政案件執(zhí)行中推行，根本目的是解決現(xiàn)實中執(zhí)行難的問題，同時兼顧監(jiān)督，支持行政機關依法用權，保障被執(zhí)行人的合法權益免受行政機關權力濫用的侵害。裁執(zhí)分離最本質特征就是裁判權和行政權在行政強制程序中實現(xiàn)分離，達到法院司法裁判權與行政執(zhí)行權進行分離，通過司法中立被動的特有屬性，遏制行政機關權力濫用，兼顧被執(zhí)行人權益保護，實現(xiàn)司法權對行政權的運行進行有效的制約監(jiān)督。

（二）現(xiàn)有法律對被執(zhí)行人權利救濟不足

裁執(zhí)分離模式是對行政強制執(zhí)行方式的調整，不改變原有的執(zhí)行性質。裁執(zhí)分離組織實施程序究竟是行政屬性還是司法屬性，目前在理論界和司法實務界并未對此達成一致意見，造成在司法實踐中出現(xiàn)混亂。由于理論與實踐意見不一致，造成在該制度實施過程中出現(xiàn)損害被執(zhí)行人權益時，救濟制度不統(tǒng)一，而現(xiàn)有的《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）及其司法解釋、《中華人民共和國行政強制法》只規(guī)定了行政機關申請非訴強制執(zhí)行，在人民法院不予受理、不予裁定強制執(zhí)行時，賦予行政機關復議申請權，對于被執(zhí)行人的權利救濟制度未能作出規(guī)定。因此，在法院受理階段、法院審查階段出現(xiàn)侵害被執(zhí)行人權益時無法依據(jù)法律規(guī)范進行有效救濟。

二、裁執(zhí)分離模式下被執(zhí)行人權利救濟困局

（一）權利救濟手段不確定

裁執(zhí)分離模式執(zhí)行過程中存在三個維度，分別為行政機關、人民法院、被執(zhí)行人。［1］對于行政機關和人民法院主要是監(jiān)督制約，而對于被執(zhí)行人應當給予充分的權利保障，使其在權利受到損害之時，能夠獲得有效救濟途徑。目前，由于對于非訴行政強制執(zhí)行政府組織實施行為性質存在爭議，在行政性還是司法屬性上不能達成一致看法，從而導致對于被執(zhí)行人的權利救濟手段的限制。在現(xiàn)階段司法實踐中，人民法院的判決與司法解釋也存在沖突。例如，最高人民法院第二巡回法庭作出的“（2015）最高法行監(jiān)第1275號”裁判認為，實施裁執(zhí)分離的行政非訴執(zhí)行案件中，行政機關依據(jù)法院裁定作出的行政行為屬于執(zhí)行人民法院裁定行為，不是行政行為。除此之外，最高人民法院作出的“（2016）最高法行申4140 號”“（2018）最高法行申7736 號”判決等都持上述觀點，認為行政機關作出的行政行為不具有可訴訟性。此外，《最高人民法院關于裁執(zhí)分離后行政機關組織實施行為是否具有可訴性問題的批復》認為，行政機關就其申請后人民法院作出的準予執(zhí)行的行為屬于行政行為，具有可訴性。最高人民法院判例與司法解釋在一定程度上存在沖突。還有《最高人民法院關于對人民法院作出的準予或不準予執(zhí)行行政機關的行政決定是否可以申請再審的答復》認為，人民法院作出的裁定不可以申請再審；根據(jù)《最高人民法院對〈當事人對人民法院強制執(zhí)行生效具體行政行為的案件提出申訴人民法院應如何受理和處理的請示〉的答復》，被執(zhí)行人在法院強制執(zhí)行過程中認為行政行為違法，侵犯其合法權益，可以向人民法院提出申訴，人民法院按照申訴程序進行審查處理。綜上所述，被執(zhí)行人在人民法院審查階段無法通過申請再審進行權利救濟，在行政機關組織實施階段又無法通過有效行政訴訟方式獲得權利救濟。由此可見，被執(zhí)行人的權利救濟手段非常少，缺少訴權的權利無法得到應有的保障。

（二）權利受損賠償不充分

行政賠償案件最核心的問題是能賠償多少，是否能彌補損失。賠償問題涉及社會穩(wěn)定，可能導致社會不穩(wěn)定因素滋生蔓延。由于法律規(guī)范對于因錯誤執(zhí)行給被執(zhí)行人造成損害未有詳細的規(guī)定，在司法實踐中可操作性不強。對于被執(zhí)行人受到的損害往往以行政補償?shù)臉藴蔬M行賠付，因此，被執(zhí)行人對于賠償?shù)姆绞健①r償?shù)臄?shù)額等問題經(jīng)常發(fā)生爭議。人民法院在審理過程中，往往適用補償標準作出裁判。但這樣的裁判效果并不理想，畢竟行政賠償與行政補償是兩個不同的概念。行政賠償適用于違法行為造成的損失，行政補償適用于合法行為造成的損失，行政賠償?shù)臉藴室h遠高于行政補償。行政補償數(shù)額考量的因素無法包含行政賠償?shù)目剂恳蛩亍Ｒ虼耍耙匝a償?shù)臉藴蚀_定的賠償數(shù)額很難彌補被執(zhí)行人的真實的損失，使得被執(zhí)行人對于人民法院的裁判公平正義產(chǎn)生質疑，損害司法權威。”［2］

（三）缺少被執(zhí)行人參與機制

在我國《行政訴訟法》制定修改過程中，確立了兩種重要制度，一種針對行政訴訟案件，一種針對行政非訴案件。行政訴訟案件對于原告權利救濟保障機制比較健全完善，而對于非訴行政案件而言，由于非訴行政案件適用書面審查，在法院審查階段，針對行政行為合法性進行審查以形式審查為主，有限度的實質性審查造成被執(zhí)行人很難有當面陳述申辯的機會。雖然國有土地征收與補償?shù)陌讣谶M行非訴行政案件審查時適用公開聽證的程序，但是適用案件范圍有限，僅僅適用該領域，對于其他領域的案件沒有作出規(guī)定。隨著裁執(zhí)分離模式適用的案件范圍不斷擴大，已經(jīng)由最初的國有土地征遷領域向生態(tài)環(huán)境、違法占地、責令退出土地、恢復土地原狀、水利、林業(yè)資源領域拓展，原有的聽證范圍已經(jīng)不能適用現(xiàn)實的發(fā)展需要。因此，擴大聽證案件范圍已經(jīng)是必然趨勢，如何保障被執(zhí)行人申辯陳述權是在裁執(zhí)分離模式推進中需要仔細研究的重要問題。

（四）被執(zhí)行人權利救濟缺乏有效性

法彥云：無救濟則無權利，有權利必有救濟。對于被執(zhí)行人的權利救濟必須關注是否有效，再多的權利救濟途徑，如果效果不好等于沒有。對于裁執(zhí)分離模式被執(zhí)行人的權利救濟影響最為重要的方面在于行政訴訟的受案范圍，行政訴訟的受案范圍不但是行政訴訟案件的核心制度，也是非訴執(zhí)行案件核心制度。［3］被執(zhí)行人的權利受到侵害，什么樣的情形能夠訴訟，什么情形不能通過訴訟解決，全在于受案范圍。在現(xiàn)行法律框架下，被執(zhí)行人在司法審查階段不能申請再審，只能申訴。在行政機關組織實施階段的行為是否能進行訴訟，最高人民法院以司法解釋的形式做了區(qū)分：第一個層次，人民法院對行政機關申請的行政行為已經(jīng)作出裁定，被執(zhí)行人對行政機關的行政行為提起訴訟，人民法院不予受理，原因在于被執(zhí)行人在行政行為作出階段已經(jīng)放棄訴權，權利已經(jīng)放棄不得再行使；第二個層次，被執(zhí)行人僅以行政行為違法作為訴訟請求，提起行政訴訟和行政賠償，法院不予受理；第三個層次，被執(zhí)行人及相關利害關系人認為行政強制執(zhí)行超出法院裁定范圍，程序違法，給被執(zhí)行人造成損失，提起行政訴訟和賠償，人民法院依法受理。對于被執(zhí)行人訴訟受案范圍進行區(qū)分處理后，被執(zhí)行人的權利救濟機會減少，其他情形現(xiàn)在法律規(guī)定又沒有明確救濟途徑，使得被執(zhí)行人尋求救濟途徑無門，從而走上信訪道路。因此，如何增強權利救濟有效性與救濟手段多寡都成為衡量被執(zhí)行人權利保障的重要指標。

三、裁執(zhí)分離模式下被執(zhí)行人權利救濟實現(xiàn)路徑

（一）法院優(yōu)先救濟

行政相對人因在行政決定程序中放棄訴權等權利救濟途徑，使得案件進入非訴行政執(zhí)行程序而成為被執(zhí)行人，申請執(zhí)行的行政機關申請人民法院強制執(zhí)行，人民法院司法審查成為保護被執(zhí)行人的第一道關口，人民法院應當適當提高司法審查的強度，除了適用重大且明顯違法的標準外，應適度對于其他情況予以關注，從而提升裁定的可執(zhí)行性。首先要重視被執(zhí)行人對裁定的申訴，因為最高人民法院對于非訴行政執(zhí)行案件作出的準予執(zhí)行的裁定不允許被執(zhí)行人針對裁定申請再審，對于是否能提起復議、上訴也未作規(guī)定。但是，《最高人民法院關于辦理申請執(zhí)行監(jiān)督案件若干問題的意見》規(guī)定可以通過申訴形式進行救濟。因此，檢察監(jiān)督要保持謙抑和克制，積極引導被執(zhí)行人走法院內部救濟途徑先行救濟，堅持權利用盡原則。［4］

（二）完善檢察建議救濟機制

檢察監(jiān)督的順位應當置于法院內部監(jiān)督之后，符合行政檢察監(jiān)督的屬性和定位。因為監(jiān)督不能缺位也不能越位，要秉持客觀公正立場。非訴行政執(zhí)行裁執(zhí)分離模式的監(jiān)督有別于行政司法裁判執(zhí)行監(jiān)督，司法裁判執(zhí)行監(jiān)督對于執(zhí)行依據(jù)確有錯誤，可以通過抗訴和再審的方式糾正錯誤，而裁執(zhí)分離執(zhí)行裁定不能再審，對于被執(zhí)行人救濟途徑十分有限。因此，檢察監(jiān)督應當能動履職。檢察機關依據(jù)職權或者當事人申請發(fā)現(xiàn)案件線索后，啟動檢察監(jiān)督程序，受理案件。發(fā)現(xiàn)人民法院的裁定確實有錯誤，需要糾正，向人民法院提出檢察建議糾正。發(fā)現(xiàn)行政機關組織實施過程中侵害被執(zhí)行人合法權益，通過“穿透式”監(jiān)督方式，向行政機關提出檢察建議予以糾正。［5］對于因違法的執(zhí)行裁定給被執(zhí)行人造成的損失，監(jiān)督人民法院依法作出國家賠償；對于組織實施階段行政機關越權行為造成被執(zhí)行人損失的，引導被執(zhí)行人通過行政訴訟程序申請行政賠償；對于基礎行政行為違法，提出檢察建議，由行政機關進行處理。

（三）以公開聽證促行政爭議實質化解

行政訴訟、行政復議、行政檢察在現(xiàn)有法律架構中，是三種不同的解決行政爭議的方式，每種方式各有所長，能夠相互促進、相互補充。行政訴訟能夠保障被執(zhí)行人最大的公正，行政復議能夠保障被執(zhí)行人最大的效率，而行政檢察能夠保障公平的基礎上兼顧效率。在裁執(zhí)分離的制度建構中，人民法院司法審查、政府機關組織實施都沒能有效保障被執(zhí)行人的程序性權利，而人民檢察院的公開聽證程序恰恰能彌補上述缺陷，實現(xiàn)對被執(zhí)行人最優(yōu)化的權利救濟。聽證不是最終目的，最終目的是實質性化解行政爭議，行政行為的執(zhí)行進入裁執(zhí)分離模式，因人民法院適用書面審理的形式進行審查，被執(zhí)行人缺少直接陳述申辯的機會。雖然在國土征收補償領域規(guī)定了聽證程序予以彌補，但是范圍過于狹窄，隨著裁執(zhí)分離模式適用范圍不斷擴大，原有的規(guī)定已經(jīng)無法滿足現(xiàn)實發(fā)展的需要，同時現(xiàn)有規(guī)定又沒有及時補充，檢察機關公開聽證制度恰好是該模式引入申辯機制的最好補充。檢察機關以公開聽證促行政爭議實質性化解方案能很好彌補現(xiàn)有制度的不足。檢察機關通過召開聽證會，讓行政機關、人民法院、被執(zhí)行人三方主體，充分發(fā)表意見，陳述行政機關作出行政行為的依據(jù)與理由，人民法院陳述作出裁定的依據(jù)與理由，被執(zhí)行人陳述申辯，最終由獨立的聽證員發(fā)表意見，檢察機關作出是否監(jiān)督的決定。通過充分發(fā)表意見，消除了被執(zhí)行人的疑慮和不滿情緒，增強人民法院裁定可接受性，促進被執(zhí)行人自覺履行，實質性化解行政爭議，促進裁執(zhí)分離模式良性發(fā)展。

（四）探索行政違法行為監(jiān)督

現(xiàn)階段，理論界與司法實務界對于行政檢察的內涵和外延還存在一定爭議。檢察機關應以問題為導向，順勢而為。嚴守檢察監(jiān)督的邊界，對邊界內的監(jiān)督進行優(yōu)化。行政檢察監(jiān)督以行政訴訟展開，非訴行政執(zhí)行屬于《行政訴訟法》內容，并不超越邊界，裁執(zhí)分離模式是行政非訴執(zhí)行的一種方式，也合乎法理。因執(zhí)行難適用裁執(zhí)分離模式解決問題、化解爭議，歸根到底在于很多行政行為存在違法，但是在法院司法審查階段、政府組織實施階段無法得到有效救濟，使得行政違法行為一錯到底，社會影響危害很大。無論采取何種模式，最終目的是消除違法違規(guī)操作：被執(zhí)行人違法，對其進行強制執(zhí)行；行政機關違法，給予有效的手段予以糾正。人民法院在司法審查階段發(fā)現(xiàn)行政行為違法，不予評判，轉送行政機關自我糾錯，效果不理想。進入政府實施階段則很難糾正，因為人民法院已經(jīng)作出準予執(zhí)行裁定，該裁定具有國家強制力，合法性不容置疑。被執(zhí)行人對于不超出執(zhí)行裁定范圍的執(zhí)行行為，不能提請行政訴訟或者國家賠償。此種情況，不對行政違法行為加以檢察監(jiān)督，被執(zhí)行人的合法權益如何保障，不得而知。因此，檢察機關應當肩負起檢察責任，對違法行政行為進行必要監(jiān)督，維護被執(zhí)行人合法權益。監(jiān)督的方式是多元的，既可以是檢察建議方式，也可以是其他方式，以保證檢察監(jiān)督權力邊界不越位。